Jedro

Presoja pravne narave sklepa o dovolitvi izvršbe ne more biti različna v odvisnosti od načina oz. sredstva izvršbe (v smislu, da je sklep o izvršbi s prisilitvijo z izrekanjem denarne kazni upravni akt, sklep o izvršbi po tretji osebi pa ne), saj že določitev slednjega pomeni odločanje o pravnem položaju inšpekcijskega zavezanca.

Sklepe o dovolitvi izvršbe je treba šteti za upravne akte.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 267/2021-6 z dne 23. 3. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper sklep gradbene inšpektorice Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-2876/2018-59 z dne 10. 2. 2020 (I. točka izreka), in odločilo, da tožnik sam trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Z navedenim sklepom je inšpekcijski organ ugotovil, da je 2. točka izreka odločbe istega organa, št. 06122-2876/2018-51 z dne 21. 11. 2019 (z njo je bilo tožniku odrejeno, da do 31. 1. 2020 odstrani tam navedeno stavbo na zemljišču parc. št. 11/1 k. o. ...), postala izvršljiva 1. 2. 2020, zato se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka navedenega sklepa), pri čemer je bilo tožniku naloženo, da izvrši obveznost v novem roku 45 dni, sicer bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec prvostopenjskega organa na tožnikove stroške (2. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor je pritožbo zoper navedeni sklep o dovolitvi izvršbe zavrnilo z odločbo, št. 0612-9/2019-8 z dne 6. 1. 2021. 2. V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da sklep o dovolitvi izvršbe, ki je izpodbijan v upravnem sporu, ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, prav tako pa tudi ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ali se v posameznem primeru s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča oz. posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi inšpekcijskega zavezanca, je namreč odvisno od vsebine posameznega sklepa in okoliščin posameznega primera. Izpostavlja, da je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe zagotovljeno v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep. Upoštevaje okoliščine primera in tožbene navedbe, ko tožnik ne zatrjuje, da obstoji neskladje med izvršilnim naslovom in izpodbijanim sklepom, da je bila obveznost izpolnjena ali da bi bil izvršilni naslov odpravljen, spremenjen ali razveljavljen, ne daje podlage za sklepanje, da gre za upravni akt. 3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora. Nasprotuje stališču, da izpodbijani sklep o izvršbi ni upravni akt, saj mu je bila z njim naložena obveznost odstranitve objekta. Sklicuje se na sodbo istega sodišča I U 38/2016 z dne 21. 3. 2018, s katero je bilo presojeno, da je sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je naložena v plačilo denarna kazen, upravni akt. Meni, da razlikovanje sklepov o dovolitvi izvršbe glede na način (izvršba z denarno prisilitvijo ali izvršba po drugih osebah) nasprotuje načelu enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Izvršba namreč v obeh primerih zasleduje enak cilj, to je izpolnitev z odločbo naložene obveznosti, zato ni nobenega pravnega razloga, da bi se sklepa o dovolitvi izvršbe procesno različno obravnavala. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v novo odločanje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Utemeljeno je pritožbeno stališče, da je izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

7. Iz teh določb izhaja, da so predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon (da bi šlo za tak drug akt, pritožba ne trdi). Ena od značilnosti upravnega akta je torej vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi zboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). Za upravni akt je še značilno, da gre za javnopravni akt, kar pomeni, da temelji na določbi javnega prava, na podlagi katere sprejme organ navedeni akt v okviru izvrševanja upravne funkcije kot enostransko, oblastveno odločitev. Ta je rezultat odločanja, sprejetega v razmerju med organom oblasti in osebo (pravno ali fizično) kot nosilko v predpisu določene pravice ali obveznosti.

8. Sporni sklep o dovolitvi izvršbe je izdal pristojni inšpekcijski organ na podlagi 290. člena Zakona o splošnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki organu nalaga oziroma ga pooblašča, da po uradni dolžnosti (kar je obravnavani primer) ali na zahtevo upravičenca izda sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Sklep je torej utemeljen na normi javnega prava in predstavlja oblastveno odločitev pristojnega organa pri izvrševanju upravne funkcije v smislu citiranega 2. člena ZUS-1. 9. Upoštevaje razloge za odločitev prvostopenjskega sodišča je v obravnavni zadevi ključno, ali sklep o dovolitvi izvršbe izpolnjuje tudi nadaljnji materialni pogoj za upravni akt, to je, da je z njim po vsebini odločeno o pritožnikovi pravici ali obveznosti tako, da odločitev posega v njegov pravni položaj (ga spreminja). Sodišče prve stopnje je štelo, da sklep o izvršbi tega materialnega pogoja ne izpolnjuje. Pri tem se je oprlo na sklepa I Up 312/2012 z dne 29. 11. 2012 in I Up 429/2012 z dne 13. 12. 2012 (v njima je Vrhovno sodišče navedlo, da je bila odločitev o tožnikovi pravici vsebovana v izvršilnem naslovu, tožnik pa v tožbi in v pritožbi ni zatrjeval, da bi bil sklep o dovolitvi izvršbe v neskladju z izvršilnim naslovom ali da bi obveznost že izvršil) ter na sklep I Up 509/2013 z dne 8. 5. 2014 (v njem je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da sklep o dovolitvi izvršbe pomeni realizacijo izvršilnega naslova, vendar je od vsebine posameznega sklepa in okoliščin primera odvisno, ali gre za upravni akt, zato se po uradni dolžnosti ugotavlja, ali je podano neskladje med izvršilnim naslovom in sklepom o dovolitvi izvršbe).

10. Vrhovno sodišče v zvezi s pravno naravo sklepa o dovolitvi izvršbe v gradbenih inšpekcijskih postopkih najprej pojasnjuje, da je po letu 2007 res sprejelo stališče, da sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa ni akt iz 2. člena ZUS-1, in v svojih odločbah kot razlog za to večkrat ponovilo, da tak sklep ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi inšpekcijskega zavezanca, ker je bilo o tem vsebinsko odločeno že z inšpekcijsko določbo, ki je izvršilni naslov, s sklepom o dovolitvi izvršbe pa se ta obveznost le prisilno izvršuje.1 To strogo stališče se je ob soočenju s konkretnimi primeri začelo rahljati s postavitvijo zahteve, da mora sodišče prve stopnje ob presoji procesnih predpostavk za tožbo zoper sklep o izvršbi ugotoviti konkretne okoliščine sporne zadeve, predvsem pa (in to po uradni dolžnosti), ali je bil izvršilni naslov spremenjen, odpravljen ali razveljavljen (sklep I Up 196/2010 z dne 8. 7. 2010), ter tudi, ali je izpodbijani sklep skladen z izvršilnim naslovom (sklepa I Up 532/2012 z dne 24. 4. 2013 in I Up 509/2013 z dne 8. 5. 2014). V nekaterih svojih odločbah je Vrhovno sodišče (npr. sklepa I Up 404/2013 z dne 30. 1. 2014 in I Up 64/2015 z dne 13. 5. 2015) sicer potrdilo pravilnost stališča, da sklep o izvršbi ni upravni akt, a obenem navedlo, da je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

11. Na podlagi tega je razvidno, da je Vrhovno sodišče najprej izključilo sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe inšpekcijskih ukrepov, nato pa postopoma vzpostavilo dovoljen obseg njegove presoje. Navedeno je imelo pri odločanju sodišča prve stopnje za posledico, da so bile tožbe zavržene šele, ko je sodišče v vsakem primeru posebej ugotovilo, da je sklep skladen z izvršilnim naslovom, da v izvršilnem naslovu naložena obveznost še ni bila izvršena in da izvršilni naslov tudi ni bil spremenjen, odpravljen ali razveljavljen. Za tak način odločanja pa je pomembno, da je bila omenjena presoja po svoji vsebini že presoja zakonitosti izpodbijanih sklepov o izvršbi in je dejansko pomenila priznanje, da imajo ti sklepi značilnosti upravnih aktov. To se je v nekaterih zadevah, ki jih je obravnavalo prvostopenjsko sodišče, odrazilo tudi v pravilnem izreku odločitve, da se tožba zavrne (npr. sodbi IV U 162/2018 z dne 3. 9. 2019, I U 459/2019 z dne 7. 5. 2020).2

12. Opisani razvoj, ki je sicer rezultiral v neenotni sodni praksi senatov upravnega sodišča, pa dejansko kaže na preseženost procesnopravnega stališča, da sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa ni upravni akt in da zato preveritev njegove zakonitosti v upravnem sporu ni dopustna. Če bi to držalo, ne bi bila mogoča niti njegova (čeprav mora biti omejena) vsebinska sodna presoja, ki jo je nenazadnje opravilo tudi sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi, s tem ko je preverjalo, ali pritožnik v tožbi navaja upoštevne ugovore, ki bi se nanašali na sklep o dovolitvi izvršbe, in s tem ko je kot posplošena zavrnilo tožbena očitka, da pri načinu izvršbe ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti ter da izpodbijani sklep in odločba pritožbenega upravnega organa z dne 6. 1. 2021 nista ustrezno obrazložena.

13. Sicer je res, da je o obveznosti inšpekcijskega zavezanca, da odstrani nezakonito gradnjo, odločeno z inšpekcijsko odločbo, to je z izvršilnim naslovom, in se s sklepom o dovolitvi izvršbe o tem ne odloča ponovno. Ker pa je cilj izvršbe izterjava denarne terjatve ali – kot v pritožnikovem primeru – izpolnitev nedenarne obveznosti (284. člen ZUP), pomeni izdaja sklepa o izvršbi odločitev, da dolžnikova (zavezančeva) obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev s sredstvi, določenimi v sklepu o dovolitvi izvršbe (v pritožnikovem primeru z izvršbo po tretji osebi), in na način, kot to za posamezno sredstvo izvršbe predvideva zakon. Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice (predvsem premoženjske). Ob tem je pomembno, da tudi teh posegov ni dolžan trpeti neomejeno, saj je pod pogoji iz 285. člena ZUP upravičen zahtevati, da se izvršba opravi na način in s sredstvom, ki sta zanj najmilejša, če se z njima doseže namen izvršbe. Iz tega pa izhaja, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča o pravici oziroma pravni koristi stranke izvršilnega postopka, ki zaradi izvršbe ne sme priti v slabši pravni položaj, kot je nujno potreben za dosego izpolnitve.

14. Glede na navedeno je utemeljeno pritožbeno stališče, da presoja pravne narave sklepa o dovolitvi izvršbe ne more biti različna v odvisnosti od načina oz. sredstva izvršbe (v smislu, da je sklep o izvršbi s prisilitvijo z izrekanjem denarne kazni upravni akt, sklep o izvršbi po tretji osebi pa ne), saj že določitev slednjega pomeni odločanje o pravnem položaju inšpekcijskega zavezanca.

15. Po navedenem je treba sklepe o dovolitvi izvršbe, kot je tudi pritožnikov, šteti za upravne akte.3 To pomeni, da je sodišče prve stopnje nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve, saj tožbe ne bi smelo zavreči. Vrhovno sodišče je zato pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek (drugi odstavek 75. člena v zvezi s 77. členom ZUS-1).

16. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se v skladu s tretjim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

1 Npr. sklepi I Up 380/2008, I Up 440/2008, I Up 100/2009, I Up 103/2009, I Up 268/2009 in drugi. 2 Upravno sodišče je npr. s sodbo I U 1372/2016 z dne 28. 11. 2018 meritorno presodilo tudi sklep o dovolitvi izvršbe obveznosti, naloženi v odločbi informacijske pooblaščenke, s prisilitvijo (z denarno kaznijo), ter sklepe o davčni izvršbi, med drugim v sodbah III U 163/2017 z dne 17. 5. 2018, I U 62/2015 z dne 12. 7. 2016 in I U 611/2016 z dne 4. 7. 2017. Zadnje navedeni sodbi sta bili predmet vsebinske (revizijske) presoje pred Vrhovnim sodiščem (zadevi X Ips 319/2016 in X Ips 287/2017), ki je poleg tega dopustilo revizijo tudi v zadevi dovolitve davčne izvršbe (sklep X DoR 29/2017 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča III U 169/2016-7 z dne 17. 11. 2017). 3 Vrhovno sodišče je na isti seji sprejelo enako stališče še v zadevi I Up 171/2021.