21. 3. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Petrol, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 21. marca 2024

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 13. člena Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 66/23), 13. člena Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 66/23 in 120/23) in 13. člena Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 66/23, 120/23 in 15/24) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija 13. člen Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (v nadaljevanju Prva uredba), ki je veljal do 1. 12. 2023, uporabljal pa se je do vključno 4. 12. 2023. Izpodbija tudi 13. člen Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (v nadaljevanju Druga uredba), torej ob upoštevanju sprememb 13. člena Prve uredbe, uveljavljenih s 1. členom Uredbe o spremembah Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 120/23 – v nadaljevanju novela Prve uredbe),[1] ki so veljale do vključno 26. 2. 2024.[2]

2.Pobudnica zatrjuje, da je največja slovenska naftna družba, ki največ prihodkov doseže s prodajo naftnih derivatov preko svojih 318 bencinskih servisov, ki naj bi bili razporejeni po celotni Sloveniji. Navaja in utemeljuje, da sta izpodbijani uredbi v neskladju s 3., 33., 74., 120. in 153. členom Ustave in s tretjim odstavkom 3. člena, prvim odstavkom 8. člena in 15. členom Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKC).

3.Pobudnica trdi, da ima pravni interes za vsebinsko odločanje o pobudi. Izpodbijani določbi Prve in Druge uredbe naj bi nanjo učinkovali neposredno, brez potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali oblastnega posamičnega akta. Poleg tega naj bi jo zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pred rednimi sodišči izpostavila nesprejemljivemu pravnemu tveganju oziroma naj ne bi bilo na voljo takih pravnih sredstev, s katerimi bi lahko učinkovito zaščitila svoj pravni položaj. Pobudnica predlaga začasno zadržanje izvrševanja 13. člena Druge uredbe.

4.Pobudnica je naknadno poslala še dopolnitev pobude "z namenom osvetlitve določenih vidikov pogoja o obstoju pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa". Meni, da je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-47/23 z dne 17. 4. 2023 neobrazloženo odstopilo od odločbe št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), ki naj bi po drugi strani pomenila obrazložen odstop od dotedanje ustavnosodne prakse glede neposrednega pravnega interesa za pobudo. Zato v primeru zavrženja te pobude pričakuje najmanj obrazložen sklep Ustavnega sodišča s "pojasnilom o odstopu od odstopa od sodne prakse v nosilni zadevi Hubat".

5.Ustavno sodišče je pobudo in dopolnitev pobude poslalo Vladi, ki je na navedeni vlogi odgovorila. Pobudnik se je na ta odgovor odzval.

Ustavno sodišče je 7. 3. 2024 prejelo vlogo pobudnice, s katero ta (a) dodatno utemeljuje, da mora Ustavno sodišče vsebinsko odločiti o ustavnosti 13. člena Prve uredbe in 13. člena Druge uredbe, čeprav ne veljata več, in (b) razširja pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti na 13. člen Tretje uredbe, torej ob upoštevanju sprememb 13. člena Druge uredbe, uveljavljenih s 1. členom novele Druge uredbe, ki naj bi veljala do 25. 3. 2024. Pobudnica navaja, da je 13. člen Tretje uredbe protiustaven in nezakonit iz enakih razlogov, kot sta 13. člen Prve uredbe in 13. člen Druge uredbe. Predlaga tudi začasno zadržanje njegovega izvrševanja.

B. – I.

Skupna izhodišča za odločanje

7.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti je posebno pravno sredstvo s posebnim obsegom izpodbijanja in presojanja. Zato je treba v pobudi na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) izrecno navesti razloge neskladnosti podzakonskega predpisa z Ustavo in zakonom, ki naj jo utemeljijo. Pobudnica pobudi prilaga dve strokovni mnenji (ekonomske in pravne stroke), vendar je Ustavno sodišče glede na navedeno stališča iz teh strokovnih mnenj štelo za sestavne dele njene pobude le, kolikor jih sama pobuda izrecno navaja oziroma povzema.

8.Člen 13 Prve uredbe je določal najvišje dovoljene marže distributerjev v EUR/liter za dizel, neosvinčeni motorni bencin (v nadaljevanju NMB-95) in kurilno olje. Iz pobude po vsebini izhaja, da pobudnica navedeni člen Prve uredbe izpodbija le glede marž za dizel in NMB-95. Novela Prve uredbe je ti najvišji dovoljeni marži znižala in pobudnica v tem delu izpodbija tudi 13. člen Druge uredbe. V istem delu pobudnica izpodbija tudi 13. člen Tretje uredbe (čeprav je novela Druge uredbe navedeni najvišji dovoljeni marži zvišala).

B.– II.

Odločitev glede Prve in Druge uredbe

9.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

10.Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Če se z zahtevo ali s pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti (prvi odstavek 47. člena ZUstS). Če je med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da so izpolnjeni pogoji iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek 47. člena ZUstS).

11.Izpodbijani 13. člen Prve uredbe že v času vložitve te pobude ni več veljal (čeprav se je na ta dan, 4. 12. 2023, še zadnji dan uporabljal). Brez dvoma pa je v času svoje veljavnosti omejeval prodajno maržo za dizel in NMB-95 kot sestavino najvišje dopustne drobnoprodajne cene teh dveh naftnih derivatov. V tem smislu je 13. člen Prve uredbe posegal v pravni položaj pobudnice, ki je distributerka naftnih derivatov. Pobudnica izpodbija neveljavni predpis, česar se zaveda, in se zavzema za njegovo odpravo, da bi lahko zahtevala povračilo domnevne škode, ki naj bi ji nastala zaradi prenizko določene marže, ki naj bi ji onemogočala rentabilno poslovanje na vseh njenih bencinskih servisih. V okoliščinah primera je zato ni bilo treba pozvati, da dodatno utemelji obstoj neodpravljenih posledic domnevne protiustavnosti in nezakonitosti Prve uredbe.

12.Položaj je v bistvenem enak glede izpodbijanega 13. člena Druge uredbe, ki v času odločanja Ustavnega sodišča tudi ne velja več, je pa nehal veljati po vložitvi pobude. Tudi ta določba je v izpodbijanem delu določala najvišji dovoljeni marži distributerjev za dizel in NMB-95 in je s tem omejevala poslovno svobodo pobudnice glede določanja marže kot sestavnega dela drobnoprodajne cene naftnih derivatov. Pobudnica je podala določene trditve o razlogih, zaradi katerih naj bi bilo še naprej potrebno meritorno odločanje o njeni ustavnosti oziroma zakonitosti. Zato Ustavnemu sodišču tudi glede 13. člena Druge uredbe ni bilo treba opraviti pozivanja glede neodpravljenih posledic.

13.Kolikor se glede na navedbe pobude kot neodpravljena posledica učinkovanja Prve uredbe lahko razumejo nižji prihodki pobudnice v času njene veljavnosti (zaradi v 13. členu te uredbe domnevno prenizko določene marže) in kolikor je enako mogoče smiselno domnevati tudi glede Druge uredbe, lahko pobudnica te posledice poskuša pred vložitvijo pobude odpraviti v ustreznih sodnih postopkih.

14.Položaj pobudnice je tozadevno podoben primerom, ko so pobudniki zatrjevali izpolnjenost pogoja iz 47. člena ZUstS z nastankom premoženjske škode zaradi izpada prihodkov zaradi preteklega učinkovanja izpodbijanih predpisov.[3] Ustavno sodišče je tudi že zavrglo pobudo družbe, potrošnice električne energije, ki je izpodbijala neveljavno uredbo o regulaciji cen električne energije s sklicevanjem na višje izdatke za električno energijo v času njene veljavnosti, z utemeljitvijo, da lahko pobudnica svoje očitke o protiustavnosti izpodbijanih določb izčrpa v odškodninskem sporu zoper državo ali v kondikcijskem sporu zoper dobavitelja električne energije.[4] Pobudnica lahko zoper državo sproži odškodninski postopek, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih določb Prve in Druge uredbe, ki so vsebovani v pobudi.

15.Ustavno sodišče pri tem ugotavlja, da se nekateri argumenti pobudnice, s katerimi poskuša utemeljiti, da bi bilo napotovanje na izčrpanje pravnih sredstev pred rednimi sodišči zanjo pretrdo, nanašajo le na veljavne predpise.[5] Ker Ustavno sodišče odloča o pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti, vloženi zoper neveljavna predpisa, stališča pobude, ki se nanašajo na izpodbijanja veljavnih predpisov po vsebini, za vprašanje pravnega interesa zato več niso upoštevna; Ustavnemu sodišču torej nanje ni treba posebej odgovarjati.[6] Ustavno sodišče se mora opredeliti do razlogov, s katerimi pobudnica utemeljuje svoj neposredni pravni interes za izpodbijanje 13. člena Prve uredbe in 13. člena Druge uredbe.

16.Pomisleki pobudnice zoper napotovanje na "odpravo negativnih posledic protipravnega predpisa v odškodninskem sporu" niso prepričljivi. Pobudnica ne obrazloži podrobneje svojih posplošenih trditev o "načeloma višjem" in celo nejasnem standardu za presojo normodajne protipravnosti v odškodninskih postopkih. Če ocenjuje, da so merila za uspeh tožnika v tovrstnem odškodninskem postopku, kakor jih je oblikovala sodna praksa, protiustavno omejujoča, ima možnost v postopku pred rednimi sodišči izčrpati tudi tovrstne očitke – in v končni posledici z njimi priti pred Ustavno sodišče. Navedbe pobudnice, da so odškodninski postopki dolgotrajni, zahtevni in dragi, izgubijo težo v luči dejstev, ki jih navaja sama pobudnica – da je velik, gospodarsko pomemben in uspešen poslovni subjekt,[7] za katerega odškodninski postopek zagotovo ne pomeni pretežkega bremena, ki bi ga odvrnilo od zaščite ogroženih pravic in pravnih interesov. Pri pobudnici gre nadalje očitno za položaj, ko s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti zasleduje ekonomske interese (interes uveljavitve svobode določanja trgovskih marž). Te interese je mogoče učinkovito zasledovati tudi s tožbo za povrnitev premoženjske škode, v kateri tožnik zahteva spregled domnevno protiustavnega oziroma nezakonitega podzakonskega predpisa po načelu exceptio illegalis.

17.Ustavno sodišče je oblikovalo doktrino posebej izraženega javnega interesa po vsebinski presoji, ki lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, ker zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti. Namen 47. člena ZUstS namreč ni, da bi Ustavnemu sodišču preprečil ustavnosodni nadzor nad zakonodajno (ali izvršilno) oblastjo v primeru predpisov, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire. To bi namreč pomenilo, da se Ustavno sodišče sploh ne bi moglo izreči o ustavnosti aktov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo.[8] Predpisi o omejevanju marž naftnih derivatov so prav taki pravni akti; to je nujna posledica tega, da lahko Vlada po veljavni zakonski ureditvi v svobodo določanja cen na trgu posega praviloma le začasno.[9]

18.Kljub navedenemu sklicevanje pobudnice na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 in št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18) ne prepriča. Pobudnica ne izkaže verjetnosti, da Ustavno sodišče zaradi zavrženja pobude zoper 13. člen Prve uredbe in 13. člen Druge uredbe nikoli ne bo moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti in zakonitosti omejevanja marž naftnih derivatov. To je navsezadnje odvisno od nje in od njene pripravljenosti, da izčrpa ustrezna pravna sredstva, v njih navede ustavnopravne argumente in se, če je pred rednimi sodišči s tem neuspešna, na koncu obrne na Ustavno sodišče, s tedaj nespornim pravnim interesom za izpodbijanje spornih uredb. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da napotovanje na odškodninski postopek za pobudnico ne pomeni pretežke ovire. V tem smislu je poučna primerjava prav z zadevama, na kateri se sklicuje pobudnica. Z odločbo št. U-I-129/19 je Ustavno sodišče odločalo o zahtevi skupine poslank in poslancev Državnega zbora za oceno ustavnosti rebalansa proračuna in zakonodaje o izvrševanju proračuna. Pri zahtevi skupine poslank in poslancev doktrina izčrpanja pravnih sredstev ne pride v poštev. Tudi položaj pobudnika, fizične osebe, iz zadeve št. U-I-83/20 (izpodbijanje odlokov o prepovedi gibanja med občinami oziroma o prepovedi gibanja oseb izven območja občine stalnega ali začasnega prebivališča) je bil očitno močno drugačen od položaja pobudnice, in sicer prav glede vprašanja, ki je upoštevno za oceno stališč pobudnice o potrebi po vsebinski odločitvi o neveljavnih uredbah – praktična dostopnost, težavnost in smiselnost zahteve po izčrpanju pravne poti pred rednimi sodišči, glede na značilnosti pobudnika in naravo predmeta urejanja spornega predpisa.

19.Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za presojo ustavnosti in zakonitosti 13. člena Prve uredbe in 13. člena Druge uredbe. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Prve in Druge uredbe zavrglo.

B. – III.

Odločitev glede Tretje uredbe

20.Tretja uredba v času odločanja Ustavnega sodišča še velja. Njen 13. člen v izpodbijanem delu določa najvišji dovoljeni marži distributerjev za dizel in NMB-95. S tem navedena določba omejuje poslovno svobodo pobudnice glede določanja marže kot sestavnega dela drobnoprodajne cene naftnih derivatov.

21.Za oceno obstoja pravnega interesa pobudnice za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 13. člena Tretje uredbe je odločilno, ali ta uredba neposredno učinkuje na njen pravni položaj. Ustavno sodišče je v dosedanji presoji že pojasnilo, da ni nujno odločilno, da na podlagi nekega predpisa ni treba izdati še nadaljnjega izvedbenega predpisa ali posamičnega akta.[10] Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-47/23 zavrglo pobudo zoper še veljavno uredbo, ki je urejala prav oblikovanje cen naftnih derivatov, zaradi odsotnosti neposrednega učinkovanja uredbe zoper pobudnico. Ustavno sodišče je poudarilo, da lahko pobudnica zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih določb, ki omejujejo trgovsko maržo. Pri tem je ugotovilo, da tak postopek pobudnice ne bi izpostavil nesprejemljivemu tveganju, zlasti tveganju nastanka insolventnosti zaradi učinkovanja ukrepa kontrole cen,[11] po drugi strani pa bi bilo zagotovljeno, da se redno sodišče opredeli tudi do relevantnih ustavnopravnih vprašanj.[12] Po vsebini enako stališče je Ustavno sodišče sprejelo tudi glede pobud zavarovalnic zoper uredbo o določitvi najvišje dovoljene cene mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.[13]

22.Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da bi v zadevi pobudnice odstopilo od dosedanjih stališč glede obstoja pravnega interesa za pobudo oziroma glede neposrednosti učinka na pravni položaj pobudnikov. Pobudnica namreč lahko zoper državo sproži odškodninski postopek zaradi domnevno nezakonitega in protiustavnega omejevanja distributerske marže, v katerem lahko skladno s potekom časa tudi sproti prilagaja višino odškodninskega zahtevka (za celotno obdobje veljavnosti Tretje uredbe) in v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Tretje uredbe. Če z zahtevkom zoper državo ne bo uspela, bo imela neposredni pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti Tretje uredbe, ki sicer na pobudnico ne učinkuje neposredno.

23.Ustavno sodišče ne more slediti pobudnici, da jo napotovanje na izčrpanje dosegljivih pravnih sredstev izpostavlja nesprejemljivemu tveganju. Očitno ne gre za primer, ko bi pobudnica izdajo posamičnega akta lahko dosegla le tako, da bi izpolnila znake prekrška, oziroma se izpostavila kakšnemu drugačnemu, zanjo zelo tveganemu, regulatornemu ukrepu. Da bi ji zaradi sporne omejitve marže grozila insolventnost, pobudnica niti ne zatrjuje.[14] V zadevi pobudnice tudi ne gre za primer, podoben tistemu iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-192/16, ki predstavlja po okoliščinah zelo specifičen primer,[15] ki se razlikuje od primerov regulacije cen z uredbami Vlade na podlagi ZKC (kot so zadeve št. U-I-47/23; št. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23 in pričujoča zadeva). Zato ne drži, da je Ustavno sodišče neobrazloženo odstopilo od domnevne ustaljene ustavnosodne presoje v enakih ali bistveno podobnih primerih. Glede nekaterih drugih pomislekov pobudnice zoper koriščenje odškodninske poti, je treba opozoriti na stališča iz 16. točke obrazložitve tega sklepa. Dodatno pa Ustavno sodišče pripominja, da lahko pobudnica – če dejansko šteje odškodninsko pot za tako zahtevno – pride do postopka, v katerem se bodo redna sodišča morala opredeliti tudi do ustavnosti in zakonitosti Tretje uredbe, tudi v pravdi, v kateri bi od države zahtevala primerno nadomestilo zaradi regulacije cen naftnih derivatov (v kateri bi morala zatrjevati tudi protiustavnost sedanjih zakonskih pogojev za nadomestilo iz 14. člena ZKC).

24.Kar se tiče navedbe, da z vidika objektivnega varovanja ustavnosti ni sprejemljivo, da bi sporni predpis ostal v veljavi tudi po (v korist pobudnice) zaključenem odškodninskem sporu, pa to ne more biti odločilno za oceno obstoja pravnega interesa pobudnice za vložitev pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisa. Pobuda kot posebno pravno sredstvo je namreč namenjena varovanju ogroženih subjektivnih pravnih položajev stranke, ne pa njenemu morebitnemu prizadevanju za objektivno integriteto ustavnopravnega reda. Navsezadnje pa je trajanje Tretje uredbe časovno omejeno.

25.Ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, in sicer hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (to stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2).[16] Ustavno sodišče je zato zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 13. člena Tretje uredbe.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Novela Prve uredbe v 2. členu določa, da začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (1. 12. 2023) in velja do 29. 2. 2024, uporabljati pa se začne 5. 12. 2023.

[2]Dne 27. 2. 2024 je začela veljati Uredba o spremembah Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 15/24 – v nadaljevanju novela Druge uredbe), ki je s svojim 1. členom spremenila 13. člen Druge uredbe.

[3]Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-343/22 z dne 20. 9. 2022, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-47/23, 7. točka obrazložitve.

[4]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-94/23 z dne 29. 2. 2024.

[5]Gre za trditve pobudnice, ki opozarjajo na tveganja, ki po naravi stvari lahko izhajajo le iz predpisa, ki še velja (da bi pobudnica, če bi želela izzvati sodni spor, morala ravnati v nasprotju s prisilnimi predpisi; da usmerjanje v odškodninski spor ni ustrezno, ker bo tudi po zaključenem sporu, ne glede na njegov izid, sporni predpis ostal v veljavi). Podobno v dopolnitvi pobude, kjer pobudnica kritično komentira zavrženja pobud zoper veljavne predpise.

[6]To velja zlasti za trditve o domnevnem odstopu Ustavnega sodišča od lastne presoje v zadevi št. U-I-47/23 (ki se nanašajo na presojo Ustavnega sodišča glede obstoja pravnega interesa za pobudo v zadevah izpodbijanja še veljavnih predpisov).

[7]Največja slovenska naftna družba, največji slovenski uvoznik, največje slovensko podjetje po prihodkih in eden večjih zaposlovalcev (str. 4 pobude).

[8]Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-473/20 z dne 21. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20), 10. točka obrazložitve.

[9]Glej 3. točko 8. člena ZKC.

[10]Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-47/23, 10. točka obrazložitve.

[11]Prav tam, 12. točka obrazložitve.

[12]Prav tam, 11. točka obrazložitve.

[13]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23 z dne 15. 11. 2023.

[14]Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23, 10. točka obrazložitve.

[15]V navedeni zadevi je Ustavno sodišče pobudnicam priznalo pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve, ker od njih ni moglo pričakovati, da izzovejo sodni spor na način, da sklepajo pogodbe o vodenju računov nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki so glede bistvene sestavine (cene) v nasprotju s prisilnimi predpisi. Ustavno sodišče tu dodaja, da te pogodbe pomenijo dolgoročni temelj za trajajoče razmerje med borznoposredniško družbo in potrošnikom, posredno siljenje pobudnic v sklepanje nezakonitih pogodb pa bi bilo v okoliščinah primera potrošnikom očitno v škodo, prav tako pa bi povzročalo veliko tveganje za poslovni ugled samih pobudnic. Prav tako bi bil s sklepanjem nezakonitih pogodb, ki bi presegale zakonsko omejitev stroškov upravljanja, izzvan kvečjemu spor med borznoposredniško družbo in potrošnikom, pri čemer je zaradi asimetrije položajev skrajno vprašljivo, če in kdaj bi se potrošniki odločili za tožbe, kar bi lahko pomenilo dolgo vzdrževanje nezakonite prakse brez realne možnosti, da se razčisti vprašanje ustavnosti zakona. Gre za po mnogih vidikih drugačen položaj od posrednega siljenja velikega trgovca z naftnimi derivati v sodni spor z državo.

[16]Z navedenim sklepom pa je dejansko bila vzpostavljena spremenjena presoja Ustavnega sodišča glede obstoja neposrednega pravnega interesa pobudnikov za presojo predpisov. Zato se pobudnica ne more uspešno sklicevati na starejše odločitve Ustavnega sodišča v zadevah regulacije cen.

ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA

K SKLEPU ŠT. U-I-226/23 Z DNE 21. 3. 2024

Kadar to narekujejo (nekatere) razmere na trgu, lahko Vlada izvaja nadzor nad (sicer svobodno določenimi) cenami za blago in storitve in ukrepa skladno z Zakonom o kontroli ceni.[1] Kako v ta okvir spada tudi boj z inflacijo, ki je v javnem interesu? Še posebej, ko gre za cene blaga, ki spodbuja vse druge cene in gre za domino učinek. V obdobju povišane inflacije smo tako lahko primerjali, kako so se z njo borile posamezne vlade na evropski in svetovni ravni. Vendar ukrepi izvršilnih oblasti omogočajo in narekujejo zakonske podlage in okvirji (legalitetno načelo po drugem odstavku 120. člena Ustave). Je sklicevanje Vlade na 8. člen Zakona o kontroli cen dovolj? Ta je namreč natančen in določa različne pogoje, kdaj sme Vlada reagirati. Naštevanje teh pogojev je zaprti seznam, ni negativna enumeracija ali eksemplifikativno naštevanje. Ti pogoji "odpirajo vrata" Vladi, da bi lahko reagirala. Če teh pogojev ni oziroma za boj z inflacijo niso ustrezni, ima Vlada vse možnosti zakonodajalcu to pojasniti in predlagati ustrezne rešitve. Če mora zakonodajalec reagirati in pripraviti ustrezne podlage za boj proti inflaciji, pa mora to storiti tudi upoštevaje pravo EU, ki regulacijo cen (oziroma njihovih sestavnih elementov) sicer v normalnih okoliščinah razume kot grobo oziroma invazivno poseganje na notranji trg. To so vprašanja in teme, ki jih Ustavno sodišče, žal, ne bo naslovilo. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb treh uredb[2] je zavrglo.

2.Zavrženje temelji na stališču, da pobudnik ni izkazal pravnega interesa. V skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS in dosedanjo ustavnosodno presojo mora pri pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta biti podan pravni interes, kar pomeni, da mora pobudnik dokazati, da: (i) predpis učinkuje in posega v njegov lastni pravni položaj, nadalje, da poleg učinkovanja na pobudnika (ii) učinkuje tudi neposredno, torej da ni potrebe po izdaji izvedbenega predpisa, oblastvenega posamičnega akta (ne sledi postopek, ki vodi do izdaje posamičnega akta), (iii) da pobudniku niso na voljo učinkovita in dostopna pravna sredstva pred sodišči, s katerimi bi lahko učinkovito zaščitil svoj položaj, ali (iv) da bi bil izpostavljen nesprejemljivemu pravnemu tveganju, če bi ta sredstva moral uporabiti pred sodišči. V konkretnem primeru niso sporni pogoji glede posega izpodbijane uredbe v lastni položaj in to, da ne sledi postopek, ki bi vodil do posamičnega akta. Ustavno sodišče je odločilo, da ni izpolnjen pogoj neposrednosti, ker je mogoče uveljavljati odškodninsko varstvo ali tudi varstvo za nadomestilo,[3] kar prepreči neposrednost (neposredno učinkovanje) in s tem zgoraj navedeni pogoji niso izpolnjeni. To so nosilna stališča za izpodbijano določbo veljavne uredbe.[4]

3.Odškodninsko varstvo je sekundarno in subsidiarno. Subsidiarno varstvo pa ni tisto, ki – že po definiciji – prepreči neposrednost oziroma neposredno učinkovanje. Neposredno učinkovanje pomeni, da med aktom (podzakonski akt, v konkretnem primeru uredba) in njegovim učinkovanjem ni nobenega (individualnega oziroma posamičnega) pravnega akta, ki bi omogočal pravno varstvo pred sodišči (praviloma sicer pred Upravnim sodiščem, kadar gre za posamični akt ali določbo de iure imperi). Odškodninsko varstvo (ki se bo praviloma uveljavljalo v pravdnem postopku tudi zoper državo, če ne bo del kakšnega drugega postopka, npr. upravnega spora) pa šele sledi (neposrednemu) učinkovanju. Odškodninsko varstvo je torej postopek ex post facto in "ne stoji vmes" med podzakonskim aktom in njegovim učinkovanjem. Ravno to bi namreč preprečilo neposrednost, ne pa ex post facto postopek, ki šele sledi učinkom splošnega akta.

4.Če ob odsotnosti individualnega akta vseeno obstajajo učinkovita pravna sredstva pred sodišči, s katerimi bi iskalec tega varstva lahko zaščitil svoj pravni položaj, pa je dodan pogoj, da pri tem ne sme biti izpostavljen nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Nesprejemljivo pravno tveganje je nedoločni pravni standard, ki ga je treba napolniti v vsakem primeru posebej (case-by-case). Naj poskušam pojasniti na kaj vse se lahko nanaša. Na primer pomeni, da bi moral pobudnik izzvati sodni spor tako, da bi sklepal nezakonite pravne posle, ki bi jih potem lahko izpodbijal pred sodišči, ali storil kakšen prekršek,[5] da bi lahko na ta način dosegel spor pred sodiščem,[6] ali deloval tako, da bi nasprotoval splošnemu aktu in s tem morda izgubil dovoljenje za delo oziroma svojo poklicno dejavnost, licenco, bil izpisan iz kakšnega registra,[7] izgubil koncesijo in tako dalje. V konkretnem primeru pobudnik ni smel prodajati po cenah z drugačnimi maržami, kot so določene v izpodbijanih določbah uredb.[8] Izzvati sodni spor na ta način, da bi to vseeno počel, bi bilo nesorazmerno in Ustavno sodišče v to ne sili. To ni dvoma. Drugače pa je Ustavno sodišče odločilo za možnost odškodninskega spora. Ta je torej tisti, ki "pretrga" neposredno učinkovanje in hkrati ne pomeni nesprejemljivega pravnega tveganja.

5.A tudi odškodninski spor, četudi bi ga šteli primernega za "pretrganje" neposrednosti, ima slabosti, ki segajo na nivo nesprejemljivega pravnega tveganja. Odškodninski postopek je neprimeren, ker so pogoji za odškodninsko odgovornost drugačni kot v presoji nezakonitosti oziroma protiustavnosti podzakonskega akta po 26. členu Ustave, ki je zgornja premisa za presojo (javne) odškodninske odgovornosti. Ne uporabi se torej zgornja premisa kakšne temeljne svoboščine za delovanje gospodarskih subjektov, npr. 74. člen Ustave in svobodna gospodarska pobuda, kjer se vprašanje skladnosti z Ustavo presoja po popolnoma drugačnem testu. Ali pa vprašanje spoštovanje legalitetnega načela iz drugega odstavka 120. člena Ustave – torej, ali je Vlada sploh imela ustrezno pravno podlago za ukrepanje s podzakonskim aktom. Različna pravna podlaga pomeni, da je pot do "pravice" za pobudnika pogojena z drugačnimi pogoji kot za odškodnino oziroma satisfakcijo. Samo po sebi to ni sporno. A pri tem izstopa pogoj protipravnosti – protipravnost, ki lahko vodi celo do razveljavitve v postopku presoje pobude (torej nezakonitost ali protiustavnost), ni enaka protipravnosti, ki je pogoj za presojo (javne) odškodninske odgovornosti po 26. členu Ustave.[9]

6.Presoja subsidiarnega (ali sekundarnega oziroma tudi safisfakcijskega) zahtevka je vsebinsko povsem drugačna in tudi ni sistemska. Petit ne bo napadal zakonitosti in ustavnosti akta (kar je primarna vloga presojanja Ustavnega sodišča), kar bi ob takšni ugotovitvi omogočilo "izločitev" takšnega akta iz pravnega reda. Prav tako pa so pogoji, kot pišem, strožji, kajti protipravnost po 26. členu Ustave mora biti kvalificirana. Ali bo tožnik pred sodišči z odškodninskim zahtevkom sploh uspel, ni nepomemben razlog. Ni sicer na prvem mestu, a dodatno osvetljuje neprimernosti opredelitve subsidiarnega varstva za pogoj pretrganja pogoja neposrednosti. V njem se kaže tudi nesprejemljivo pravno tveganje, saj je težko doseči pogoje zgornje premise 26. člena Ustave, s tem pa se pravno varstvo odmika. S tem pa se tudi odmikanje varstva primarne abstraktne presoje s pobudo pred Ustavnim sodiščem ne izkaže za ustrezno.[10] Torej, poleg neprimernosti opredelitve, da možnost odškodninskega spora sploh "pretrga" neposrednost, takšno smer presoje še dodatno obremeni dejstvo, da je subsidiarno varstvo težje doseči (po vsebinskih pogojih in tudi časovno). Za (kakšne) gospodarske subjekte, ki naj bi na trgu delovali svobodno in le v okviru takšnih oblastnih ukrepov, ki so sorazmerni po 74. členu Ustave (svobodna gospodarska pobuda), je lahko takšno pravdanje tudi uničujoče.

7.Z drugimi besedami, odškodninsko varstvo kot subsidiarno varstvo ni primerno za pretrganja pogoja neposrednosti. Razveljavitev kot sankcija (morebiti) ugotovljene nezakonitosti ali protiustavnosti je povsem drugačen koncept kot odškodnina. Odškodninsko varstvo se uporabi, ko primarno varstvo ni mogoče, ga ni ali ni smiselno (je passé).[11] Če Ustavno sodišče odreče presojo skladnosti podzakonskega akta z zakonom ali Ustavo oziroma če te vloge ne opravi, pomeni to derogacijo primarnega varstva in vprašanje spoštovanja tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave.

8.Prav tako se ne strinjam v celoti s trditvijo v 24. točki obrazložitve sklepa, da je pobuda pravno sredstvo, namenjeno varovanju ogroženih subjektivnih pravnih položajev stranke, ne pa njenemu morebitnemu prizadevanju za objektivno integriteto ustavnopravnega reda. Menim namreč, da je z odrekom presoje pobude in napotitvijo na odškodninski spor lahko doseženo le odločanje o odškodninskem zahtevku, ne pa tudi o skladnosti izpodbijanega podzakonskega akta z zakonom ali Ustavo, kar pomeni, da podzakonski akt ostaja v veljavi. Vloga, ki jo ima Ustavno sodišče na podlagi tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, pa je, da prepreči učinkovanje splošnega podzakonskega akta v pravnem redu, kadar ta ni ustavno ali zakonsko skladen. To je upoštevna razlika in pomemben je stik varstva subjektivnih pravic z omenjeno vlogo Ustavnega sodišča. Tudi v tem pogledu (pravilno izoblikovana) doktrina pravnega interesa pomembno vpliva za nadzor nad drugima vejama oblasti.

9.Zadnjih nekaj odločitev Ustavnega sodišča, s katerimi je odločilo, da odškodninsko varstvo pretrga pogoj neposrednosti, kaže na odmik od pristopa, ki ga je Ustavno sodišče začrtalo v odločbi št. U-I-192/16. Ustavno sodišče je zdaj pristop zaostrilo: tudi odškodninsko varstvo torej vključuje posrednost. Vendar pa pri tem ni dosledno. V obdobju odločanj v zadevi št. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23 je drugače odločilo v zadevi št. Up-1372/20 (Ankaran). V tej zadevi ni bilo sporno, da bi morali ustavni pritožniki (šlo je za postopek z ustavno pritožbo) prej, pred vložitvijo odškodninske tožbe proti Republiki Sloveniji (celo kljub nejasni praksi Ustavnega sodišča glede presoje prostorskih podzakonskih aktov), vložiti pobudo (odškodninski zahtevek torej ni pomenil pretrganje pogoja neposrednosti). Ta odločitev je nasprotna tudi tej, h kateri dajem ločeno mnenje. Praksi različnih pristopov, ki se je pričela razvijati po odločitvi v zadevi št. U-I-47/23, ne sledim. Vprašanje pretrganja pogoja neposrednosti in predvsem doktrino neposrednega pravnega interesa v tistih primerih, ko je mogoče nesorazmerno pravno tveganje, je Ustavno sodišče pričelo razvijati že s pomisleki v zadevi št. U-I-54/06, a je potrebovalo dlje časa, da jo je oblikovalo. Pomembna je predvsem odločitev v zadevi št. U-I-192/16. In menim, da jo je oblikovalo pravilno. Ne strinjam se z zadnjimi odstopi od nje.

Sodnik dr. Rajko Knez

11.Naj ponovim zapisano že v ločenem mnenju k omenjeni odločbi št. Up-1372/20. Pravica do povračila škode, povzročene s protipravnim ravnanjem nosilcev oblasti, namreč zagotavlja sekundarno pravno varstvo. Ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti je namreč praviloma mogoče zahtevati v ustreznih postopkih (primarno pravno varstvo). Šele če ta sistem varstva v posameznem primeru odpove, sledi odškodninska odgovornost države, ki v tem smislu predstavlja sekundarno pravno varstvo.

Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-998/15 z dne 30. 11. 2017, je smisel pravice do povračila škode v zagotovitvi odškodninskega varstva pred protipravnimi ravnanji državne oblasti, če odpovedo vsi drugi mehanizmi zagotavljanja zakonitosti in ustavnosti konkretnega ravnanja organov oblasti. Možina pojasnjuje, da je povrnitev škode za oblastno protipravno ravnanje na nek način ultima ratio pravne države. Glej D. Možina v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 257, rob. št. 9.

Podobno tudi Sodišče EU v združenih zadevah C-46/93 in C-48/93: "The right of individuals to rely on directly effective provisions before national courts is only a minimum guarantee and is not sufficient in itself to ensure the full and complete implementation of Community law." Sodišče EU torej zahteva najprej odločanje po vsebini (v tem primeru uporaba načela primarnosti prava EU, kar imenuje minimum), nato še odločanje o odškodnini, če je nastala ob kršitvi škoda.

Tudi ESČP odškodnino obravnava kot sekundarno varstvo. Stališče ESČP zato je, da kršitve tako države kot posameznikov ne smejo biti le predmet odškodninskih zahtevkov. Takšna stališča ESČP izraža za varovanje različnih konvencijskih pravic (npr. 3., 5., 8. člen). Prim. Practical Guide on Admissibility Criteria, od 46. točke dalje.

Opozarjam, da je tukaj navedeno problematiko treba ločiti od vprašanj, ki prav tako lahko pripeljejo do zavrženja pobude pri zahtevani presoji podzakonskih splošnih aktov glede urejanja cen; kadar gre za vprašanje, ali sploh gre za podzakonske splošne akte ali pa za akte poslovanja, za katerih presojo Ustavno sodišče ni pristojno, in se ugotovi, da gre za slednje, sledi zavrženje. Tako so v presoji Ustavnega sodišča številne druge odločitve o zavrženju pobud glede presoje tovrstnih aktov, ki zadevajo cene ali metodologijo oblikovanja cen: prim. zadeve št. Up-1137/10, Up-1138/10, Up-1139/10, U-I-202/10 glede cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008; št. U-I-96/02 glede višine cestnine, št. U-I-300/94 glede tarifnih postavk za vodo, št. U-I-164/93 glede cen ogrevne toplote in plina; št. U-I-3/00 glede luških pristojbin.

Vendar pa to niso vprašanja, ki so relevantna v tej zadevi. V tej zadevi namreč ne gre za oblikovanje cen ali za metodologijo oblikovanja cev, pač pa za akt kontrole cen, torej akt izvršilne veje oblasti de iure imperii, ko so cene torej že oblikovane, in prav tako ne gre za akt iz okvirja poslovanja določenega (gospodarskega) subjekta.

V tej zadevi je podzakonski akt, kot pišem, izhajal iz drugega področja. Ni šlo za kontrolo cen, ampak za splošni podzakonski prostorski akt. Ne glede na to, gre za podzakonske akte de iure imperii. To sicer ne pomeni, da ne morejo vplivati na case-by-case presojo nesprejemljivega pravnega tveganja, vendar pa se pri tej primerjavi osredotočam na stališče, da subsidiarno odškodninsko varstvo ne pretrga neposrednosti (in sploh ni govora o nesprejemljivem pravnem tveganju).

Ta razvoj pojasni tudi ločeno mnenje sodnice Dunje Jadek Pensa. Glej op. 6 zgoraj.