Jedro

Tožnik v okviru upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ne more zahtevati ureditve pravnih razmerij izven okvirov, ki jih postavljajo predpisi, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja. Dovoljenost emisij, ki jih je dolžan trpeti, je zato mogoče presojati izključno s stališča teh predpisov, ne pa po splošnih načelih stvarnega prava, kar je lahko le predmet pravdnega postopka.

Tako dovozna pot, kot tudi utrjena površina dvorišča imata status samostojnih objektov, zato ju je treba kot taka obravnavati tudi s stališča skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 351-332/2013-28 z dne 26. 6. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo v obnovljenem postopku odločila, da ostane v veljavi gradbeno dovoljenje št. 351-244/2012-23 z dne 30. 10. 2012, spremenjeno z odločbo št. 351-2414/2012-10 z dne 19. 6. 2013. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo navedeno gradbeno dovoljenje izdano investitorju A. d.o.o. za rušenje stanovanjske hiše na zemljišču parc. št. 763/8 k.o. ... in gospodarskega poslopja na zemljišču parc. št. 764/4 k.o. ... ter za gradnjo šestih enostanovanjskih objektov, zgrajenih kot trije dvojčki, in enega dvostanovanjskega objekta na navedenih zemljiščih. Razlog za obnovo postopka je bil, da bi tožnik moral biti udeležen v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, pa mu ta možnost ni bila dana (9. točka 260. člena Zakona o upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). V kakšnem obsegu je bil postopek obnovljen, iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja.

2. Po mnenju prvostopenjskega organa je treba gradbeno dovoljenje pustiti v veljavi, ker iz izvedenskega mnenja, ki ga je predložil tožnik, ne izhaja, da bo obravnavana gradnja povzročala emisije prek predpisanih ravni, preprečitev odtekanja meteorne vode z utrjenih površin pa je zagotovljena s ponikovalnicami. Iz aerofoto posnetka iz leta 1967 ter iz javno dostopnih posnetkov iz zraka izhaja, da je na mestu dovozne poti že prej obstajala pot, vplivno območje dveh parkirišč pa ne sega na tožnikovo zemljišče. Predmet odločanja je lahko le tisto, kar je bilo predmet odločanja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ne pa morebitna drugačna gradnja ali namen objektov, prav tako ne gradnja dodatnih objektov. Tudi za odločanje o renti zaradi poslabšanja življenjskih razmer upravni organ ni pristojen.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil in v obrazložitvi med drugim navedel, da tožnik ne more uspeti z ugovori, ki se nanašajo na gradnjo obravnavanih objektov kot večstanovanjskih objektov v nasprotju s prostorskim aktom, ker s tem ne varuje svojih pravnih koristi. Načrtovanih rešitev v zvezi s prometno in zunanjo ureditvijo, ki zajemajo tudi dovozne in manipulativne površine s parkirnimi prostori ter vkop komunalnih vodov, glede na določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) ni mogoče šteti za stavbe, prostorski akt pa nima pogojev glede odmikov gradbenoinženirskih objektov z izjemo ograj, škarp in podpornih zidov. Poleg tega ni mogoče zunanje in prometne ureditve k stanovanjskim objektom razdeliti na posamične enostavne objekte ter jih kot take presojati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, tako da je tožnikov ugovor, ki se nanaša na odmik dovozne poti, neutemeljen. Glede na to so brezpredmetni tudi tožnikovi očitki o uporabi aerofoto posnetka iz leta 1967, saj na tej podlagi ugotovljena dejstva niso bistvena za odločitev v zadevi, prekomernega vpliva na tožnikovo nepremičnino pa ne dokazuje niti izvedensko mnenje, ki ga je predložil. 4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da se je na investitorjevi parceli pred gradnjo nahajala le ozka makadamska pot, ki je bila namenjena dostopu do kmetijskega poslopja, zato je investitor za uporabo načrtovanih objektov moral zgraditi novo, 80 m dolgo, široko in asfaltirano cesto, v katero je vgradil tudi kanalizacijo in plinovod. Vzdolž te ceste, neposredno ob meji s tožnikovo parcelo, so predvidena tudi parkirna mesta. Ta cesta z vgrajeno komunalno infrastrukturo in parkirna mesta so po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je veljala v času izdaje gradbenega dovoljenja, šteli za enostavne objekte, ki morajo biti po prostorskem aktu od meje sosednjih parcel odmaknjeni vsaj 1 m, manj pa le s pisnim soglasjem lastnikov parcel, na katere mejijo. Tožnik takega soglasja ni dal, zato so ti objekti postavljeni v nasprotju s prostorskim aktom, posegajo pa tudi v tožnikov pravni interes.

5. Z navedbami o prekomernih emisijah tožnik varuje pravice, ki mu jih kot lastniku sosednje nepremičnine daje SPZ (Stvarnopravni zakonik – op. sodišča), neprimerno povečanje emisij pa je dokazal z izvedenskim mnenjem. Poleg tega graditev dvo- in večstanovanjskih objektov v soseski enostanovanjskih stavb pomeni bistveno zgostitev poseljenosti in s tem povečanje hrupa, zato tudi določitev tipa poselitve v prostorskem aktu ni izključno stvar javnega interesa.

6. Toženka se do številnih tožnikovih navedb v postopku sploh ni opredelila, posebej pa tožnik to navaja v zvezi z aerofoto posnetkom iz leta 1967, iz katerega po njegovem mnenju izhaja, da je bila prej obstoječa pot ožja in na drugem mestu kot sedanja. Prvostopenjski organ ga v teku postopka nikoli ni opozoril na javno dostopne posnetke iz zraka, temveč se nanje prvič sklicuje v odločbi, zaradi česar se tožnik do tega domnevnega dokaza ni mogel opredeliti. Predvsem pa toženka sploh ni odgovorila na tožnikovo argumentirano navedbo, da omenjena pot predstavlja novogradnjo, drugostopenjski organ pa ne na očitke o nedopustnem zavlačevanju postopka.

7. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, poleg tega pa naj toženi stranki naloži pravdne stroške (pravilno: stroške upravnega spora) skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva zapadlosti do plačila.

8. Toženka in prizadeta stranka na tožbo nista odgovorili.

9. Tožba je utemeljena.

10. Med strankama ni sporno, da je tožnik v obnovljenem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja sodeloval kot stranski udeleženec, torej oseba, ki je izkazala pravni interes, kar pomeni, da je v postopku varoval svoje pravne koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek istega člena). Tožnik je torej v obravnavanem upravnem postopku lahko uspešno uveljavljal le svoje (osebne) koristi, ki mu gredo kot lastniku v vplivnem območju obravnavane gradnje in temeljijo na Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), prostorskem aktu in drugih splošnih pravnih aktih, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja (v tem pogledu prim. tudi pravna stališča v odločbah VS RS X Ips 329/2010, I Up 118/2002 in I Up 183/2006).

11. Povedano drugače: tožnik v okviru upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ne more zahtevati ureditve pravnih razmerij izven okvirov, ki jih postavljajo predpisi, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja. Dovoljenost emisij, ki jih je dolžan trpeti, je zato mogoče presojati izključno s stališča teh predpisov, ne pa po splošnih načelih stvarnega prava, kar je lahko le predmet pravdnega postopka. Sodišče se zato strinja s tožnikom kolikor trdi, da je kot lastnik sosednje nepremičnine dolžan trpeti le toliko emisij, kolikor (čeprav posredno) izhaja iz določb prostorskega akta o odmikih objektov, glede na novejšo ustavno sodno prakso Ustavnega sodišča (prim. odločbo Up 741/12-21) pa tudi iz splošnejših, npr. o gostoti in strukturi poselitve.

12. Vendar pa tožnik pri tem ne trdi, da bi emisije, v zvezi s katerimi se sklicuje na izvedensko mnenje, presegale mejo, predpisano s katerim od predpisov, ki jih je treba uporabiti pri izdaji gradbenega dovoljenja, niti tega, da bi bila gostota ali struktura gradnje, kot jo dovoljuje gradbeno dovoljenje, neskladna s prostorskim aktom. V zvezi s tem sodišče pripominja, da se strinja s toženko, da je lahko predmet upravnega postopka (in s tem upravnega spora) le vsebina gradbenega dovoljenja, ne pa morebitna odstopanja od tega dovoljenja, do katerih bi prišlo z gradnjo ali rabo objekta, in ne vplivajo na zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja, temveč so lahko le predmet morebitnih naknadnih (npr. inšpekcijskih) postopkov. Tožbene navedbe, ki se posredno ali neposredno nanašajo na raven emisij in gostoto poselitve, so zato neutemeljene.

13. Sodišče pa se strinja s tožnikom, da je izpodbijana odločba ostala neobrazložena glede vprašanja, ali je s prostorskim aktom skladna dostopna pot s parkirnimi mesti neposredno ob parcelni meji. Toženka je svojo odločitev v zvezi s tem oprla na stališči, da je dovozna pot del zunanje ureditve obravnavanega objekta in je zato s stališča skladnosti s prostorskim aktom ni mogoče obravnavati kot samostojen objekt, ter da prostorski akt tudi sicer ne predpisuje odmika objektov, kot je dovozna pot, od parcelne meje. Nadaljnja vprašanja, posebno predhodni obstoj poti in njen potek, je zato ocenila kot brezpredmetna.

14. Ker gre za odločanje v obnovljenem postopku, pomenijo pravno podlago za to odločanje predpisi, kot so veljali ob izdaji prejšnje odločbe, oziroma natančneje tisti materialni predpisi, na katerih je temeljila prejšnja odločba (prim. Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2006, stran 573). Kot je razvidno iz upravnih spisov, je bilo prvotno gradbeno dovoljenje izdano 30. 10. 2012 in spremenjeno z odločbo z dne 19. 6. 2013; vendar pa se sprememba gradbenega dovoljenja v ničemer ne nanaša na dovozno pot ali njen odmik od parcelne meje. Ker se z novo odločbo obstoječe gradbeno dovoljenje nadomesti le deloma (drugi odstavek 73. člena ZGO-1; da gre prav za tako odločbo izhaja tako iz izreka kot iz obrazložitve odločbe z dne 19. 6. 2013), je odločitev o dovoljenosti gradnje dovozne poti in parkirnih mest temeljila na predpisih, veljavnih ob izdaji prvotne odločbe, torej 30. 10. 2012. Te predpise je zato treba uporabiti tudi pri presoji zakonitosti odločbe, izdane v obnovljenem postopku.

15. V zvezi s tem sodišče najprej ugotavlja, da je Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/2008), ki je veljala do 8. 3. 2013, uvrščala utrjeno dovozno pot dolžine do 300 m in širine do 4 m med nezahtevne objekte (točka 1 – I 11. člena), utrjena dvorišča do površine 300 m2 pa med enostavne objekte (g točka 13. člena). Investicijska vzdrževalna dela so po tej uredbi omejena na izvedbo klančine za dostop v objekt in ureditev dvorišč (9. in 10. alineja drugega odstavka 22. člena).

16. Ker imata tako dovozna pot, kot tudi utrjena površina dvorišča po navedeni uredbi status samostojnih objektov, ju je treba kot taka obravnavati tudi s stališča skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom. Drugačno stališče bi pripeljalo do očitnega nesmisla, ko bi bila v sklopu več objektov oziroma „zunanje ureditve“ mogoča gradnja, ki je prostorski akt sicer ne dovoljuje (prim. tudi stališča VS RS v sodbi X Ips 128/2013).

17. Prostorski akt, na katerega se glede nameravane gradnje sklicuje toženka, je OPN Mestne občine Ljubljana, ki v 10. točki 24. člena določa, da morajo biti nezahtevni in enostavni objekti od meje sosednjih parcel, na katere mejijo, odmaknjeni najmanj 1 m, s pisnim soglasjem lastnikov parcel, na katere mejijo, pa jih je dopustno postaviti tudi bližje ali na parcelno mejo.

18. To pomeni, da prostorski akt glede objektov, kot sta obravnavana, predpisuje pogoje za umestitev v prostor, vendar toženka zaradi zmotnih materialnopravnih stališč o naravi dovozne poti in parkirišča (utrjenega dvorišča) v sklopu zunanje ureditve objekta, njune skladnosti s prostorskim aktom sploh ni preverjala. Skladnost objekta (oziroma PGD) s prostorskim aktom pa je eden izmed zakonskih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), tako da izpodbijana odločba v tem delu nima razlogov o odločilnih dejstvih. Zato se je ne da preizkusiti, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP vedno pomeni bistveno kršitev upravnega postopka.

19. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek. V tem postopku je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, kar pomeni, da bo moral ugotoviti, ali gre v smislu gornjih stališč pri dovozni poti in parkirnih mestih za poseg, ki je v skladu s prostorskim aktom, in svoje stališče ustrezno obrazložiti. Ker gre za obnovljen postopek, bo pri tem moral uporabiti predpise, kot so veljali v času izdaje prvotne odločbe (gradbenega dovoljenja).

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik).

21. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR.

22. Plačana taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (smiselna uporaba opombe 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).