Jedro

Tožnik v predmetnem upravnem sporu, kjer s tožbo izpodbija odločitev ministra o tožnikovemu ugovoru zoper zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pri tožniku z dne 20. 10. 2014, ne varuje svojega pravnega položaja. Inšpektor je namreč v obravnavani zadevi odredil, da mora predstojnik izvršiti odrejene ukrepe. Z izvršitvijo teh ukrepov pa se po presoji sodišča ne bo poseglo v tožnikov pravni položaj. Inšpektor namreč izreče le ukrepe, ki nalagajo predstojniku, da poskrbi za odpravo ugotovljenih nepravilnosti in nezakonitosti. Predstojnik pa nato z izdajo novih individualnih delovnopravnih aktov, s katerimi se odpravijo ugotovljene nepravilnosti, lahko poseže tudi v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Zoper te individualne akte pa lahko javni uslužbenec uveljavlja ustrezna pravna sredstva.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločitvijo je Minister za javno upravo zavrnil ugovor tožnika 0103-638/2014/2 z dne 2. 2. 2016 zoper zapisnik Inšpektorata za javni sektor o opravljenem inšpekcijskem nadzoru 0611-79/2014/13 z dne 20. 10. 2014 pri tožniku (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločitev o ugovoru). Iz obrazložitve izhaja presoja pravočasnosti in upravičenosti ugovora ter vsebina ugovora, kakor tudi razlogi, zaradi katerih je ugovor neutemeljen. V skladu z določbo 43.b člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) postane odločitev o ugovoru sestavni del zapisnika. S predmetnim zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru je inšpektorica pri tožniku ugotovila nepravilnosti pri izplačilih plače, nadomestil plač in dodatkov v letih 2012 in 2013 za javnega uslužbenca A.A. Navaja konkurenčno klavzulo (39. člen do 42. člen Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) in 2. člen ZSPJS. Inšpektorica nalaga predsedniku sveta zavoda B., da se izplačana plača A.A. uskladi s predpisi (peti odstavek 3. člena ZSPJS) in da ukrepa skladno s 3.a členom ZSPJS. Poleg navedenega odreja ravnatelju, da kot odgovorna oseba obračuna in izplača plačo za javne uslužbence v skladu z zakonom in uredbo, ki ureja enotno metodologijo (pravilna šifra delovnega mesta). Inšpektorica je opravila tudi nadzor nad skladnostjo tožnikovega akta o sistemizaciji delovnih mest z zakonom in kolektivnimi pogodbami. Tožnik navaja 7. člen ZSPJS ter ukrepe, ki jih inšpektorica nalaga ravnatelju in predsedniku sveta zavoda ter so navedeni na straneh 7 in 8 zapisnika.

2. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo o ugovoru zoper zapisnik ne strinja in zoper odločitev vlaga obsežno tožbo in predlog za prekinitev postopka. Meni, da je bilo kršeno materialno pravo, storjene so bile bistvene kršitve določb postopka, dejansko stanje ni pravilno ugotovljeno. Storjene so tudi bile kršitve tožnikovih ustavnih pravic. Izpodbijana odločitev o ugovoru je bila 10. 2. 2016 posredovana tožniku po elektronski pošti, kar pa ne šteje za vročitev. Dejansko je bila tožniku vročena šele 15. 2. 3016. Navaja 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in meni, da je izpodbijana odločitev o ugovoru dokončni upravni akt, kar obrazloži. Gre za ugotovitev o nezakonitem ravnanju tožnika, iz česar sledi, da je toženka odločala o obveznostih oziroma kršitvah tožnika. Gre za upravni akt, ker je bil sprejet s strani upravnega organa po pravilih Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Opozarja pa tudi na Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Po vsebini je to ugotovitvena odločba, ki jo je sprejel upravni organ po pravilih ZUP in pomeni meritorno odločitev.

3. Podrejeno tožnik navaja, da ima pravico zoper izpodbijano odločitev o ugovoru sprožiti subsidiarni upravni spor. Navaja določbe 15. člena, 23. člena in 157. člena Ustave RS in odločbi Ustavnega sodišča RS Up-555/03 in Up-438/09 ter prvi odstavek 4. člena ZUS-1. Ker zoper izpodbijano odločitev o ugovoru ne obstoja drugo učinkovito sodno varstvo, je možno sprožiti subsidiarni upravni spor. Navaja 33. člen ZUS-1 ter 134. člen in 178. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Če sodno varstvo ni zagotovljeno v drugem postopku, mora biti glede na prvi odstavek 157. člena Ustave RS zagotovljeno v upravnem sporu. Vloga sodišča je presojanje zakonitosti posamičnih aktov uprave in ne odločanje o pravicah in obveznostih. Navaja odločitev Ustavnega sodišča RS U-I-181/09. Tožnik zahtevka, ki ga lahko uveljavi pred upravnim sodiščem, ne more uveljaviti pred sodiščem splošne pristojnosti.

4. Tožnik tudi meni, da je zapisnik neobrazložen do take mere, da ga ni možno preizkusiti. Citira dele obrazložitve izpodbijane odločitve o ugovoru, ki so po tožnikovemu mnenju nejasni. Navaja namen 146. člena ZUP ter razloge, zaradi katerih meni, da mu ni bilo omogočeno, da se v predmetnem postopku izjavi. Gre za kršitev pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS. Glede konkurenčne klavzule je inšpektorica napačno interpretirala 5. člen in 6. člen pogodbe o zaposlitvi z dne 7. 2. 2012. Za določitev plače se uporablja ZSPJS. Posledično je bilo materialno pravo napačno uporabljeno, kar obrazloži. Napačen je tudi zaključek, da Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) ne določa denarnega nadomestila za konkurenčno prepoved. Navaja 72. člen, 73. člen, 126. člen ZDR-1. V zvezi z upoštevanjem 16. člena Zakona o javni upravi (v nadaljevanju ZJU) je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno. V inšpekcijskem postopku niso bila ugotovljena vsa relevantna dejstva za zakonit izrek ukrepa. Enako velja glede plačilnega razreda direktorja, kar obrazloži. Navaja vire financiranja javnega zavoda ter ugovore glede skladnosti tožnikovega akta o sistemizaciji delovnih mest z zakonom, izvršilnimi predpisi in kolektivnimi pogodbami, kakor tudi glede ukrepov inšpekcijskega organa. Toženka ni izvedla zaslišanja ravnatelja glede izplačil nadomestil plače, kar prestavlja bistveno kršitev določb postopka. Kršeno je bilo načelo materialne resnice, kar obrazloži. Navaja 146. člen ZUP in 22. člen Ustave RS ter citira vsebino odločb Ustavnega sodišča RS Up-39/95, Up-17/95 in Up-171/00. Pomen pravice do izjave stranke pa izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS Up-498/08. 5. Toženka je sprejela dokončno odločitev o tožnikovemu ugovoru na predmetni zapisnik, zoper katero ni možno vložiti pritožbo. Določba 25. člena Ustave RS pa zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva. Najbližje pravno sredstvo je upravni spor. Takšna pravna ureditev dejansko pomeni poseg v pravico iz 25. člena Ustave RS. Upravno sodišče RS naj ob odločanju o tej tožbi ugotovi, da je bila tožniku kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Alternativno pa sodišču predlaga, da naj predmetni postopek prekine in na podlagi 23. člena Zakona o ustavnem sodišču prične postopek pred Ustavnim sodiščem RS zaradi neskladja ZSPJS s 25. členom Ustave RS, kar obrazloži. Navaja vsebino odločb Ustavnega sodišča RS Up-171/00, Up-17/95 in Up-29/98. Toženka bi morala že pred izdajo izpodbijane odločitve tožniku omogočit sodelovanje v postopku ter mu dati možnost, da se izjavi, česar pa tožnik v predmetnem postopku ni imel. Izpodbijana odločitev je neobrazložena. Navaja odločbe Ustavnega sodišča RS Up-1273/09, Up-147/09 in Up-184/98. Kršen je 22. člen Ustave RS in tudi pravica do poštenega sojenja. Sklicuje se na 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP).

6. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločitev o ugovoru oziroma podrejeno, da: 1a. ugotovi, da je toženka z izpodbijano odločitvijo o ugovoru posegla v človekove pravice tožnika: do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS s tem, ko v predmetni zadevi svoje odločitve ni obrazložila in s tem, ko tožniku ni omogočila sodelovanje v ugotovitvenem in dokaznem postopku ter pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS s tem, ko je tožniku odvzela možnost vložitve pritožbe oziroma drugega enakovrednega pravnega sredstva zoper izpodbijano odločitev o ugovoru; 1b. odpravi izpodbijano odločitev o ugovoru ter 2. toženki naloži, da je tožniku dolžna povrniti stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da tožba v predmetni zadevi ni dopustna. Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev ima naloge notranjega nadzora ter izreka ukrepe, ki nalagajo predstojniku, da poskrbi za zakonitost. Predstojnik nato z izdajo individualnih delovnopravnih aktov odpravi ugotovljene nepravilnosti, s čimer pa lahko poseže v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Šele zoper slednjega lahko javni uslužbenec uveljavlja pravna sredstva, vključno s sodnim varstvom. Inšpektor za sistem javnih uslužbencev pa nima pristojnosti izrekanja ukrepov, s katerimi bi se lahko poseglo v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Pooblastila inšpektorjev so določena v ZSPJS. Navaja določbe 43.b člena, 43.c člena in 43.č člena ZSPJS. Iz povedanega izhaja, da ukrepi iz predmetnega zapisnika in izpodbijana odločitev o ugovoru ne posega v pravice in dolžnosti javnega uslužbenca in tako ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (2. člen ZUS-1). Navaja določbo 43.b člena ZSPJS in sklep Upravnega sodišča RS I U 31/2016-11. Prav tako tudi ne gre za zadevo iz 4. člena ZUS-2 (subsidiarni upravni spor), kar obrazloži. S predmetnim zapisnikom je bilo predstojniku zgolj naloženo, da naj poskrbi za zakonito in pravilno porabo javnih sredstev. Sodišču primarno predlaga, da naj tožbo in predlog za prekinitev postopka zavrže (3. in 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Neutemeljen pa je tudi tožnikov ugovor, da mu ni bilo omogočeno sodelovanje v ugotovitvenem in dokaznem postopku in da sta bila kršena 22. člen in 25. člen Ustave RS, kar obrazloži. 8. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. V predhodnem preizkusu tožbe, ki ga je sodišče dolžno opraviti na podlagi 36. člena ZUS-1, sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je upravni organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Tako v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih aktih, ki ne posegajo v pravni položaj tožnika.

11. V obravnavanem upravnem sporu tožnik izpodbija odločitev Ministra za javno upravo o ugovoru tožnika zoper zapisnik Inšpektorata za javni sektor o opravljenem inšpekcijskem nadzoru 0611-79/2014/13 z dne 20. 10. 2014 (izpodbijana odločitev o ugovoru). Inšpekcijski nadzor, kot je bil izveden v obravnavanem primeru, je urejen v XI. poglavju ZSPJS. Na podlagi 43.a člena ZSPJS inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZSPJS in na njegovi podlagi izdanih izvršilnih predpisov ter kolektivnih pogodb in splošnih aktov delodajalca, v delu, kjer se urejajo plače funkcionarjev in javnih uslužbencev, opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. Na podlagi 43.b člena ZSPJS inšpektor o opravljenem pregledu sestavi zapisnik in ga najpozneje v 30 dneh od opravljenega pregleda pošlje predstojniku uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, ministru, pristojnemu za sistem plač v javnem sektorju, in ustanovitelju. Predstojnik uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, in reprezentativni sindikat pri delodajalcu, ki mu je bil poslan zapisnik, lahko vložita pri ministru, pristojnem za sistem plač v javnem sektorju, ugovor zoper zapisnik v osmih dneh od njegove vročitve. Odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika. V 43.č členu ZSPJS pa so navedeni ukrepi inšpektorja, ki jih ta odredi predstojniku za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. Med drugim inšpektor predstojniku odredi naslednje ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti: - izplačilo plače v skladu s predpisi, ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep, skladno s petim odstavkom 3. člena ZSPJS in - da ukrepa v skladu s 3.a členom ZSPJS (ki določa ravnanje v primeru ugotovljenih nezakonitosti).

12. Sodišče ugotavlja, da tožnik v predmetnem upravnem sporu, kjer s tožbo izpodbija odločitev ministra o tožnikovemu ugovoru zoper zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pri tožniku z dne 20. 10. 2014 ne varuje svojega pravnega položaja. Inšpektor je namreč v obravnavani zadevi odredil, da mora predstojnik izvršiti odrejene ukrepe. Z izvršitvijo teh ukrepov pa se po presoji sodišča ne bo poseglo v tožnikov pravni položaj. Inšpektor namreč izreče le ukrepe, ki nalagajo predstojniku, da poskrbi za odpravo ugotovljenih nepravilnosti in nezakonitosti. Predstojnik pa nato z izdajo novih individualnih delovnopravnih aktov, s katerimi se odpravijo ugotovljene nepravilnosti, lahko poseže tudi v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Zoper te individualne akte pa lahko javni uslužbenec uveljavlja ustrezna pravna sredstva. Pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila in postopek so urejena v ZSPJS, kakor tudi v 181. členu in 182. členu ZJU. Ukrepi sami pa so take narave, da zavezujejo predstojnika k neposredni odpravi nepravilnosti v okviru določb ZSPJS. V slednjem pa so tudi določena pravna sredstva. Zoper individualne pravne akte pa ima posamezni javni uslužbenec možnost pravnega varstva v skladu z določbami ZSPJS.V primeru izvršitve obravnavanih inšpekcijskih ukrepov po povedanem se po presoji sodišča ne bo poseglo v pravni položaj javnih uslužbencev, poimensko navedenih zaposlenih pri tožniku, za katere je bilo konkretno ugotovljeno, da so od tožnika nezakonito in neupravičeno prejemali izplačila. Po presoji sodišča takšno postopanje, naloženo tožniku v predmetnem postopku inšpekcijskega nadzora, ne more predstavljati naložitve ''obveznosti'' tožniku, s katero se posega v njegov pravni položaj, saj je z zapisnikom in odločitvijo o ugovoru naloženo predstojniku tožnika (odgovorni osebi tožnika), da poskrbi za enega izmed vidikov zakonitosti delovanja tožnika, tj. za pravilno in zakonito porabo proračunskih sredstev. Po povedanem z zapisnikom še ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, saj so v njem vsebovane le ugotovitve po opravljenem inšpekcijskem pregledu v konkretni zadevi, ki pa še ne pomenijo vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Navedeno pa velja tudi za izpodbijano odločitev o ugovoru zoper zapisnik. Navedena akta tako ne predstavljata upravni akt, kot ga opredeljuje določba 2. člena ZUS-1 in zoper katerega je dopusten upravni spor. Dopustnost upravnega spora pa tudi ne izhaja iz 43.b člena ZSPJS (glej sklep Upravnega sodišča RS IU 31/2016 z dne 19. 1. 2016).

13. ZSPJS proračunskemu uporabniku v okviru inšpekcijskega nadzora omogoča ''le'' vložitev ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorjev za sistem plač, ne pa tudi morebitnih nadaljnjih pravnih sredstev zoper odločitev o ugovoru (43.b člen ZSPJS). Tovrsten namen zakonodajalca izhaja že iz predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZSPJS (novele ZSPJS-T), ki je kot razlog za uvedbo ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja (med drugim) navedel, da: ''v postopkih inšpekcijskega varstva nad pravilnostjo in zakonitostjo določitev in izplačila plač v javnem sektorju trenutna ureditev ne določa in ne omogoča neposrednega pravnega varstva zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja za sistem plač, saj ne omogoča pravnega varstva zoper zapisnik, s katerim inšpektor ugotovi nepravilnosti in odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti. V praksi to pomeni, da predstojnik proračunskega uporabnika nima pravnega sredstva, s katerim bi preizkusil oziroma prerekal pravilnost ugotovitev in ukrepov inšpektorja, ki so naloženi v zapisniku in bistveno posegajo v pravice posameznih javnih uslužbencev. Novela zakona (ZSPJS-T) z izrecno določitvijo ugovora kot posebne oblike pravnega varstva zoper zapisnike, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, nejasnosti glede pravne narave zapisnika in posledično pravnega varstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti in izrečenih ukrepov za odpravo nepravilnosti v praksi odpravlja'' (Poročevalec DZ RS z dne 12. 6. 2014, EPA 2049-VI). Zakon ne dopušča delodajalcu – proračunskemu uporabniku nadaljnjega sodnega varstva zoper ugotovitve o nepravilnostih in izrečenih ukrepih ter njegovo zavrnitev v primeru vloženega ugovora, ker se že z vloženim ugovorom in njegovo presojo pri pristojnem ministru preveri pravilnost ugotovitev in ukrepov inšpektorja. V tem postopku se namreč nadzoruje pravilnost določanja in izplačevanja plač na podlagi ZSPJS oziroma na njegovi podlagi izdanih predpisov, ugotovitve tega nadzora pa je predstojnik posameznega proračunskega uporabnika (kot oseba, odgovorna za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika) dolžan upoštevati in izrečene ukrepe tudi izvršiti. Sodišče se tako strinja z navedbami toženke v odgovoru na tožbo, da gre v obravnavanem primeru za notranji upravni nadzor in ne za klasični inšpekcijski postopek, kar nedvomno potrjuje tudi, da inšpektor ne more izreči ukrepov neposredno javnemu uslužbencu oziroma funkcionarju, na katerega se ugotovitve oziroma izrečeni ukrepi neposredno nanašajo, temveč naloži inšpekcijske ukrepe predstojniku, da jih izvrši. Z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pri tožniku z dne 20. 10. 2014 tako ni bilo odločeno o tožnikovih pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih, zato tudi ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v tem upravnem sporu. Iz enakih razlogov tudi izpodbijana odločitev o tožnikovemu ugovoru zoper predhodno navedeni zapisnik, ki je na podlagi 43.b člena ZSPJS sestavni del zapisnika, ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Iz enakih razlogov pa tudi ne gre v obravnavani zadevi za subsidiarni upravni spor. Na podlagi 4. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker tožniku z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pri tožniku z dne 20. 10. 2014 in z odločitvijo o tožnikovemu ugovoru zoper ta zapisnik ni bilo poseženo v nobeno njegovo pravico (ali pravno korist), kot je bilo že predhodno obrazloženo, upravni spor tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 ni dopusten.

15. Ob predhodno navedenem je tako treba tožniku sodno varstvo v tem upravnem sporu kot nedovoljeno odreči ter njegovo tožbo in predlog za prekinitev postopka po 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču in 156. členu Ustave RS zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 16. Ker je tožba vložena zoper akt, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, je sodišče v skladu z določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedovoljeno zavrglo. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

17. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.