Up-17/95

4.7.1996

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi I.M. iz B., ki ga zastopa D.K., odvetnica v B. na seji dne 4. julija 1996

o d l o č i l o :

Sodba Vrhovnega sodišča št. U 649/93 z dne 12.10.1994 in sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/8-XVII-167.890 z dne 16.4.1993 se odpravita. Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v ponovno odločanje.

O b r a z l o ž i t e v :

A.

1.Pritožnik je svojo ustavno pritožbo naslovil kot ustavno pritožbo "zoper sodbo U 649/93 v zvezi z U 257/92", torej zoper sodbo z dne12.10.1994, s katero je bila zavrnjena njegova tožba zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) z dne 16.4.1993, da se zavrže pritožnikov predlog za obnovo postopka o sprejemu v državljanstvo - v tem postopku pa je bila s sodbo št. U 257/92 z dne 7.1.1993 zavrnjena njegova tožba zoper odločbo MNZ z dne 20.3.1992 (v nadaljevanju: odločba MNZ 1992), da se državljanstvo ne podeli.

V ustavni pritožbi zoper odločbo MNZ 1992 navaja, da v njej ni argumentirana zatrjevana nevarnost pritožnika za državo, v kateri živi že od leta 1967 - z ženo in sinom, ki sta slovenske narodnosti, sam pa je H. z državljanstvom S., pridobljenim po rojstvu, vendar s S. ni imel in ne želi imeti nikakršnih stikov. Pisanje v Dolenjskem listu (odlomka dveh pisem, morda anonimnih, brez podpisa novinarja) po pritožnikovem mnenju v pravni državi ne bi smelo biti dokaz.

Navaja, s kakšnimi argumenti je že v tožbi zoper to odločbo izpodbijal navedbe v odločbi, da je med agresijo na Slovenijo opravljal funkcijo načelnika štaba letalskega korpusa v Z. in da je že zato soodgovoren za delovanje letalstva v agresiji proti Sloveniji: da je ustni ukaz o tem imenovanju odklonil, da je bil zato na to funkcijo imenovan drug oficir, predvsem pa da je v spornem času letalskemu korpusu ves čas poveljeval njegov komandant (najprej general M.R., po 2. juliju 1991 pa polkovnik L.B.). Nato zelo podrobno navaja, kakšna je bila njegova vloga v poveljstvu korpusa na splošno in ob posameznih konkretnih akcijah (napadi na Prilipe, Ljubljano, Dravograd, napad z bojnimi strupi itd. - preprečevanje in oviranje napadov, zavračanje ukazov o napadih na civilne cilje itd.). Armade da ni zapustil že prej prav zato, da je preprečil mnoge akcije zoper prebivalce Slovenije.

Zoper stališče v odločbi MNZ in v sodbi 1993, da od 27. junija do 24. julija 1991 dejansko ni živel v Sloveniji (ves ta čas je bil namreč na delovnem mestu v poveljstvu letalskega korpusa v Z.) navaja, da taka odsotnost ne pomeni, da zato ne izpolnjuje zakonskega pogoja dejanskega življenja v Sloveniji. Zoper stališče v sodbi, da njegovo sodelovanje v agresiji (dajanje ukazov za napade) potrjuje tudi izpoved B.G., zaslišanega kot priče, navaja, da je Sodišče združenega dela pokojninskega in invalidskega zavarovanja v RS (odločba št. Sp 168/92 z dne 9.5.1994) ugotovilo, da G. v upravnem postopku ni bil zaslišan kot priča, pred sodiščem pa je kot priča povedal, da ve le to, kar so mu povedali drugi. Navaja tudi, da je bil on sam (M.) na iniciativo istega G. zaslišan kot priča v kazenski zadevi v zvezi z dogajanji na M., da pa ovadbe zoper njega ni bilo. Skrivanje te priče (G.) vse do odločitve Vrhovnega sodišča šteje pritožnik za onemogočanje pritožnika v dokazovanju resnice, enako tudi zavrnitev zaslišanja od njega predlaganih prič, med njimi generala R. Zatrjuje kršitev 14., 15., 32., 50. in 51. člena Ustave.

Zoper navedbe v sklepu MNZ o predlogu za obnovo postopka, da B.G. ni bil zaslišan kot priča, ampak da je dal izjavo kot predstavnik operativnega organa za notranje zadeve o zbranih podatkih od neposrednih prič, in da je bil pritožnik z vsebino te izjave seznanjen na zaslišanju v upravnem postopku, pritožnik navaja, da slednje ne drži, kar da dokazuje tudi zapisnik tega zaslišanja, in da je očitno nasprotje med sodbo 1993 in sklepom MNZ o tem, v kakšnem svojstvu je bil zaslišan G. Tudi v sodbi 1994 po mnenju pritožnika ni dokazov, pritožnikovi dokazi pa se ne upoštevajo.

2.Z odločbo MNZ z dne 20.3.1992 vlogi pritožnika za sprejem v državljanstvo ni bilo ugodeno iz dveh razlogov: ker da ni ves čas živel v Sloveniji (pogoj iz prvega odstavka 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 - odl. US in 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS) in ker bi "glede na ugotovljeno dejansko stanje sprejem imenovanega predstavljal nevarnost za varnost države" (razlog iz tretjega odstavka istega člena). Omenjena ugotovitev dejanskega stanja - po ugotovitvi o izpolnjevanju drugih pogojev - se glasi: "Nadalje je bilo ugotovljeno, da je bil I.M. od 1989 dalje zaposlen v V. letalskem korpusu v Z. kot aktivni pripadnik JA s činom polkovnika. V času izvajanja agresije navedene armade na Republiko Slovenijo je opravljal funkcijo načelnika štaba letalskega korpusa v Z. in je soodgovoren za večino letalskih akcij, ki jih je JA izvajala na območju Republike Slovenije na način, ki pomeni grobo kršitev mednarodno priznanih norm."

3.Sodba Vrhovnega sodišča z dne 7.1.1993 glede prvega zavrnitvenega razloga navaja le, da pritožnik v času, ko je bil odsoten iz Slovenije kot častnik JA, "dejansko ni živel v Sloveniji, ker je bil glede kraja bivanja odvisen od odredb vojaških oblasti".

Glede drugega zavrnitvenega razloga pa navaja naslednje: "Tožnik je dne 26.2.1992 zaslišan kot stranka sam izpovedal, da je imel od leta 1989 dalje čin polkovnika in da je opravljal funkcijo načelnika letalske podpore v okviru V. letalskega korpusa v Z. To dolžnost je torej opravljal tudi v času bojnih poletov letal nekdanje JLA nad ozemljem R Slovenije. Že samo glede na položaj v sistemu poveljevanja in glede na čin, ki ga je imel, je bil tožnik odgovoren za dogodke, ki so bili povezani z delovanjem V. letalskega korpusa nad ozemljem R Slovenije v času od 25. junija 1991 dalje. Tožnik torej ne more uspešno zatrjevati, da ni sodeloval pri agresiji na R Slovenijo. Sicer pa vlogo tožnika v času od 25. junija 1991 dalje potrjujejo tudi v upravnih spisih zbrani dokazi. Tako je B.G. iz Uprave za notranje zadeve K. zaslišan kot priča dne 20.12.1991 izpovedal, da je tožnik dal ukaz za raketiranje in obstreljevanje Medvedjeka ter za letalske akcije nad Mursko Soboto, Šentiljem in Prilipami. Navedel je tudi imena pilotov, ki so jim bili takšni ukazi dani. Kakšen odmev je imelo tako delovanje tožnika v javnosti, je moč sklepati iz vsebine Dolenjskega lista z dne 12.3.1992. Sodišče iz navedenega sklepa, da bi v primeru, če bi tožnik pridobil državljanstvo R Slovenije, bilo to nevarno za javni red in varnost države. Nevarnost za javni red se kaže v odnosu in odmevu državljanov R Slovenije na delovanje nekdanje JLA na ozemlju R Slovenije v času od 25. junija 1991 dalje, kar je tudi potrjeno z vsebino in prispevki v Dolenjskem listu z dne 12.3.1992. Bilo bi v nasprotju z načelom varnosti in obrambe države, če bi osebi, ki je sodelovala v vojaških akcijah proti R Sloveniji v času od 25. junija 1991 dalje, bilo ugodeno in bi pridobila državljanstvo R Slovenije.

Tožnik je s svojim delovanjem proti R Sloveniji v enotah nekdanje JLA pokazal, da so dane okoliščine iz 8. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS.

4.V sklepu MNZ z dne 16.4.1993 je bil predlog za obnovo postopka zavržen z naslednjo utemeljitvijo: "MNZ zavrača predlog za obnovo postopka, ker predlagatelj ni vsaj verjetno izkazal okoliščin, na katere opira svoj predlog. MNZ je namreč v postopku pred izdajo odločbe ... I.M. seznanilo z vsebino izjave pooblaščene uradne osebe Uprave za notranje zadeve Krško, ki pa v postopku ni bila zaslišana kot neposredna priča dogodkov, temveč kot predstavnik operativnega organa za notranje zadeve, ki je na zapisnik podal izjavo o zbranih podatkih, ki jih je pridobil od neposrednih prič, ki pa so pričanje v upravnem postopku odklonile iz bojazni za varnost lastnega življenja. MNZ zato ugotavlja, da okoliščine, na katere I.M. opira svoj predlog za obnovo postopka - krivo pričanje pooblaščene uradne osebe Uprave za notranje zadeve Krško - niso vsaj verjetno izkazane, zato je sklenjeno, kot se glasi izrek tega sklepa.

5.V sodbi z dne 12.10.1994 je bila tožba zavrnjena z naslednjo utemeljitvijo: "Tudi po presoji sodišča tožnik okoliščin, na katere opira svoj predlog, ni verjetno izkazal. Tožnik namreč v svoji vlogi ne navaja nobenega novega dokaza. Izjava pooblaščene uradne osebe Uprave za notranje zadeve Krško, dana med postopkom, ne glede na navedbo tožnika, da z njo ni bil seznanjen, ni nov dokaz v smislu 1. točke 249. člena ZUP. S tem ko tožnik v predlogu za obnovo navaja, da z izpovedbo pooblaščene uradne osebe ni bil seznanjen, uveljavlja kršitev pravil dokaznega postopka. Ker je obnova postopka izredno pravno sredstvo, ki se lahko predlaga le zaradi razlogov iz 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 32/78, 9/86 in 16/86 - v nadaljevanju: ZUP), in ne zaradi kršitev pravil postopka, ki jih stranka lahko uveljavlja v postopku z rednimi pravnimi sredstvi, tožnik okoliščin, da obstoji obnovitveni razlog iz 1. točke 249. člena ZUP, ni verjetno izkazal. Prav tako tožnik s pavšalno navedbo, da je bila odločba izdana na podlagi krive izpovedbe priče, ni verjetno izkazal okoliščin, da obstoji obnovitveni razlog iz 2. točke 249. člena ZUP. Kriva izpovedba priče, ki velja kot obnovitveni razlog v upravnem postopku, se namreč ugotavlja v kazenskem postopku in dokazuje s pravnomočno sodbo."

6.Vrhovno sodišče je bilo na podlagi 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) z dopisom dne 12.12.1995 pozvano k morebitnemu odgovoru na ustavno pritožbo v roku 15 dni, vendar ni odgovorilo.

B.

7.Pritožnikovo zatrjevanje, da so bile s sodbo Vrhovnega sodišča št. U 649/93 (v nadaljevanju: sodba 1994) kršene njegove ustavne pravice, ni utemeljeno, kolikor naj bi bila kršitev posledica zavrnitve njegovega predloga za obnovo postopka, temelječega na domnevnem neupoštevanju obnovitvenih razlogov iz 1. in 2. točke 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ta dva obnovitvena razloga tudi po presoji Ustavnega sodišča v predlogu nista bila verjetno izkazana in z izpodbijano sodbo v tem pogledu ni moglo priti do zatrjevanih kršitev ustavnih pravic pritožnika.

8.Z izpodbijanima aktoma pa je bila kršena pritožnikova ustavna pravica iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic v postopku), ker pri odločanju o njegovem predlogu za obnovo postopka ni bil upoštevan obnovitveni razlog iz 9. točke 249. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 8. člena ZUP, po katerem "je treba stranki dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo".

9.V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave uveljavljena zlasti z določbo 8. člena ZUP, ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča zlasti načelo zaslišanja strank, katerega bistvo je v določbi, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Če stranki ni bila dana možnost udeležbe, bodisi da v postopek sploh ni bila vključena (ni bila vabljena), bodisi da ni imela možnosti izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave. Ta kršitev pa je opredeljena tudi kot obnovitveni razlog v deveti točki 249. člena ZUP. Iz komentarja dr. V.A. (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem in sodno prakso, ČZ Uradni list SRS, Ljubljana 1977, str. 228, 233 in 234) sicer sledi, da se je štel kot obnovitveni razlog iz devete točke 249. člena ZUP le primer, ko stranka sploh ni bila vključena v postopek, ne pa tudi drugi primeri, zaobseženi v dikciji 8. člena ZUP, recimo primera, ko stranka ni bila seznanjena z dejstvi in okoliščinami oziroma s posameznimi dokazi in jih tudi ni mogla komentirati. Vendar je v tem konkretnem primeru, ko gre za stranko upravnega postopka v najožjem pomenu (za t.i. aktivno stranko, ne le za stranskega intervenienta, ki mu je po 49. členu ZUP tudi priznan položaj stranke v upravnem postopku) in pri tem za dejstva oziroma dokaze, ki bi lahko odločilno vplivali na izid postopka, edino ustavno konformna interpretacija načela zaslišanja strank (8. člen ZUP) oziroma obnovitvenega razloga možnosti udeležbe v postopku po 9. točki 249. člena ZUP tista, ki zajema v okvir kršitve ne le primere, ko stranka sploh ni bila vabljena in vključena v postopek, temveč tudi primere, ko stranki ni bila dana možnost obravnavanja, na primer možnost komentiranja izjave priče oziroma komentiranja s strani priče navedenih dejstev in okoliščin, oziroma možnost udeležbe v ugotovitvenem postopku po 143. členu ZUP, pa teh kršitev ni mogla uveljavljati z rednimi pravnimi sredstvi.

10.V konkretnem primeru je pritožitelj sicer v svojem predlogu za obnovo postopka trdil, da je šele iz prve sodbe Vrhovnega sodišča RS (U 257/92 z dne 7.1.1993) zvedel, da je priča B.G. izpovedal okoliščine, ki gredo ustavnemu pritožitelju v škodo. Ustavni pritožitelj je bil mnenja, da gre torej za nov dokaz in je oprl svoj predlog za obnovo postopka na določbo prve točke 249. člena ZUP. Tudi Vrhovno sodišče RS je obravnavalo zadevo le z vidika, ali gre za nov dokaz v smislu prve točke 249. člena ZUP. V bistvu pa je pritožitelj zatrjeval, da do tedaj, ko je za izjavo priče B.G. zvedel iz prve sodbe Vrhovnega sodišča RS, za to izjavo sploh ni vedel in je tudi ni mogel komentirati oziroma ni mogel dokazovati nasprotnega. To pa pomeni, da je ustavni pritožitelj vsebinsko uveljavljal kršitev iz devete točke 249. člena ZUP, ki je samostojen obnovitveni razlog. Pri obravnavanju procesnih kršitev (tako v pritožbenem postopku kot tudi v postopkih z izrednimi pravnimi sredstvi) je bistveno, da vlagatelj pravnega sredstva vsebinsko uveljavlja kršitev, ni pa odločilno, ali je kršitev tudi pravno pravilno kvalificiral.

11.Ta obnovitveni razlog je pritožnik v predlogu za obnovo postopka smiselno uveljavljal s tem, ko je navajal, da mu ta možnost ni bila dana. V zvezi z zatrjevanji domnevne priče B.G., na katera se je oprla sodba v upravnem sporu, čeprav teh navedb v upravni odločbi sploh ni bilo, je pritožnik v predlogu za obnovo postopka navedel, da je za ta zatrjevanja zvedel šele iz sodbe in da so to "zatrjevanja, ki bi, če bi predlagatelj zanje zvedel že prej, na I. stopnji, ko jih je zbral upravni organ, a jih je skrival zase, pripeljala do drugačne odločitve, namreč predlagatelj bi se o teh dejstvih izjasnil in v postopku pred upravnim organom imel možnost se soočiti s pričo G.B. in s tem bi bilo uresničeno eno od temeljnih pravnih načel, ki veljajo tudi za upravni postopek, to je načelo materialne resnice." In dalje: "Skrivanje te priče vse do odločitve Vrhovnega sodišča ni nič drugega kot šikaniranje predlagatelja in njegovo onemogočanje v dokazovanju resnice, ob tem pa se upravni organ skriva za diskrecijsko pravico in prosto presojo dokazov, ki so po njihovo tajni, kot da ne poznajo načela materialne resnice." To načelo je bilo po mnenju predlagatelja obnove kršeno tudi z opustitvijo zaslišanja prič, ki jih je bil predlagal.

12.Obnovitveni razlog iz 9. točke 249. člena ZUP na prvi pogled tovrstnih kršitev sicer ne zajema, ker se ta točka glasi: "če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka, ni bila dana možnost udeležbe". V praksi se je doslej ta obnovitveni razlog uporabljal le v primerih, ko nekomu sploh ni bila dana možnost, da se postopka udeleži kot stranka. To pa ne pomeni, da te določbe ne bi bilo treba razlagati širše in priznati podanost tega obnovitvenega razloga tudi v primeru, ko prizadeti sicer je bil udeležen v postopku kot stranka, vendar mu kljub temu "ni bila dana možnost udeležbe" v kakšnem delu postopka, zlasti npr. v ugotovitvenem postopku po 143. členu ZUP. Kadar se zgodi kaj takega, je to ne le očitna kršitev načelne določbe ZUP iz prvega odstavka 8. člena, ampak tudi kršitev specialnih določb o ugotovitvenem postopku v 143. členu ZUP. V prvem odstavku 143. člena ZUP je najprej načelna oziroma splošnejša določba, da ima stranka "pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka" in v njem "braniti svoje pravice". V zvezi z obnovitvenim razlogom iz 9. točke 249. člena ZUP je ta določba pomembna zlasti zato, ker izrecno govori o pravici stranke "udeleževati se ugotovitvenega postopka"- omenjeni obnovitveni razlog pa je prav "nemožnost udeležbe" v postopku, ob smiselni razlagi torej tudi nemožnost udeležbe v najpomembnejšem (stranki dostopnem) delu postopka, to je v ugotovitvenem postopku.

13.Tretji odstavek 143. člena, ki v prvem odstavku na splošno opredeljeno pravico stranke (prvič navedeno že med temeljnimi načeli ZUP-a v 8. členu) podrobneje obdela, pa se glasi: "Uradna oseba, ki vodi postopek, mora dati stranki možnost: da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, ter o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov in postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem po uradni osebi, ki vodi postopek, z njenim dovoljenjem pa tudi neposredno, in da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izjavi. Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba, če stranka prej ni imela te možnosti.

14.V računalniški bazi sodb Vrhovnega sodišča so tri sodbe, ki se opirajo na 8. člen ZUP - vse v povezavi s tretjim odstavkom 143. člena ZUP. V vseh treh primerih (U 539/92, U 769/92 in U 256/93) je Vrhovno sodišče prav zaradi kršitve 8. in 143. člena ZUP tožbam ugodilo, čeprav iz sodb ni razvidno, da bi se tožniki v tožbah izrecno sklicevali prav na te člene ZUP, ampak so - podobno kot pritožnik v naši zadevi - samo zatrjevali, da "v odločbi ni nobenih razlogov in dokazov", da "odločba sploh ne navaja okoliščin" oziroma da tožena stranka "ne bi smela opustiti svojih obveznosti, ki jih ji nalaga zakon". Iz tega seveda še ne sledi, da bi že zgolj zaradi tega tudi v primeru predlagane obnove postopka, kakor je bila predlagana v našem primeru, sodišče moralo sklicevanje stranke na "skrivanje priče" in "onemogočanje dokazovanja resnice" razumeti kot uveljavljanje obnovitvenega razloga iz 9. točke 249. člena ZUP. To pa bi sodišče vendarle lahko storilo in tudi moralo storiti glede na to, da je taka širša, ne zgolj dobesedna razlaga 9. točke 249. člena ZUP edina zakonita možnost, da se prizadeti stranki zagotovi varstvo zoper kršitve take temeljne pravice v upravnem postopku, kot je to pravica iz prvega odstavka 8. člena ZUP, in s tem hkrati ustavne pravice iz 22. člena Ustave (do enakega varstva pravic v postopkih), še zlasti zato, ker je sodno varstvo zoper kršitve enake pravice v civilnem pravdnem postopku z jasnejšo zakonsko ureditvijo nesporno zagotovljeno.

15.Od zgoraj omenjenih treh sodb Vrhovnega sodišča je zaradi podobnosti dejanskega stanja z dejanskim stanjem v našem primeru še zlasti zanimiva sodba U 539/92, s katero je bilo ugodeno tožbi tožnika, podpolkovnika JLA, ki mu je bilo državljanstvo - enako kot pritožniku v naši zadevi - odklonjeno zaradi domnevnega sodelovanja v agresiji na Slovenijo (z domnevnim sodelovanjem pri pripravi letalske eskadrilje za bojni polet), torej po tretjem odstavku 40. člena ZDRS. Sodba navaja, da je tožena stranka "zaslišala dve priči, ne da bi z izjavami teh prič, ki tožnika bremenita sodelovanja pri agresiji, tožnika seznanila in mu dala možnost, da se o teh dokazih izjavi", in dalje, da "tudi pri odločanju po prostem preudarku mora tožena stranka v obrazložitvi odločbe navesti razloge za to svojo odločitev, iz katerih bo razvidno, da pri odločanju po prostem preudarku ni ravnala samovoljno, ampak v mejah in v skladu z namenom pooblastila, ki ji ga zakon daje".

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek, dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : dr. Tone Jerovšek