Jedro

Učinkovito sodno varstvo pomeni tako možnost sodnega izpodbijanja v upravnem sporu, kot tudi izdajo začasne odredbe, če bo sicer sodno varstvo postalo neučinkovito. Vendar pa je Vrhovno sodišče že večkrat sprejelo stališče, da z začasno odredbo ni mogoče zahtevati odložitve izvršitve izpodbijanega upravnega akta, če je bila njegova izvršitev že opravljena. Prav takšen je tudi obravnavani primer, saj izvršitve izpodbijane odločbe, ki je bila že izvršena, po naravi stvari ni več mogoče zadržati, kar s predlagano začasno odredbo želi doseči tožnica.

Pravne učinke izpodbijane upravne odločbe bi bilo mogoče preprečiti z izdajo začasne odredbe o ureditvi stanja na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Namen po tej odločbi ni v začasnem zadržanju izvršitve v upravnem sporu izpodbijanega akta, ampak v začasni ureditvi stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih izkaže za potrebno. Skladno z ustaljeno sodno prakso sodišče ureditveno začasno odredbo izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

Izrek

I.Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se spremeni tako, da se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

II.Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 11002-35/2025-2611-3 z dne 28. 8. 2025. S to odločbo je navedeni organ tožnici odvzel dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisal iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (1. točka izreka) ter odločil, da lahko po poteku treh let od dneva dokončnosti te odločbe ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register (2. točka izreka). Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču predlagala, naj zadrži izvršitev 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

2.Sodišče prve stopnje je predlogu za izdajo začasne odredbe z izpodbijanim sklepom ugodilo. V obrazložitvi je navedlo, da je tožnica izkazala pogoj nastanka težko popravljive škode, ki jo je utemeljila s konkretnimi podatki in s predložitvijo ustreznih dokazov. Ugotovilo je, da toženka ni konkretno oporekala navedbam tožnice, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja njeno primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost, da obstaja verjetnost, da bi zaradi izvršitve odločbe lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja in da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcem uporabnikom. Sklicevalo se je na sklep Vrhovnega sodišča I Up 38/2023 z dne 1. 2. 2023, s katerim naj bi bilo v primerljivi zadevi predlogu za izdajo začasne odredbe že ugodeno. Pojasnilo je tudi, da odložitev izvršitve ne nasprotuje javni koristi, saj je tožnica s predložitvijo bančne garancije izkazala, da izpolnjuje vse pogoje za nadaljnje opravljanje svoje dejavnosti, v postopku pa tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla. V zvezi s pomisleki toženke, kako naj se izvršitev izpodbijane odločbe odloži, pa je pojasnilo, da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu izpodbijana odločba ne učinkuje več, kar pomeni, da je odvzem dovoljenja zadržan.

3.Toženka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka. Navaja, da postane odločba o odvzemu dovoljenja in izbrisa iz registra ali evidence izvršljiva, ko se vroči stranki, torej, z dokončnostjo odločbe, hkrati pa se z dokončnostjo tudi izvrši. Poudarja, da je izrek izpodbijanega sklepa neizvršljiv, ker je izpodbijana odločba že izvršena, saj je bilo tožnici z dnem vročitve izpodbijane odločbe dovoljenje za opravljanje dejavnosti odvzeto in opravljen izbris iz registra. Meni, da zato ni mogoče obdržati dovoljenja za opravljanje dejavnosti, če se z njim več ne razpolaga. Navaja tudi, da bi sodišče moralo s sklepom urediti vzajemne pravice in obveznosti med strankama od dokončnosti odločbe dalje, in sicer z vzpostavitvijo dejanskega stanja, ki je obstajalo pred dokončnostjo odločbe dalje, saj bi lahko tožnica samo na podlagi prejšnjega dejanskega stanja opravljala dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi.

4.Tožnica v odgovoru na pritožbo predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne, saj je izrek izpodbijanega sklepa izvršljiv. Navaja, da toženka že v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe ni nasprotovala dejstvom, iz katerih izhaja, da bo za tožnico z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala nepopravljiva škoda in dalje tudi v pritožbi ne nasprotuje ugotovitvi prvostopenjskega sodišča o izpolnjenosti pogojev za izdajo začasne odredbe iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni pa, da je toženkina razlaga določb o pravnem učinku odložitvene začasne odredbe v nasprotju s sodno prakso Upravnega in Vrhovnega sodišča, saj je bilo v primerljivih zadevah predlogom za začasno odredbo ugodeno, ne glede na to, ali je bila odločba o odvzemu dovoljenja in izbrisu iz registra že izvršena. Toženka bi morala tožnico na podlagi izpodbijanega sklepa ponovno vpisati v register in ji s tem omogočiti opravljanje dejavnosti. Poudarja, da bi takšna razlaga, po kateri se začasna odredba po izvršitvi upravnega akta ne more izdati, izvotlila bistvo instituta začasne odredbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

K I. točki izreka

5.Pritožba je utemeljena.

6.Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku istega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.

7.Iz nespornega dejanskega stanja obravnavane zadeve izhaja, da je tožnica s predlogom za izdajo začasne odredbe izkazala verjetnost nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj tej presoji prvostopenjskega sodišča pritožnica ne nasprotuje. Nesporno med strankama pa je tudi dejstvo, da je izpodbijana pritožničina odločba že izvršena. Ravno slednje dejstvo pa je po presoji Vrhovnega sodišča za obravnavano zadevo ključno.

8.Pritožnica je tako v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe kot v pritožbi izrecno poudarjala, da je izpodbijana odločba že izvršena na način, da je bilo tožnici dovoljenje za opravljanje dejavnosti že odvzeto in izbris iz registra že izveden. Navedla je, da je bila odločba dne 13. 9. 2025 vročena tožnici, s tem dnem pa je postala dokončna in tudi izvršena. Prav tako je tožnica že v svojem predlogu za izdajo začasne odredbe navajala, da ji je že s samo dokončnostjo izpodbijane odločbe ob njeni vročitvi zaradi odvzetega dovoljenja in izbrisa iz registra, začela nastajati škoda zaradi posebnih prepovedi iz 9. člena Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. V odgovoru na pritožbo pa je vztrajala, da je kljub že izvršeni odločbi predlagana začasna odredba utemeljena in izrek izpodbijanega sklepa izvršljiv.

9.Sodišče prve stopnje se je do navedene trditvene podlage v izpodbijanem sklepu opredelilo s pojasnilom v 14. točki obrazložitve, v kateri je navedlo, da v zvezi s pomisleki pritožnice, kako naj se izvršitev izpodbijane odločbe odloži, pojasnjuje, da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu izpodbijana odločba ne učinkuje več, kar pomeni, da je odvzem dovoljenja zadržan, torej, da tožnica obdrži dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

10.Navedeno stališče pa je po presoji Vrhovnega sodišča zmotno. Učinkovito sodno varstvo pomeni tako možnost sodnega izpodbijanja v upravnem sporu, kot tudi izdajo začasne odredbe, če bo sicer sodno varstvo postalo neučinkovito.1 Vendar pa je Vrhovno sodišče že večkrat sprejelo stališče,2 da z začasno odredbo ni mogoče zahtevati odložitve izvršitve izpodbijanega upravnega akta, če je bila njegova izvršitev že opravljena. Prav takšen je tudi obravnavani primer, saj izvršitve izpodbijane odločbe, ki je bila že izvršena, po naravi stvari ni več mogoče zadržati, kar s predlagano začasno odredbo želi doseči tožnica.

11.Kot na to smiselno opozarja že pritožnica, pa bi bilo pravne učinke izpodbijane upravne odločbe mogoče preprečiti z izdajo začasne odredbe o ureditvi stanja na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Namen po tej odločbi ni v začasnem zadržanju izvršitve v upravnem sporu izpodbijanega akta, ampak v začasni ureditvi stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih izkaže za potrebno.3 Vendar pa v obravnavani zadevi tožnica izdaje ureditvene začasne odredbe ni predlagala, pri čemer lahko skladno z ustaljeno sodno prakso4 sodišče ureditveno začasno odredbo izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

12.Sodišče prve stopnje se v izpodbijanem sklepu sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 38/2023 s 1. 2. 2023, ki naj bi v povsem primerljivi zadevi predlogu za začasno odredbo že ugodilo. Tudi tožnica se sklicuje na navedeni sklep kot tudi na sklep Upravnega sodišča I U 1632/2024 s 30. 9. 2024. Vendar Vrhovno sodišče pojasnjuje, da gre pri obeh sklepih za drugačno dejansko stanje, saj iz trditvene podlage obeh zadev ni izhajalo, da je bila odločba upravnega organa že izvršena.5 Enako velja tudi za sklepa Upravnega sodišča II U 336/2023 z 10. 1. 2024 in II U 335/2023 z 11. 1. 2024, ki ju navaja tožnica.

13.Ker pritožba po obrazloženem utemeljeno uveljavlja, da je izrek izpodbijanega sklepa neizvršljiv in na podlagi ugotovitve, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 spremenilo tako, da je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

14.Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da je izpodbijani sklep spremenilo tudi glede odložitve izvršitve 2. točke izreka pritožničine odločbe, s katero je bilo odločeno, da lahko tožnica po poteku treh let od dneva dokončnosti te odločbe ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register. Ker navedena upravna odločba v tem delu ne nalaga obveznosti, ki bi jo bilo mogoče prisilno izvršiti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zahtevane odložitvene začasne odredbe tudi v tem delu ni mogoče izdati.6 Izdajo ureditvene začasne odredbe, ki bi jo bilo mogoče predlagati v primerih, ko se izpodbija odločbo, ki se ne izvrčuje po ZUP,7 pa kot že pojasnjeno, tožnica ni predlagala.

15.Tudi sicer gre pri vsebini navedene 2. točke izreka zgolj za prepis določbe šestega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela kot zakonske posledice 1. točke izreka pritožničine odločbe in je torej z njim v neposredni vzročni povezavi. Ob izvršeni 1. točki izreka, posledično ni več izkazan tožničin pravni interes za odložitev izvršitve 2. točke izreka, saj si s tem ne more več izboljšati svojega pravnega položaja.

K II. točki izreka

16.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

-------------------------------

1Tako Ustavno sodišče že v sklepu Up-106/02 z dne 25. 4. 2002.

2Prim. s sklepi Vrhovnega sodišča I Up 137/2023 z 31. 5. 2023, I Up 979/2005 z 31. 8. 2005, I Up 482/2001 s 17. 5. 2001 ter I Up 34/2011 z 20. 1. 2011.

3Smiselno enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 979/2005 z 31. 8. 2005.

4Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 31/2020 s 25. 3. 2020 in I Up 22/2017 s 15. 2. 2017.

5Iz 12. točke obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 38/2023 izhaja, da toženka ni navedla nobenih konkretnih okoliščin, ki bi kazale na nujnost, da se izpodbijana odločba v obravnavani zadevi izvrši že pred pravnomočnostjo odločitve o njeni zakonitosti. Iz 29. točke sklepa Upravnega sodišča I U 1632/2024 pa izhaja, da dejstvo izbrisa iz registra ni bilo zatrjevano v postopku.

6Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 31/2020 s 25. 3. 2020, I Up 120/2019 z 11. 7. 2019, I Up 94/2012 s 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 s 7. 7. 2010.

7Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 31/2020 s 25. 3. 2020.

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 32, 32/2, 32/3

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.