Jedro

Pravico začasne uporabe tuje nepremičnine za potrebe gradnje (pravico graditi) mora investitor izkazati le, če je v gradbenem dovoljenju predvidena gradnja, izvedba del oziroma uporaba tuje nepremičnine za namen gradnje oziroma, če je zaradi odmika od sosednje nepremičnine in (ali) načina gradnje pričakovati, da gradnje ne bo mogoče izvesti brez začasne uporabe tuje nepremičnine. Pri presoji te okoliščine organ ni vezan le na projektno dokumentacijo, ampak mora tudi sam oceniti, ali bližina oziroma način gradnje vzbujata dvom o tem, da je gradnja mogoča brez posega v tujo nepremičnino. Če nastane dvom, mora organ zahtevati ustrezno dopolnitev projekta oziroma dodatno strokovno utemeljitev izdelovalca projektne dokumentacije.

Izrek

Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici III U 44/2012-8 z dne 3. 7. 2013 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba tožene stranke, št. 35108-340/2011-2-BM z dne 17. 1. 2012, odpravi ter zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo revidentov zoper odločbo tožene stranke, št. 35108-340/2011-2-BM z dne 17. 1. 2012. Z navedeno odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi A. B. (v nadaljevanju stranka z interesom), odpravila tožnikoma (v nadaljevanju revidenta) izdano gradbeno dovoljenje Upravne enote Ilirska Bistrica, št. 351-48/2011-25 (1304) z dne 28. 7. 2011, za že zgrajeno garažo, temelje novega prizidka in podporni zid ter gradnjo prizidka in nadzidavo garaže na zemljiščih parc. št. ..., vse k. o. ... (1. točka izreka) in zahtevek za njegovo izdajo zavrnila (2. točka izreka) ter odločila, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Tožena stranka je odločitev oprla na ugotovitev, da sta revidenta (kot investitorja) gradnjo delno že izvedla in z izkopom gradbene jame posegla v tuja zemljišča, tudi v zemljišče v lasti stranke z interesom. Ker za poseg v tuja zemljišča, čeprav začasen, nista izkazala pravice graditi v skladu s 56. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja ni izpolnjen.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrjuje odločitvi in razlogom, s katerimi je tožena stranka utemeljila svojo odločitev, in se na podlagi drugega odstavka 71. člen ZUS-1 nanje sklicuje. Dodatno se sklicuje na 6. točko prvega odstavka 66. člena ZGO-1 in na 76. člen Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) in navaja, da mora investitor tudi za začasno uporabo tujega zemljišča izkazati pravico graditi, kar je eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, in ne predhodno vprašanje v smislu 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje sta revidenta vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljujeta s pomembnim pravnim vprašanjem (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Uveljavljata vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Ne strinjata se s tem, da bi morala pravico graditi izkazati tudi na zemljišču, ki ni namenjeno gradnji. Tako stališče posega v civilnopravna razmerja. Pravico graditi je po njunem mnenju treba razlagati v skladu z definicijo gradnje, kot jo določa ZGO-1. Dokazilo o pravici graditi se zato nanaša le na tiste nepremičnine, na katerih se bo izvajala gradnja v smislu določb ZGO-1, ne pa tudi na nepremičnine, ki gradnji niso namenjene in so zaradi gradnje le začasno obremenjene. Navajata še, da 76. člen SPZ kot pogoj za začasno uporabo tuje nepremičnine ne določa soglasja lastnika te nepremičnine. Uveljavljata bistveno kršitev določb postopka upravnega spora, ker sodišče prve stopnje ni opravilo glavne obravnave. Predlagata, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Revizija je bila vročena toženi stranki in stranki z interesom, ki odgovora na revizijo nista vložili.

5. Revizija je utemeljena.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. V obravnavani zadevi je revizija dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre za pomembno pravno vprašanje: „Kaj je vsebina pravice graditi po ZGO-1 in kaj obsega njeno dokazovanje v smislu 56. člena ZGO-1 v primeru začasnega posega v tuja zemljišča, ki niso namenjena gradnji?“

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi jezikovne razlage prvega odstavka 56. člena ZGO-1 mogoče odgovoriti na prvi del vprašanja.

8. ZGO-1 v prvem odstavku 56. člena določa: „Za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu velja:- izpisek iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da ima investitor na določeni nepremičnini lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini,- notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe o pridobitvi lastninske ali kakšne druge stvarne oziroma obligacijske pravice na določeni nepremičnini v zemljiško knjigo, ki investitorju dovoljuje gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini, - pravnomočna sodna ali upravna odločba, ki izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na nepremičnini,ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini.“

9. Na podlagi te določbe ZGO-1 je jasno, da pravica graditi, ki mora biti izkazana pred izdajo gradbenega dovoljenja in ob vložitvi zahteve za njegovo izdajo, pomeni izkazanost lastninske ali kakšne druge stvarne oziroma obligacijske pravice, ki investitorju dovoljuje gradnjo oziroma drugo izvajanje del na nepremičnini. Investitor mora zato, tudi za začasno uporabo tuje nepremičnine za namen gradnje, glede na določbo 56. člena ZGO-1, izkazati pravico izvajanja del na tuji nepremičnini. To pravico mora izkazati z eno od listin, določenih v 56. členu ZGO-1. V primeru, da lastnik nepremičnine z začasno uporabo soglaša, je to pogodba ali enostranska izjava lastnika nepremičnine, ki bo v postopek vključen kot stranski udeleženec (43. člen ZUP); če pa soglasje ni dano, je to sodna odločba. Revidentoma je treba pojasniti, da 76. člena SPZ dovoljuje začasno uporabo tuje nepremičnine le za nujna dela, in to samo, če teh del ni mogoče izvesti drugače ali jih je mogoče izvesti samo z nesorazmernimi stroški. V primeru nestrinjanja lastnika je zato sodišče tisto, ki presodi izpolnjevanje zakonskih pogojev za začasno uporabo tuje nepremičnine.

10. Pravico začasne uporabe tuje nepremičnine za potrebe gradnje (pravico graditi) mora investitor izkazati le, če je v gradbenem dovoljenju predvidena gradnja, izvedba del oziroma uporaba tuje nepremičnine za namen gradnje oziroma, če je zaradi odmika od sosednje nepremičnine in (ali) načina gradnje pričakovati, da gradnje ne bo mogoče izvesti brez začasne uporabe tuje nepremičnine. Pri presoji te okoliščine organ ni vezan le na projektno dokumentacijo, ampak mora tudi sam oceniti, ali bližina oziroma način gradnje vzbujata dvom o tem, da je gradnja mogoča brez posega v tujo nepremičnino. Če nastane dvom, mora organ zahtevati ustrezno dopolnitev projekta oziroma dodatno strokovno utemeljitev izdelovalca projektne dokumentacije.

11. Glede na obrazloženo mora investitor pravico graditi v skladu s 56. členom ZGO-1, ki je eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1, izkazati na zemljiščih, ki so predmet gradbenega dovoljenja in s tem predmet posega (gradnje ali izvedbe drugih (tudi začasnih) del zaradi gradnje).

12. V obravnavani zadevi je s spornim gradbenim dovoljenjem gradnja dovoljena le na zemljiščih v lasti revidentov, kar izhaja iz izreka gradbenega dovoljenja. V izreku gradbenega dovoljenja je določen tudi minimalni odmik od meja sosednjih zemljišč. Zemljišče stranke z interesom ni navedeno med zemljišči, ki mejijo na zemljišča gradnje.

13. Ob taki vsebini gradbenega dovoljenja zahteva sodišča prve stopnje in pred njim tožene stranke, da bi morala revidenta izkazati pravico graditi tudi na zemljiščih, na katerih gradnja oziroma izvedba del v spornem gradbenem dovoljenju ni dovoljena oziroma predvidena, nima podlage v določbah ZGO-1. Tega ne spremeni niti (sporna) odločitev upravnega organa, ki je revidentoma naložil sanacijo sosednjih zemljišč brez navedbe identifikacijskih oznak zemljišč (13. odstavek I. točka izreka), glede na to, da ta zemljišča niso predmet gradbenega dovoljenja. Revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava je zato utemeljen.

14. Ugovor bistvene kršitve določb postopka upravnega spora, ker sodišče prve stopnje ni odločalo po opravljeni glavni obravnavi (drugi odstavek 75. člena v povezavi s 1. točko prvega odstavka 84. člena ZUS-1), ni utemeljen. Glavna obravnava je namenjena izvajanju dokazov, kadar in kolikor je to potrebno za odločitev, pa ti dokazi niso bili že izvedeni, ali če druga dejstva kažejo, da jih je treba drugače presoditi (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi sta revidenta v tožbi predlagala postavitev izvedenca geodetske stroke zaradi dokazovanja, da je do posega v sosednja zemljišča prišlo zaradi padavin in podtalne vode, ki je iz sosednjih zemljišč odnašala zemljo v gradbeno jamo, ki sta jo izkopala že leta 2008(1). Te navedbe in izvedba predlaganega dokaza pa, glede na razloge, ki jih je Vrhovno sodišče navedlo v obrazložitvi te sodbe, niso relevantni za pravilno in zakonito odločitev v tej zadevi. Tudi izvedba predlaganega dokaza namreč ne bi vodila do zaključka, da poseg v tuja zemljišča ni posledica njune gradnje.

15. Ker je bilo v postopku materialno pravo zmotno uporabljeno, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani akt ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku naj tožena stranka odloči o pritožbi stranke z interesom. Ob tem je vezana na pravno stališče, navedeno v tej sodbi. Vrhovno sodišče še pripominja, da se je sodna praksa že večkrat izrekla, da gradnja v nasprotju ali mimo gradbenega dovoljenja ni razlog za razveljavitev ali odpravo gradbenega dovoljenja, ampak podlaga za inšpekcijsko ukrepanje (odločbe Vrhovnega sodišča I Up 1364/2004, X Ips 109/2005, I Up 1018/2006 in druge).

16. O stroškovnem zahtevku, ki sta ga revidenta postavila v tožbi, Vrhovno sodišče ni odločalo, ker revidenta niti v reviziji niti v tožbi nista opredeljeno navedla stroškov, katerih povračilo zahtevata (prvi in drugi odstavek 163. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Povzeto iz tožbenih navedb, točke III.