U-I-34/95

11. april 1996

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Mirana Žilavca iz Murske Sobote na seji dne 11.4.1996

s k l e n i l o :

1.Pobuda za oceno ustavnosti drugega odstavka 27. in 28. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS št. 18/93) ter za oceno zakonitosti 8. točke 46. člena Statuta Odvetniške zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 15/94) se zavrže.

2.Pobuda za oceno ustavnosti prvega stavka prvega odstavka 52. člena Zakona o odvetništvu in za oceno zakonitosti 7. točke prvega odstavka 46. člena Statuta Odvetniške zbornice Slovenije se zavrne.

3.Pobuda za oceno ustavnosti drugega stavka prvega odstavka 52. člena Zakona o odvetništvu, ki se glasi: "Zoper odločitev ni dovoljena pritožba", se sprejme.

O b r a z l o ž i t e v

Pobudnik zatrjuje svoj pravni interes v smislu 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), sklicujoč se na sklep Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju: OZS) št. 398/94 z dne 21.12.1994, s katerim je pristojni organ OZS odklonil njegov vpis v imenik odvetniških kandidatov. Ta listina pa, nasprotno od pobudnikovega stališča, izkazuje, da pobudnik za izpodbijanje določb drugega odstavka 27. člena in 28. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju: ZOdv) ter 8. točke 46. člena Statuta OZS nima pravnega interesa. Pobudnik si prizadeva za vpis v razvid odvetniških kandidatov, omenjene določbe pa zadevajo izrecno in izključno odvetnike, odvetniških kandidatov pa ne. Zmotno je gledanje, da so n.pr. z določbo drugega odstavka 27. člena ZOdv, ki dovoljuje novo zahtevo za vpis v imenik odvetnikov šele po dveh letih od pravnomočne zavrnitve prejšnje, analogno mišljeni tudi odvetniški kandidati, kot to dobesedno pojasnjuje pobudnik. Pravni interes v smislu 24. člena ZUstS pa je podan šele tedaj, če predpis zdaj in neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj; verjetnost, da se bo to zgodilo kdaj v prihodnje, ne zadošča.

Pobudo, ki izpodbija omenjene določbe ZOdv in Statuta OZS, je bilo torej treba zavreči.

Pobudnik izpodbija prvi odstavek 52. člena ZOdv najprej zato, ker prepušča določitev organa iz drugega odstavka 31. člena istega zakona, pristojnega za odločanje o vpisu in izbrisu iz imenika (tudi) odvetniških kandidatov, Statutu OZS, kar pa je po njegovem nezakonito, ker bi moral organ s tako pomembnimi pristojnostmi določiti že zakon.

Zakonske določbe je mogoče pred Ustavnim sodiščem izpodbijati le z zatrjevanjem, da niso v skladu z Ustavo. Kako naj bi omenjena zakonska določba nasprotovala Ustavi, pa pobudnik ne pove.

Pobudnik izpodbija določbo 7 točke 46. člena Statuta OZS, po kateri daje območni zbor odvetnikov v postopku za vpis v imenik (tudi) odvetniških kandidatov mnenje o tem, ali je predlagatelj s tistega območja vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica. Pobudo utemeljuje s tem, da so kriteriji za to, ali je predlagatelj vreden zaupanja, določeni v 27. členu ZOdv, pri čemer je neprimerno obnašanje treba dokazati, ne pa o njem samo natolcevati; upravni odbor OZS da namreč navedb v mnenjih območnih zborov odvetnikov ne preverja, temveč na temelju njih odloči. Te utemeljitve ocenjuje Ustavno sodišče kot komentarje o pravilnem razumevanju določbe in kot opozorila o možnih pomanjkljivostih pri njeni uporabi, očitno predvsem na podlagi izkušenj pobudnika v lastnem primeru. Pobuda v smislu 24. člena ZUstS ne more izpodbijati splošne prakse uporabe predpisa ali konkretnega primera te uporabe, temveč le predpis sam. Kako naj bi bila določba 7. točke prvega odstavka 46. člena Statuta OZS v neskladju z zakonom, pobudnik ne utemeljuje, temveč le zatrjuje. Ustavno sodišče pa takega neskladja tudi ne vidi. Ta del pobude je torej očitno neutemeljen.

Prvi odstavek 52. člena ZOdv izpodbija pobudnik tudi zato, ker določa, da zoper odločitev pristojnega organa OZS o vpisu v imenik odvetniških kandidatov ni pritožbe. Pobudnik zatrjuje, da je s tem njemu in drugim prizadetim kršena pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave).

To pobudo je Ustavno sodišče sprejelo. Preučiti bo treba, ali ni enostopnost postopka znotraj Odvetniške zbornice Slovenije poseg v pobudnikovo pravico iz 25. člena Ustave in, če gre za poseg, presoditi, ali je v tem primeru tako upravičen, da mu ni mogoče očitati neskladja z Ustavo.

5.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k dr. Tone Jerovšek

U-34/95 - 25

29.10.1997

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Mirana Žilavca iz Murske Sobote, na seji dne 29. oktobra 1997

o d l o č i l o :

Določba drugega stavka prvega odstavka 52. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93) ni v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Po določbi prvega odstavka 52. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju: ZOdv) odloča o vpisu v imenik odvetniških kandidatov organ, določen s statutom Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju: OZS), v upravnem postopku. Pobudnik izpodbija nadaljnjo določbo tega člena, po kateri zoper odločitev navedenega organa pritožba ni dovoljena. Zatrjuje, da je taka ureditev v nasprotju s 25. členom Ustave (pravica do pravnega sredstva), ker prizadetim ne zagotavlja pred upravnim sporom še pritožbe.

2.Ustavno sodišče je s sklepom z dne 11.4.1996 pobudo sprejelo z obrazložitvijo, da bo treba preučiti, ali ni enostopnost postopka znotraj OZS poseg v pravico iz 25. člena Ustave, in, če gre za poseg, presoditi, ali je v tem primeru tako upravičen, da mu ni mogoče očitati neskladja z Ustavo.

3.Nasprotni udeleženec pojasnjuje, da je izpodbijana ureditev skladna z ustavno določbo o odvetništvu kot samostojni in neodvisni službi; dejstvo, da odloča o vpisu odvetniškega kandidata zgolj pristojni organ OZS, po mnenju nasprotnega udeleženca nedvoumno utrjuje samostojnost in neodvisnost odvetništva. Zoper dokončni akt OZS pa je mogoč upravni spor kot učinkovito pravno sredstvo, zato izpodbijana določba naj ne bi bila v neskladju s 25. členom Ustave.

4.Odvetniška zbornica Slovenije v svojem pojasnilu poudarja, da njen pristojni organ vodi postopek iz 52. člena ZOdv po določbah upravnega postopka. Po njeni oceni ni v neskladju z Ustavo, če ZOdv uzakonja enostopnost tega postopka, kot to store tudi nekateri drugi posebni zakoni, in je pravici do pravnega sredstva zadoščeno z možnostjo upravnega spora. Sicer pa bi bilo mogoče dvostopnost zagotoviti s predvidenimi spremembami upravnega postopka oziroma postopka pred upravnimi sodišči, meni OZS.

B.

5.Ustava v 25. členu uveljavlja in določa vsebino pravice do pravnega sredstva. Po tej določbi je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe "ali drugega pravnega sredstva" proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Vsebina pravice do pravnega sredstva iz 25. člena seveda predpostavlja, da mora biti upravičencu na voljo tako pravno sredstvo, v katerem lahko zavaruje svoje pravice in interese, torej učinkovito pravno sredstvo.

6.Uzakonitev enostopnosti postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika, je poseg v njegovo osebno pravico iz 25. člena Ustave. Ustavno sodišče se glede tega sklicuje na svoja pojasnila v zadevi U-I-309/94 OdlUS V, 21.

7.Toda izpodbijana odločba enostopnosti ne uzakonja arbitrarno, brez tehtnih razlogov. Predvsem izhaja iz Statuta OZS (Uradni list RS, št. 15/94), da se skupščina kot najvišji organ zbornice redno sestaja le enkrat letno; že zaradi tega bi ne bila prikladna kot pritožbeni organ v zadevah iz 52. člena ZOdv. Poleg tega je skupščina po preteku predpisanega časa sklepčna ne glede na to, koliko odvetnikov, članov zbornice, se je je udeležilo, zato bi ne bila vnaprej zagotovljena potrebna kvaliteta sestava skupščine kot pritožbenega organa. Organ, ki vodi delo in poslovanje zbornice, je upravni odbor. Prepustiti pristojnost za odločanje o pritožbi komurkoli zunaj OZS, n.pr. Ministrstvu za pravosodje, pa bi ne bilo v skladu z duhom določbe 137. člena Ustave o samostojnosti in neodvisnosti odvetniške službe kot dela pravosodja, kakor to pravilno opozarja nasprotni udeleženec.

8.Zakon o odvetništvu se torej utemeljeno pridružuje drugim posebnim zakonom, ki v posameznih postopkih izključujejo pritožbo: izredna ureditev je zaradi specifičnosti OZS nujna; poseg tudi ni nesorazmeren, ker pomeni hkrati varovanje ustavnega načela o neodvisnosti odvetništva. Ob spoštovanju načela sorazmernosti se torej izkaže, da poseg v pravico do pravnega sredstva v obravnavanem primeru ne pomeni tudi kršitve te človekove pravice.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Krivic in Jerovšek. Sodnik Krivic je dal odklonilno, sodnik Ude pa je napovedal pritrdilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k dr. Lovro Šturm

Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica

Odločba po mojem mnenju v 6. točki obrazložitve pravilno ugotavlja, da "uzakonitev enostopnosti postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika, je poseg v njegovo osebno pravico iz 25. člena Ustave", torej v pravico do pritožbe tudi zoper odločbe nosilcev javnih pooblastil, kakršna je Odvetniška zbornica. Stališče Odvetniške zbornice, izraženo v tem postopku, da bi bilo dvostopnost mogoče zagotoviti v postopku upravnosodnega varstva, bi bilo po mojem mnenju treba izrecno zavrniti z opozorilom, da je pravica do sodnega varstva zoper upravne (ali "kvazi-upravne") akte zagotovljena s 23. in 157. členom Ustave kot posebna ustavna pravica, ki se je ne sme zamenjevati s posebno ustavno pravico iz 25. člena Ustave, torej s pravico do pritožbe (ali drugega pravnega sredstva) znotraj vsakega (upravnega, "kvazi-upravnega" ali tudi sodnega) postopka.

Ker je pravica iz 25. člena Ustave ena od posebnih, specifičnih ustavnih pravic, po širše v Evropi ustaljenih merilih za dopustnost posega vanjo ne zadošča že zgolj to, da poseg ni bil uzakonjen "arbitrarno, brez tehtnih razlogov" (kot piše v 7. točki obrazložitve). Po teh "evropskih" merilih, ki jih je že v več odločbah sprejelo kot svoja tudi naše ustavno sodišče, ta najblažji test za presojo dopustnosti posegov v ustavne pravice ali test (ne)arbitrarnosti pride v poštev samo pri presoji zatrjevanih kršitev načela (in hkrati pravice) do enakosti pred zakonom (po drugem odstavku 14. člena Ustave) - in morda še po 22. členu Ustave (saj ta pravica pomeni samo aplikacijo splošne pravice do enakosti pred zakonom na možne kršitve te enakosti v raznih postopkih za varstvo pravic), medtem ko je posege v vse druge ("specifične") ustavne pravice treba presojati po t.i. strogem testu sorazmernosti. Po slednjem je poseg dopusten samo v primeru, da je nujen (neizogiben) za varstvo pravic drugih, in to takih pravic, katerih zagotovitvi je treba dati prednost pred neokrnjenim izvrševanjem prve ustavne pravice; pri tem pa poseg tudi ne sme biti prekomeren (oziroma v nasprotju z načelom sorazmernosti v ožjem smislu) - dopusten je le najblažji izmed možnih posegov, s katerimi se lahko zagotovi ustavno dopustni in zaželeni cilj (varstvo ustavnih pravic drugih) in to le v ustavno potrebnem obsegu (načelo maksimalno možnega hkratnega izvrševanja obeh pravic oziroma medsebojnega omejevanja v kar najmanjšem obsegu - ali načelo "praktične konkordance", kot pravijo Nemci).

S sprejeto odločitvijo se ne strinjam zlasti zato, ker je v 7. točki obrazložitve v bistvu dejansko opravljena presoja dopustnosti posega v pravico iz 25. člena Ustave samo po "blagem" testu arbitrarnosti namesto po "strogem" testu sorazmernosti - čeprav pa obrazložitev v 8. točki, ki naj bi zgolj povzela rezultate "testa" iz 7. točke, nenadoma "preskoči" na argumentacijo v smislu testa sorazmernosti in zatrjuje, da sta izpolnjena oba bistvena pogoja omenjenega testa, namreč pogoj nujnosti in pogoj sorazmernosti (v ožjem smislu) - tretji pogoj "primernosti posega za dosego ustavno dopustnega cilja" namreč tu, kot tudi sicer v večini primerov, očitno sploh ni vprašljiv. Pri tem je izpolnjenost pogoja sorazmernosti v ožjem smislu morda celo v zadovoljivi meri obrazložena - nikakor pa ne tudi izpolnjenost temeljnega pogoja, to je pogoja nujnosti.

Nujnost (neizogibnost) posega naj bi sledila iz navedb v 7. točki (da skupščina odvetniške zbornice ne bi bila prikladna kot pritožbeni organ, katerikoli organ zunaj odvetniške zbornice pa še manj), vendar to po mojem mnenju žal ne drži. Če bi po razveljavitvi sedanje zakonske ureditve zakonodajalec in odvetniška zbornica vztrajala pri mnenju, da skupščina zbornice kot pritožbeni organ ne pride v poštev, to še ne pomeni, da s tem dvostopnost postopka znotraj zbornice ni možna. Če bi hoteli obdržati upravni odbor zbornice kot organ, ki bi mu bila znotraj zbornice pridržana dokončna odločitev, ne vidim razloga, zakaj vloga prvostopnega organa ne bi mogla biti zaupana npr. območnemu zboru odvetnikov ali posebni komisiji upravnega odbora. Dokler te možnosti niso izključene (in ne vem, kako bi lahko bile), zame nujnost (neizogibnost) posega v ustavno pravico do pritožbe znotraj zborničnega postopka nikakor ni izkazana. Zato zame izpodbijana določba prvega odstavka 52. člena Zakona o odvetništvu ni v skladu z Ustavo.

Matevž Krivic