7. 4. 2016

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrožnega sodišča v Ljubljani, na seji 7. aprila 2016

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti drugega odstavka 19. člena v zvezi s četrtim odstavkom 13. člena Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Okrožna preiskovalna sodnica (v nadaljevanju predlagatelj) je vložila zahtevo za oceno ustavnosti v izreku navedenih določb Zakona o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju ZPPre) na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Preiskovalna komisija o ugotavljanju zlorab v slovenskem bančnem sistemu ter ugotavljanju vzrokov in odgovornosti za že drugo sanacijo bančnega sistema v samostojni Sloveniji (v nadaljevanju Preiskovalna komisija) je pri sodišču na podlagi 93. člena Ustave ter četrtega odstavka 8. člena in četrtega odstavka 13. člena ZPPre zahtevala, naj odredi predložitev seznama slabih kreditov in bančnih garancij, ki so bili klasificirani od 12. 9. 2012 do 24. 4. 2015 v bonitetni razred D in E in ki so jih odobrile Nova Ljubljanska banka, d. d., Ljubljana, Faktor banka, d. d., Ljubljana, in Abanka Vipa, d. d., Ljubljana, pa so ob prenosu slabih kreditov iz teh bank na Družbo za upravljanje terjatev bank ostale v navedenih bankah. Odreditev predložitve navedene dokumentacije je Preiskovalna komisija zahtevala na podlagi 156. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13 in 87/14 – v nadaljevanju ZKP), ki ureja pogoje za odreditev posredovanja zaupnih podatkov bank, hranilnic, plačilnih institucij ali družbe za izdajo elektronskega denarja v predkazenskem postopku. Predlagatelj je vloge oziroma zahteve Preiskovalne komisije ocenil kot presplošne in zahteval njihovo dopolnitev. Preiskovalna komisija svojih zahtev ni dopolnila. Pri odločanju o teh zahtevah je predlagatelj ugotovil, da je del ZPPre, ki bi ga moral uporabiti, to je drugi odstavek 19. člena v zvezi s četrtim odstavkom 13. člena ZPPre, v neskladju z 2. členom Ustave, ker naj bi bil premalo natančen.

2.Zahteve preiskovalnih komisij za odreditev prisilnih ukrepov naj sodiščem in drugim državnim organom ne bi mogle odvzeti njihovega ustavnega položaja in zakonskih pristojnosti, da o posegih v človekove pravice in temeljne svoboščine s prisilnimi ukrepi odločajo izključno na podlagi in v okviru Ustave in zakonov. Četrti odstavek 13. člena ZPPre naj bi poleg tega tudi izrecno predvideval, da sodišče lahko presoja zakonitost zahtevanega prisilnega ukrepa. Zato predlagatelj meni, da zahtevam preiskovalnih komisij sodišče ni dolžno brezpogojno slediti. Glede na takšno vlogo sodišča predlagatelj opozarja, da odreditev in izvršitev prisilnih ukrepov v ZPPre ni dovolj natančno urejena. Načelo jasnosti in določnosti predpisov (lex certa) naj bi bilo eno od temeljnih načel pravne države. Generalne klavzule in analogija s področno (kazensko) zakonodajo, na katerih v ZPPre sloni odreditev prisilnih ukrepov, pa naj bi povzročale takó nedorečeno in nejasno zakonsko ureditev, da naj bi bila v neskladju s tem ustavnim načelom.

3.Predlagatelj meni, da vzrok za ta očitek izhaja iz drugega odstavka 19. člena ZPPre,[1] ki za vprašanja, ki v tem zakonu niso urejena, predpisuje smiselno uporabo določb ZKP, za pravne osebe pa zakona, ki ureja prekrške.[2] Zaradi takšne določbe naj bi bila ureditev uporabe prisilnih ukrepov v ZPPre le nakazana. To naj bi oteževalo ugotavljanje pravil postopka, ki naj se pri odločanju o prisilnih ukrepih uporabljajo, takšna ureditev pa naj bi povzročala tudi spore zaradi različnega tolmačenja. Ureditev, po kateri pravila kazenskega postopka pri odrejanju prisilnih ukrepov hišne in osebne preiskave ter zasega predmetov niso konkretizirana, naj bi ovirala presojo zakonitosti zahteve preiskovalne komisije in odreditve prisilnega ukrepa. Dodatno oviro predlagatelj vidi tudi v četrtem odstavku 13. člena ZPPre, po katerem sodišče ni upravičeno ocenjevati umestnosti ukrepa, izvedbo katerega zahteva preiskovalna komisija. Predlagatelj meni, da mora biti sestavni del ocene zakonitosti predlaganih prisilnih ukrepov vedno tudi ocena, ali je predlagani ukrep primeren in nujen. Opozarja, da mora biti odredba o preiskavi (hišni ali osebni) in tudi o zasegu predmetov takšna, da je mogoč preizkus zakonitosti tega posega.

4.Predlagatelj ugotavlja, da določb ZKP, ki normirajo v ZPPre določene prisilne ukrepe, ni mogoče uporabiti za namene parlamentarne preiskave. V parlamentarni preiskavi naj bi imelo sodišče na voljo le izražen sum o določenih nepravilnostih, zlorabah ali škandalih, ki je praviloma zelo splošen in nedoločen. Zato naj ne bi bilo jasno, kako naj sodišče postopa, ko na subjekt, zoper katerega se nanaša odreditev prisilnega ukrepa, ne more aplicirati dokaznega standarda "utemeljeni razlogi za sum" po določbah ZKP, na katerih smiselno uporabo napotuje ZPPre, sam ZPPre pa dokaznega standarda verjetnosti, ki bi odgovarjal dokaznim standardom po ZKP, ne določa.

5.Navedene nejasnosti in nedorečenosti naj bi se nanašale tudi na prisilni ukrep zasega predmetov po četrtem odstavku 13. člena ZPPre. V konkretnem primeru so zahteve Preiskovalne komisije o zasegu dokumentacije bank vložene na podlagi 156. člena ZKP v zvezi s prikritim ukrepom o sporočanju zaupnih podatkov in dokumentacije bank. Poleg tega naj bi po oceni predlagatelja 220. člen ZKP, ki ureja zaseg predmetov kot preiskovalno dejanje, terjal celo višji dokazni standard, kot so razlogi za sum, kolikor se z njim posega v lastninsko sfero posameznih subjektov. Iz zahtev Preiskovalne komisije pa naj ne bi bilo jasno, kakšen je v parlamentarni preiskavi status bank, na katere se zahteve za predložitev dokumentacije nanašajo. Zato naj tudi ne bi bilo jasno, kako naj postopa predlagatelj pri odločanju o teh zahtevah, saj za subjekt, zoper katerega je predlagan prisilni ukrep zasega predmetov, ne more uporabiti dokaznega standarda "utemeljeni razlogi za sum" po določbah ZKP, na katerih smiselno uporabo napotuje ZPPre.

6.Predlagatelj meni, da je treba pri razumevanju pooblastil preiskovalnih komisij, ki naj bi bila že po Ustavi smiselno enaka kot pooblastila pravosodnih organov, upoštevati, da smejo slednji delovati le znotraj objektivno in subjektivno določenih okvirov zadeve, za katero so izpolnjene procesne predpostavke za ukrepanje. Poudarja, da se (kazenska) preiskava ne sme opraviti z namenom, da bi se z njo šele prišlo do želenega suma, ki je potreben za dokazovanje kaznivega dejanja. Kolikor se ZPPre sklicuje na uporabo ZKP, po oceni predlagatelja ni razloga, da bi bilo v primeru uporabe ZPPre drugače oziroma da izpolnjevanje primerljivega dokaznega standarda v postopku parlamentarne preiskave po ZPPre ne bi bilo predvideno. Nedoločnost standardov, na podlagi katerih bi sodišče presojalo, ali so zahteve glede prisilnih ukrepov zakonite, bi lahko vodila do neželenih zlorab. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24), iz katere izhaja, da pravno urejen postopek ne more učinkovito delovati, če ne vsebuje določenih varovalk proti zlorabam oziroma proti zlonamernemu izvrševanju pravic udeležencev postopka.

7.Predlagatelj zato meni, da je zaradi premajhne natančnosti izpodbijanih določb ZPPre prizadeta pravna varnost, predvidljivost v pravu in zaupanje v pravo, zaradi česar ZPPre ne more biti v skladu z 2. členom Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je drugi odstavek 19. člena v zvezi s četrtim odstavkom 13. člena ZPPre v delu, ki se nanaša na uporabo določb ZKP pri odrejanju prisilnih ukrepov hišne in osebne preiskave ter zasega predmetov, v neskladju z 2. členom Ustave.

8.Državni zbor v odgovoru iz procesnih in materialnih razlogov zavrača navedbe v zahtevi. Glede na konkretno procesno situacijo meni, da bi moral predlagatelj o zahtevah Preiskovalne komisije odločiti, ali tako, da bi jim ugodil in odredil predložitev zahtevane dokumentacije, ali pa tako, da bi zahteval odločitev višjega sodišča, če bi ocenil, da zahteve niso v skladu z zakonom. Tako pa naj bi predlagatelj namesto odločitve v konkretnem primeru sprožil postopek za abstraktno oceno ustavnosti predpisa. Državni zbor navaja, da sta Okrožni sodišči v Celju in v Mariboru celo brez poziva k dopolnitvi ugodili zahtevam Preiskovalne komisije. To naj bi pomenilo, da se je v zvezi z enakimi zahtevami Preiskovalne komisije vzpostavila neenotna sodna praksa. Z začetkom postopka pred Ustavnim sodiščem naj bi bila Vrhovnemu sodišču vzeta možnost, da se o tem izreče in da uporabi eno od sredstev za poenotenje sodne prakse po 110. členu Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 33/11, 63/13 in 17/15 – ZS).

9.Državni zbor poudarja, da imata parlamentarna in pravosodna preiskava bistveno različni funkciji; parlamentarna preiskava je usmerjena v odkrivanje in grajanje nepravilnosti na različnih področjih družbenega življenja, pravosodna preiskava v okviru kazenskega postopka pa v pregon in obsodbo posameznikov zaradi kaznivega dejanja. Dejansko stanje, ki je predmet parlamentarne preiskave, naj zato ne bi bilo enako dejanskemu stanju, ki je predmet odločanja v kazenskem postopku, zato je po 2. členu ZPPre dopuščen hkratni potek obeh. V zvezi s tem se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 59/2000, in OdlUS IX, 157). Državni zbor navaja, da naj bi bili dokazni standardi in dokazne prepovedi v kazenskem pravu namenjeni preprečitvi nadvlade močnejše stranke (države) nad šibkejšo stranko (posameznikom) v postopku ugotavljanja kazenske odgovornosti, kar pa ni predmet parlamentarne preiskave. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-50/11, da je učinkovitost postopka parlamentarne preiskave ustavna vrednota v širšem javnem interesu, ki služi tudi varovanju iz 93. člena Ustave izvirajoče ustavne pravice ene tretjine poslancev Državnega zbora (in Državnega sveta) po odreditvi parlamentarne preiskave.

10.Državni zbor pojasnjuje, da se v postopku parlamentarne preiskave ugotavlja dejansko stanje tako, da se izvajajo dokazi, določeni v dokaznem sklepu, pri čemer so dokazna sredstva po ZPPre zaslišanje preiskovanca, prič in izvedencev ter zaseg listin (tudi s hišno ali osebno preiskavo); v ta namen lahko parlamentarna komisija pri sodišču zahteva, da se (med drugimi dokazi) odredi zaseg predmetov. V tem se po oceni Državnega zbora odraža ustavna določba o pooblastilih preiskovalne komisije, ki so pri preučevanju in poizvedovanju smiselno enaka pooblastilom pravosodnih organov. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/99, iz katere naj bi izhajalo, da dejstvo, da imajo po 93. členu Ustave preiskovalne komisije smiselno enaka pooblastila kot pravosodni organi, pomeni predvsem to, da smejo pod pretnjo sankcije zasliševati priče in izvedence ter zahtevati predložitev listin.

11.V zvezi z očitkom o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave zaradi nedoločnosti in nejasnosti se Državni zbor sklicuje na ustaljeno ustavnosodno presojo, po kateri uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Meni, da vsa vprašanja, ki jih predlagatelj navaja kot utemeljitev očitkov o protiustavnosti ZPPre zaradi nejasnosti in nedoločnosti, sodijo v okvir razlage zakona. Opozarja, da postopek abstraktne presoje ustavnosti predpisa ni namenjen razlagi, kako naj vlagatelj izpodbijano določbo predpisa razloži v konkretnem postopku. Pristojnost Ustavnega sodišča naj bi nastopila šele tedaj, ko bi bilo treba iz pravnega reda izločiti protiustavno razlago. V zvezi s tem Državni zbor ugotavlja, da predlagatelj niti ne zatrjuje, da bi za uporabo v konkretnem primeru pomembne določbe ZPPre in ZKP omogočale protiustavno razlago, saj izpodbijani ureditvi očita le premajhno natančnost. Navaja, da so bile v dosedanjih parlamentarnih preiskavah izpodbijane določbe ZPPre že uporabljene ter da je način dela preiskovalnih komisij in sodišč pokazal, da je bilo mogoče z ustaljenimi metodami razlage vsebino izpodbijanih določb jasno določiti. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), iz katere izhaja stališče, da je odločitev o tem, katera razlaga je prava, stvar rednega sodnega odločanja in da Ustavno sodišče ni pristojno dajati svetovalnih mnenj o pravilni (ustavnoskladni) razlagi predpisa, preden ni izčrpana pravna pot pred organi, ki morajo predpise uporabiti v posamičnem postopku.

12.Državni zbor pojasnjuje, da naj bi se v delovanju preiskovalnih komisij na podlagi ZPPre in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03) izoblikovala predvidljiva in ustaljena praksa. Kadar oseba sporoči, da ima pravno relevantne zadržke, ki ji onemogočajo posredovanje listin, preiskovalna komisija zahteva od sodišča, da se njihov zaseg izvede prek sodne odredbe. V ta namen na sodišče vloži zahtevo z obrazložitvijo, v kateri pojasni, katere listine potrebuje in v kakšen namen, temu pa priloži vse sklepe: sklep o uvedbi parlamentarne preiskave, iz katere je razviden njen predmet, sklep o pripravljalnih preiskovalnih dejanjih in dokazni sklep ter negativni odgovor osebe, od katere se pridobivajo listine. V okviru presoje zakonitosti zahteve preiskovalne komisije naj bi sodišče nato ocenilo, ali je zaseg dokumentacije oziroma podatkov nujno potreben za delo preiskovalne komisije in sorazmeren glede na namen in obseg posamične parlamentarne preiskave.

13.Tretji stavek četrtega odstavka 13. člena ZPPre, po katerem sodišče ni upravičeno ocenjevati umestnosti ukrepa, ki ga zahteva preiskovalna komisija, naj po oceni Državnega zbora ne bi bil ovira za presojo zakonitosti zahtevane odreditve prisilnega ukrepa po ZPPre. Nepristojnost sodišča za presojo umestnosti ukrepa po mnenju Državnega zbora izhaja iz 93. člena Ustave, saj naj bi bila drugačna ureditev v nasprotju z ustavnimi pooblastili preiskovalne komisije. Osnovno oceno, katere dokaze izvesti, naj bi bila glede na svoj ustavni položaj namreč pristojna opraviti le preiskovalna komisija sama, saj je dominus litis te preiskave. V nasprotnem primeru naj bi bil izvotljen 93. člen Ustave. Državni zbor pojasnjuje, da ZPPre dopušča preiskovalni komisiji izvesti prisilne ukrepe le prek sodišča zato, ker je z njihovo odreditvijo prizadet pravni položaj posamezne osebe. Opozarja na dejstvo, da je učinkovitost parlamentarne preiskave in pooblastil preiskovalne komisije varovana tudi s kaznivim dejanjem preprečitve dokazovanja po prvem odstavku 285. člena Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 54/15 in 6/16 – popr. – KZ-1).

14.Državni zbor sicer meni, da je četrti odstavek 13. člena ZPPre gotovo tista določba zakona, ki potrebuje dopolnitev s smiselno uporabo ustreznih splošnih določb ZKP ter njegovih določb o preiskavi in glavni obravnavi, kot to določa drugi odstavek 19. člena ZPPre. Vendar poudarja, da se pri smiselni uporabi predpisi ne uporabljajo dobesedno, ampak le v skladu z njihovim smislom, in samo tiste določbe, ki jih je mogoče in primerno uporabiti za razmerja, za katera je smiselna uporaba določena. Ne glede na to, da je z uporabo kriterija primernosti lahko okrnjena jasnost in določnost zakonskih določb, pa po njegovem mnenju smiselna uporaba predpisa ne pomeni bistvenega odstopa od siceršnje uporabe določb predpisov. V zvezi s tem se sklicuje na navedbe v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-879/12, U-I-234/12 z dne 24. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14),[3] iz katerih izhaja, da smiselna uporaba predpisa pomeni zgolj drugim okoliščinam prilagojeno uporabo, ki pomeni zapolnjevanje načrtovane notranje pravne praznine s tehniko prilagodljivosti, po kateri so sodišča dolžna razlagati predpise v mejah ustavnih možnosti. Državni zbor meni, da sta za opredelitev smiselne uporabe ZKP v postopku parlamentarne preiskave pomembni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 in št. U-I-50/11. V teh odločbah naj bi Ustavno sodišče že postavilo standard presoje prisilnih ukrepov na podlagi zahteve preiskovalne komisije, kar naj bi pomenilo, da je s tem ovržen očitek predlagatelja, da naj bi bili izpodbijani določbi ZPPre premalo natančni. Upoštevaje stališča Ustavnega sodišča tako Državni zbor meni, da presoja zakonitosti zahtevanega prisilnega ukrepa v celoti obsega presojo njegove sorazmernosti, vključno s tehtanjem pomembnosti posega v prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo instituta parlamentarne preiskave in njene učinkovitosti kot ustavne vrednote v javnem interesu. Državni zbor navaja, da bi bilo preiskovalni komisiji onemogočeno, da ugotavlja dejansko stanje, če naj bi v parlamentarni preiskavi veljali dokazni standardi, podobni tistim v kazenskem pravu, s tem pa bi bila onemogočena tudi njena učinkovitost. Vprašanja dokaznih standardov po ZKP naj namreč ne bi bilo mogoče ločiti od kaznivega dejanja, ki naj bi ga bila določena oseba osumljena, zato so navedbe predlagatelja, ki naj bi po oceni Državnega zbora ostajale znotraj kazenskopravnih okvirov, v nasprotju z zasnovo in namenom parlamentarne preiskave po 93. členu Ustave.

15.Vlada v mnenju navaja, da iz namena parlamentarne preiskave izhaja, da v zvezi s preiskovalnimi in prisilnimi ukrepi, ki jih določa ZKP, v postopku parlamentarne preiskave ni mogoče izpolniti pogojev, ki jih za uporabo teh ukrepov predpisuje ZKP, niti z njegovo smiselno uporabo. Glede na to ocenjuje, da bi bilo treba v ZPPre posebej urediti pogoje za uporabo preiskovalnih oziroma prisilnih ukrepov tako, da bi ti ustrezali smislu in namenu parlamentarne preiskave.

16.O odgovoru Državnega zbora se predlagatelj ni izjavil.

B.

17.Predlagatelj je 10. 11. 2015 s sklepi št. II Kpd 35460/2015, št. II Kpd 35461/2015 in št. II Kpd 35463/2015, ki so postali pravnomočni 20. 11. 2015, do odločitve Ustavnega sodišča prekinil postopek obravnave zahtev Preiskovalne komisije o odločitvi prisilnega ukrepa zasega predmetov po četrtem odstavku 13. člena ZPPre. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče namreč prekiniti postopek in začeti postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je treba to ustavno pooblastilo sodiščem razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. To pomeni, da mora biti odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku. [4] Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb oziroma pri iskanju ustavnoskladne rešitve določenega pravnega problema se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo. Šele, če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladni način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.[5]

18.Predlagatelj očita, da so izpodbijane določbe ZPPre zaradi premajhne natančnosti v neskladju z Ustavo. Ugotavlja namreč, da ZPPre ne določa dokaznega standarda, ki bi v postopku parlamentarne preiskave odgovarjal dokaznim standardom po ZKP, na katerih smiselno uporabo ZPPre sicer napotuje, pa jih v postopku parlamentarne preiskave ni mogoče uporabiti; zato naj ZPPre ne bi določal postopkovnih pravil za odločanje sodišča o zakonitosti zahtevanega prisilnega ukrepa. S temi trditvami predlagatelj nakazuje, da naj bi bila v ZPPre pravna praznina. V prejšnji točki te obrazložitve opisana zahteva sodiščem, da aktivno izčrpajo vse druge možnosti za sprejetje ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru, preden kot skrajnje sredstvo (ultima ratio) vložijo zahtevo za oceno ustavnosti zakona, smiselno velja tudi za primere, ko sodišče oceni, da se v konkretnem primeru sooča s pravno praznino. Obstoj pravnih praznin v pravnem redu sam po sebi ni v neskladju z Ustavo. Pravna praznina je protiustavna le, če se je z ustaljenimi metodami razlage ne da zapolniti. Za zapolnitev pravnih praznin pa so v pravni državi pristojna sodišča. Le v primeru, ko bi bilo zakonodajalcu mogoče očitati, da posamezne človekove pravice v določenih primerih zaradi odsotnosti posebne zakonske ureditve sploh (niti na podlagi razlage sodišča) ne bi bilo mogoče uresničevati, bi bil podan primer t. i. protiustavne pravne praznine. Za obstoj protiustavne pravne praznine morata biti izpolnjena dva pogoja. Prvič, neurejenega življenjskega primera ni mogoče rešiti z uporabo analogije, in drugič, ustavnopravni razlogi zahtevajo, da bi zakonodajalec moral sprejeti zakonsko ureditev, ki bi izrecno uredila tudi ta življenjski primer. Intervencija Ustavnega sodišča prek odločitve o neskladju zakona z Ustavo zaradi pravne praznine je glede na vse doslej navedeno potrebna in upravičena le, če gre za pravno praznino, ki je ni mogoče zapolniti s sredstvi razlage pravnih norm.[6] Tega pogoja pa predlagatelj v zahtevi ni izkazal.

19.Predlagatelj se v navedbah osredotoča na utemeljitev očitkov o nedoločnosti in nejasnosti (premajhni natančnosti) izpodbijane ureditve, ki jo mora uporabiti v konkretnem primeru. Vendar ti očitki ne pomenijo, da postopkovna pravila za odločanje sodišča po ZPPre niso določljiva. Zakonodajalec je z določitvijo smiselne uporabe določb ZKP v postopkih parlamentarne preiskave v ZPPre dejansko ustvaril načrtovano pravno praznino in določil tehniko njenega zapolnjevanja s smiselno, to je prilagojeno uporabo pravnih določil z drugega (kazenskega) področja, glede na neposredno neurejeno področje.[7] Smiselna uporaba zakona z drugega pravnega področja lahko zahteva, da posameznega instituta ali njegovega dela ni mogoče uporabiti, če nasprotuje namenu in naravi področja, ki je predmet obravnave. Naloga pristojnih (državnih) organov je, da izhajajo iz zakonodajalčeve zasnove, da v skladu z vodili te zasnove ugotovijo, kje in v kolikšnem obsegu je nepopolna, in da nepopolnost vsebinsko napolnijo na temelju pravnih pravil in načel, ki jih je izoblikoval zakonodajalec. Če pristojni organ tako ravna, pomeni, da le podrobneje izvaja, kar je zasnoval že zakonodajalec, in da ostaja zvest vsebinski logiki prava in njenim izpeljavam.[8] To pomeni, da subjekti, ki sodelujejo v postopku parlamentarne preiskave, v skladu s svojimi pristojnostmi določijo postopkovna pravila z razlago določb ZPPre in ZKP v vsakem konkretnem primeru. Glede na to morajo upoštevati obseg in naravo v Državnem zboru odrejene preiskave ter določbe teh zakonov razložiti in uporabiti glede na okoliščine, ki iz nje izhajajo.

20.Sodišče po četrtem odstavku 13. člena ZPPre odloči o odreditvi prisilnega ukrepa, ki ga zahteva preiskovalna komisija. Glede na povedano je pri tem naloga sodišča tudi to, da določi postopkovna pravila, ki veljajo v postopku odločanja o konkretnem ukrepu. Pri tem mora sodišče izhajati iz odrejene parlamentarne preiskave in iz že obstoječih stališč sodne prakse in ustavnosodne presoje. Iz navedb v zahtevi ne izhaja, da bi predlagatelj k določanju postopkovnih pravil za odločanje v konkretni zahtevi sploh pristopil, na kar v odgovoru upravičeno opozarja tudi Državni zbor. Predlagatelj je zahtevo za oceno ustavnosti vložil takoj, ko je ocenil, da so predpisi, ki jih mora uporabiti, premalo natančni, ne pa šele tedaj, ko bi ugotovil, da ti predpisi ne omogočajo ustavnoskladne odločitve. To pomeni, da bi Ustavno sodišče na podlagi njegove zahteve za oceno ustavnosti s presojo izpodbijanih določb ZPPre posredno opravilo takšno razlago namesto njega. Takšna vloga Ustavnega sodišča pa ni v skladu z njegovimi pristojnostmi po 160. členu Ustave.[9]

21.Ker zahteva ne vsebuje niti navedb niti utemeljitev, da bi moral predlagatelj v konkretni zadevi, v kateri odloča, uporabiti izpodbijane določbe na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev, predlagatelj v posledici ni izkazal niti tega, da bi bila odločitev Ustavnega sodišča nujno potrebna za njegovo odločanje v konkretnem postopku. To pa pomeni, da predlagatelj ni zadostil trditvenemu bremenu, ki ga v zvezi z vsebino zahteve za oceno ustavnosti nalaga četrta alineja prvega odstavka 24.b člena ZUstS.[10]

22.Po prvem odstavku 25. člena ZUstS Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če niso izpolnjeni pogoji iz četrte alineje prvega odstavka 24.b člena ZUstS. Glede na povedano je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZPPre zavrglo.

C.

23.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Drugi odstavek 19. člena ZPPre se glasi: "Poleg določb zakona o kazenskem postopku in zakona o prekrških, ki se po tem zakonu neposredno uporabljajo, se glede drugih vprašanj, ki z njim niso urejena, smiselno uporabljajo tudi druge ustrezne splošne določbe zakona o kazenskem postopku ter njegove določbe o preiskavi in glavni obravnavi, glede pravnih oseb pa zakon o prekrških."

[2]Glej Zakon o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 36/83 – popr., 42/85, 2/86 – popr. in 47/87, ter Uradni list RS, št. 5/90, 10/91, 13/93, 66/93, 35/97, 87/97, 73/98, 31/2000 in 24/01 – v nadaljevanju ZP).

[3]Glej 8. točko obrazložitve citirane odločbe Ustavnega sodišča.

[4]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14).

[5]Prav tam.

[6]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, 10. točka obrazložitve.

[7]O pravih prazninah glej več M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 150–158.

[8]Prav tam, str. 154.

[9]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-123/11.

[10]Podobno glej v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-141/15 z dne 16. 12. 2015, 4. točka obrazložitve.