Jedro

Ker se toženka ob sklicevanju na pravilnost strokovnega mnenja Komisije niti ni opredelila do pripomb tožnice, po presoji sodišča ugotovitvenega postopka ni vodila skladno z načelom materialne resnice, ki se nanaša na ugotavljanje vseh merodajnih dejstev in okoliščin za odločitev, in načelom zaslišanja stranke kot temelja materialne (vsebinske) in formalne (procesne) zakonitosti. Če se vsa dejstva ne ugotovijo, gre za kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 237. člena ZUP (nepopolna ugotovitev dejanskega stanja), ter kršitev pravice stranke, ki ji ni omogočeno uveljavljanje in zavarovanje pravic in pravnih koristi, kar predstavlja procesno kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, obe pa vplivata na pravilno in zakonito odločbo.

Izrek

I.Tobi se ugodi in se odloba Ministrstva za zdravje 492-96/2023-2711-15 z dne 11. 3. 2025 odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Toena stranka je dolna toei stranki povrniti stro1ke postopka v vi1ini 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, od poteka tega roka dalje do plaila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazloitev

1.Z izpodbijano odlobo je toena stranka zavrnila zahtevek tonice za uveljavljanje pravice do od1kodnine za 1kodo na zdravju, zaradi cepljenja proti COVID-19, s cepivom Comirnaty, s prvim odmerkom 17. 8. 2021 in z drugim odmerkom 7. 9. 2021, pri Univerzitetnem klininem centru v Ljubljani, Cepilnem centru (I. toka izreka). V postopku niso nastali posebni stro1ki (II. toka izreka).

2.Iz obrazloitve izpodbijane odlobe izhaja, da je tonica na podlagi 53. lena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) po poobla1encu pri toeni stranki vloila zahtevek za uveljavljanje pravice do od1kodnine za 1kodo na zdravju zaradi cepljenja proti COVID-19 (v nadaljevanju zahtevek). Toniin poobla1enec je v dokumentu Pojasnilo neelenih uinkov z dne 27. 9. 2023 navedel, da se je tonica cepila s cepivom Comirnaty, s prvim odmerkom dne 17. 8. 2021 in z drugim odmerkom dne 7. 9. 2021. Po cepljenju so se pojavile visoka vroina, mrzlica in mone boleine in kri po celem telesu, najbolj pa v nogah. Teave so se povrnile 21. 9. 2021. Tonica je v zadnjih dneh decembra 2021 zbolela za nalezljivo boleznijo COVID-19. Dne 14. 1. 2021 so se pri tonici pojavile udna slabost, vrtoglavica, 1ibkost v nogah in obutek, da jo noge ne drijo, zaradi esar je bila od 14. 1. 2022 do 3. 2. 2022 urgentno hospitalizirana z diagnozo post-covidni mielitis, posledino parapareza spodnjih okonin in retenca urina. Dne 14. 2. 2022 je tonica priela z rehabilitacijo, 13. 3. 2022 pa je bila ponovno ugotovljena okuba s COVID-19. Tonica je bila od 28. 2. 2022 do 1. 4. 2022 ponovno hospitalizirana na nevrolo1ki kliniki v Ljubljani. Med 7. 6. 2022 in 17. 6. 2022 je obiskovala rehabilitacijski program Soa. Zdravstveno stanje tonice je bilo v asu vloitve zahtevka 1e vedno slabo. Tonica je zahtevku priloila tudi zdravstveno in drugo dokumentacijo, ki jo je dopolnila dne 7. 5. 2024. Toenka se sklicuje na 1. toko 70. lena in prvi odstavek 72. lena Zakona o dodatnih ukrepih za prepreevanje 1irjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUP1OP). Slednji doloa, da se o nainu in postopku za uveljavljanje pravice do od1kodnine po tem zakonu in vi1ine od1kodnine za upravience iz 70. lena tega zakona uporablja predpis, ki ureja od1kodninsko odgovornost za 1kodo, ki nastane zaradi obveznega cepljenja. Navaja, da je predpis, ki ureja odgovornost za 1kodo, ki nastane zaradi obveznega cepljenja, ZNB. Pri tem se sklicuje na doloilo tretjega odstavka 53. lena ZNB in drugega odstavka 72. lena ZDUP1OP. Toenka pojasnjuje, da je zahtevek skupaj s priloeno dokumentacijo poslala v obravnavo Komisiji za ugotavljanje vzrone zveze med cepljenjem proti COVID-19 in nastalo 1kodo na zdravju (v nadaljevanju tudi Komisija) ter ji naroila naj poda strokovno mnenje, ali je 1koda na zdravju osebe, ki je nastala kot posledica cepljenja proti COVID-19 resen neeleni uinek po cepljenju in ali obstaja vzrona zveza med cepljenjem proti COVID-19 in 1kodo na zdravju, ki se kae kot resen neeleni dogodek po cepljenju.

3.Komisija je izdelala mnenje z dne 11. 7. 2024 (v nadaljevanju strokovno mnenje), v katerem je povzela najbolj relevantne izvide obravnav in preiskav ter pojasnila, da je transverni mielitis (v nadaljevanju TM) pridobljena nevroimunska bolezen hrbtenjae, ki se lahko kae s hitrim pojavom in napredovanjem 1ibkosti, senzorinimi spremembami in disfunkciji revesja ali mehurja. Komisija je glede vpra1anja, ali je pri tonici TM nastal kot posledica cepljenja, ki je bilo izvedeno nekaj ve kot tri mesece pred nastopom TM, sklenila, da je povezava med cepljenjem in TM kot neeleni dogodek po cepljenju malo verjeten. V literaturi so opisani redki, posamezni primeri postvakcinacijskega TM po cepljenju z tozinameranom, vendar neposredno oziroma povpreno 14,5 dni po cepljenju, in sicer v 86 % primerov. Toenka navaja, da se je Komisija pri podaji strokovnega mnenja oprla na smernice dobre farmakovigilanne prakse o definiciji neenega dogodka po cepljenju, oceno vzrone povezanosti in strokovno-znanstveno literaturo.

4.Toenka je v skladu z naelom zasli1anja iz 9. lena Zakona o splo1nem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tonico z dopisom z dne 29. 7. 2024 seznanila s strokovnim mnenjem, na katerega se je tonica odzvala z dopisom, v katerem je pojasnila, da je TM posledica cepljenja. Teave, skladne z zapleti po cepljenju, je namre imela po prejemu obeh odmerkov cepiva. Izbruh istih teav pa je bil v kombinaciji s prebolevanjem okube z virusom COVID-19 1e resnej1i in intenzivnej1i, eprav bi teave morale biti minimalne. Strokovno mnenje pa je oprto na splo1ne statistine podatke, ne pa na njeno klinino stanje.

5.Toenka sledi Komisiji, ki je ocenila, da gre za resen neeleni dogodek v dalj1em obdobju po cepljenju, saj je bila tonica 14. 1. 2022 hospitalizirana zaradi TM. Toenka navaja, da je Komisija ocenila, da glede na zdravstveno dokumentacijo v zvezi z znanstvenimi 1tudijami gre pri tonici za postinfekcijski zaplet, druge entitete so izkljuene. Komisija dodaja, da je dolgi zamik v smislu postinfekcijskega nevrolo1kega zapleta lahko posledica odziva gostitelja na virus, ter da je malo verjetno, da je TM posledica cepljenja, ki je bilo izvedeno ve kot tri mesece pred nastopom TM. Navaja, da so v literaturi opisani redki, posamezni primeri TM po cepljenju, vendar neposredno oziroma povpreno 14,5 dni po cepljenju, kar je v 86 % primerov. Glede na navedeno je toenka zahtevo tonice zavrnila kot neutemeljeno.

6.Tonica se z izpodbijano odlobo ne strinja in vlaga tobo zaradi napane ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava ter kr1itve pravil postopka. Tonica se ne strinja z ugotovitvijo toenke, da pri tonici ni podane vzrone zveze med 1kodo na zdravju in cepljenjem proti COVID-19. Tonica je v posledici cepljenja utrpela hudo 1kodo na zdravju, pretrpela hude telesne boleine in nev1enosti med zdravljenjem, ki 1e vedno trajajo, saj zdravljenje posledic pri tonici 1e ni zakljueno, trajno pa so zmanj1ane njene ivljenjske funkcije. Tonici je nastala 1koda na zdravju, ki se izraa v hudi in trajni omejitvi ivljenjskih funkcij. Tonica ima potrjeno diagnozo post-covidni mielitis, posledino paraparezo spodnjih okonin in retenco urina, njeno stanje pa je 1e vedno slabo.

7.Tonica pojasnjuje, da je po prejetju prvega odmerka cepiva 17. 8. 2021 imela blajo reakcijo, po prejeti drugi dozi cepiva 7. 9. 2021 pa je imela hudo reakcijo, in sicer visoko vroino, mrzlico in mone boleine in kre, najbolj v nogah. Priblino 14 dni po prejemu drugega odmerka cepiva so se ponovno pojavile mone boleine, katere je spremljalo mravljinenje, ki ni ve izvenelo. Tonica je konec meseca decembra 2021 zbolela s COVID-19 in imela simptome okube, 1ele 14. 1. 2022 pa so se ji pojavili slabost, vrtoglavica, boleine in 1ibkost v nogah in obutek, da je noge ne drijo, zaradi esar je bila med 14. 1. 2022 in 3. 2. 2022 hospitalizirana z diagnozo post covidni mielitis in retenca urina ob mielitisu. Dne 14. 2. 2022 je bila tonica sprejeta v URI Soa na rehabilitacijo, nato je bila doma med 13. 3. 2022 do 21. 3. 2022, ko se je vrnila v URI Soa, kjer so ugotovili, da se je zdravstveno stanje poslab1alo in je bila preme1ena na nevrolo1ko kliniko. Tonice noge niso drale, hodila je lahko le z berglami. Tonica je bila 1. 4. 2022 odpu1ena v domao oskrbo. Dne 20. 4. 2022 so se tonici zaradi agresivnih zdravil pojavili simptomi, ki so razlog za sum disfunkcije nadledvine leze. Med 7. 6. 2022 in 17. 6. 2022 je obiskovala program rehabilitacijske ocene v URI Soa, 24. 11. 2022 pa je na URI Soa opravila zadnjo kontrolo, vendar teave 1e niso bile odpravljene. Zaradi istih teav je bila ponovno hospitalizirana na nevrolo1ki kliniki med 12. 3. 2024 do 3. 4. 2024. Med 8. 4. 2024 in 22. 4. 2024 pa je z zdravljenjem nadaljevala v Zdravili1u La1ko.

8.Tonica glede na navedeno in priloeno zdravstveno dokumentacijo ter njeno zdravstveno stanje meni, da je upraviena do od1kodnine za 1kodo zaradi cepljenja proti COVID-19. Ugotovitve toenke v izpodbijani odlobi so po mnenju tonice arbitrarne, pristranske in nepravilne. Toenka navaja, da je nesporno, da je utrpela hudo 1kodo na zdravju oziroma resen neeleni dogodek v smislu 51. in 80. toke 6. lena Zakona o zdravilih (v nadaljevanju ZZdr-2) ter 6. toke 3. lena Pravilnika o farmakovigilanci zdravil za uporabo v humani medicini. Tonica v zvezi z navedenim opozarja, da je izpodbijana odloitev notranje nasprotna, saj po eni strani navaja, da je 1lo za resen neeleni dogodek po cepljenju proti COVID-19, na drugi strani pa navaja, da pri tonici naj ne bi bilo vzrone zveze med resnim neenim dogodkom in cepljenjem, kar je kontradiktorno. Razlogi izpodbijane odlobe so v nasprotju sami s seboj, kar je absolutna bistvena kr1itev dolob postopka iz ZUP. Tonica poudarja, da upravni organ ugotavlja, da je tonica doivela resen neeleni dogodek po prejemu cepljenja, saj je bila dlje asa hospitalizirana zaradi TM, a obenem zavraa stali1e, da pri tonici med navedenim dogodkom ni podana vzrona zveza s cepljenjem, ker je bila cepljenje opravljeno ve kot 3 mesece pred nastopom TM. Poleg navedenega izpostavlja, da je v celoti nepojasnjen vzrok toniinih teav, ki so opredeljene in potrjene kot resen neeleni dogodek po prejemu cepiva proti COVID-19. Prav tako izpodbijana odloba spregleda, da je tonica imela mone boleine v nogah in mravljinenje po prejemu drugega odmerka cepiva proti COVID-19, ki pred okubo s COVID-19 v decembru 2021 niso izvenele.

9.Tonica se nadalje sklicuje na mnenje Komisije, iz katerega izhaja, da gre pri tonici za resen neeleni dogodek po cepljenju, saj je bila zaradi TM vekrat hospitalizirana in trpela teave, skladne z zapleti, ki so obiajne pri pacientih, cepljenih proti COVID-19. Komisija je vzrono zvezo med neenim dogodkom in cepivom ocenila po lestvici WHO s stopnjo verjetnosti, vendar je ni izkljuila. Tonica trdno vztraja, da je TM posledica cepljenja. Po medicinski doktrini in navodilih, podanimi v javnosti, bi morale biti teave tonice minimalne. Zato meni, da je neeleni dogodek izkljuno posledica cepljenja. Poudarja tudi, da je izpodbijana odloba pretirano oprta na splo1ne statistine podatke, ne pa na konkretno klinino stanje tonice, pa tudi ne na njeno trenutno stanje. V literaturi tudi ni izkljuen nastop TM tudi ve mesecev po cepljenju v priblino 14 % primerov. Izpodbijana odloba je pomanjkljiva tudi zato, ker glede na pojasnjeno napano ugotavlja, da pri tonici ni podana vzrona zveza med cepljenjem in neenim dogodkom po cepljenju.

10.Tonica se nadalje sklicuje na doloilo 53.d lena ZNB ter opozarja, da je toena stranka v konkretnem primeru pridobila le mnenje Komisije, ne pa mnenja invalidske komisije, pri emer je izpodbijano odlobo izdala 1ele osem mesecev po prejemu mnenju Komisije. Glede na navedeno zatrjuje absolutno bistvene kr1itve dolob postopka, saj je izpodbijana odloba preuranjena in pomanjkljiva. Tonica predlaga vpogled v predmetni upravni spis, zasli1anje tonice ter postavitev izvedenca medicinske stroke, ki naj pregleda vso zdravstveno dokumentacijo ter poda mnenje, ali gre pri zdravstvenih teavah tonice za posledice cepljenja s cepivom proti COVID-19. Po potrebi zahteva pridobitev neodvisnega tujega mnenja pristojne in1titucije ali in1tituta znotraj EU ali svetovne zdravstvene organizacije.

11.Tonica je zaradi cepljenja proti COVID-19 utrpela veliko nepremoenjsko 1kodo, pri emer se sklicuje na vso zdravstveno dokumentacijo, ki je v upravnem spisu in iz katere izhaja, da je zaradi cepljenja proti COVID-19 utrpela hude zdravstvene zaplete in trajne zdravstvene posledice. V posledici cepljenja proti COVID-19 je utrpela post-covidni mielitis, paraparezo spodnjih okonin in retenco urina. Tonica je ve kot dve leti trpela hude boleine v spodnjih okoninah. Vztrajalo je tudi mravljinenje v obeh nogah. Skoraj dve leti je hodila le s pomojo bergel, pri emer dalj1e hoje brez bergel 1e vedno ne zmore. Bolečine v spodnjih okoninah pa vztrajajo 1e danes. Tonica je bila trikrat hospitalizirana na nevrolo1ki kliniki ter opravila 1tevilne preiskave, slikanja telesa, MR hrbtenjae, glave, imela lumbalne punkcje, bila delena nevropsiholo1kih obravnav in naporne fizioterapije. Tonica ima v nevrolo1kem statusu trajno zmanj1ano mi1ino mo v nogah. Stojeega dela brez omejitev ne bo ve mogla opravljati, pri emer je bila ob cepljenju proti COVID-19 stara le 28 let, zaznamovana pa bo za celo ivljenje. Tonica je tudi imela velike narte in je najela poslovni prostor za oblikovanje in nego telesa, kar je morala vse opustiti. Tonica je bistveno prikraj1ana tako na poklicnem kot tudi na zasebnem podroju, saj je bila prej aktivna 1portnica, zdaj pa niti dalj1e hoje brez bergel ne zmore, postala pa je tudi depresivna. Sklicuje se tudi na zmotno uporabo materialnega prava in sicer na varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi iz 7. lena ZUP in navaja, da je toena stranka v nasprotju z navedenim naelom v izpodbijani odlobi pretirano teo dajala splo1nim statistinim podatkom in ne konkretnemu klininemu stanju tonice. Sodi1u predlaga, da odloi po vsebini in izpodbijano odlobo odpravi ter tonici prizna pravico do od1kodnine v vi1ini 60.000,00 EUR. Zahteva tudi povrnitev stro1kov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka navedbe tožnice ter vztraja pri navedbah iz izpodbijane odločbe. Ob tem se sklicuje na peti odstavek 53.d člena ZNB, ki določa, da invalidska komisija Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje poda mnenje o tem, ali gre pri cepljeni osebi za resno in trajno zmanjšanje življenjskih funkcij, vendar le v primeru, da je bila prej ugotovljena vzročna zveza med cepivom in zdravstvenimi težavami. Ker v konkretnem primeru Komisija ni ugotovila vzročne zveze med prejemom cepiva in zdravstvenimi težavami tožnice, ni bilo zakonske podlage, da bi zahtevala še mnenje invalidske komisije Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V izpodbijani odločbi je natančno obrazložila, zakaj je sledila mnenju Komisije, ki je ugotovila, da je vzročna zveza med prejemom cepiva Comirnaty in poslabšanjem zdravja tožnice malo verjetna. Navaja, da resen neželeni dogodek v skladu s strokovnimi smernicami farmakovigilance že po definiciji še ni vzročno povezan s cepivom, vzročna zveza se ugotavlja v drugi fazi, tako da ni nasprotja v izpodbijani odločbi. Predlaga vpogled v listine v upravnem spisu ter zaslišanje vodilnega strokovnjaka Komisije. Sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne.

K I. točki izreka

Tožba je utemeljena.

Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločbe, s katero je toženka zavrnila zahtevo tožnice za uveljavljanje pravice do odškodnine za škodo na zdravju zaradi cepljenja proti COVID-19.

Po 1. točki prvega odstavka 70. člena ZDUPŠOP je do denarne odškodnine za škodo na zdravju upravičena oseba, katere cepljenje proti COVID-19 je opravil izvajalec zdravstvene dejavnosti, ki ima v Republiki Sloveniji izdano dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno dejavnost, in ji je nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij v skladu s predpisom, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja. Po prvem odstavku 72. člena ZDUPŠOP se o načinu in postopku za uveljavljanje pravice do odškodnine in o višini odškodnine za upravičence iz 70. člena ZDUPŠOP uporablja predpis, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja, tako da upravičencu iz 1. točke 70. člena ZDUPŠOP pripada odškodnina, ki je določena za osebo, ki ji je z obveznim cepljenjem nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij.

Predpis, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo zaradi obveznega cepljenja, je ZNB, ki v prvem odstavku 53.a člena določa, da ima oseba, ki ji je z obveznim cepljenjem po tem zakonu nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij, pravico do odškodnine. Po prvem odstavku 53.b člena ZNB ima oseba pravico do odškodnine v enkratnem znesku v višini 60.000,00 EUR. Skladno s prvim odstavkom 53.d člena ZNB odloči o pravici do odškodnine minister, pristojen za zdravje, in sicer na podlagi strokovnega mnenja Komisije za ugotavljanje vzročne zveze<em> </em>med cepljenjem in nastalo škodo na zdravju, ki poda po drugem odstavku 72. člena ZDUPŠOP oceno, ali je domnevna posledica cepljenja proti COVID-19 resen neželen učinek po cepljenju, in na podlagi strokovnega mnenja invalidske komisije Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju tudi komisija ZPIZ), ki poda mnenje o tem, ali gre pri osebi za resno in trajno zmanjšanje življenjskih funkcij (peti odstavek 53.d člena ZNB). Resen in neželen učinek po cepljenju COVID-19 se ocenjuje v skladu z zakonom, ki ureja zdravila, in pravilnikom, ki ureja farmakovigilanco zdravil za uporabo v humani medicini.

Iz zgoraj obrazložene pravne podlage tako izhaja, da pri presoji zahteve za plačilo odškodnine zaradi škode na zdravju v posledici cepljenja proti COVID-19 ministru za zdravje skladno z ZNB in ZDUPŠOP pomagata Komisija za ugotavljanje vzročne zveze (v nadaljevanju Komisija) ter Komisija ZPIZ, ki izdelata strokovni mnenji na podlagi vloge upravičenca ter vlogi priložene zdravstvene dokumentacije o cepljenju in domnevnih posledicah cepljenja (npr. o datumu cepljenja, nalezljivi bolezni, zoper katero je bilo cepljenje opravljeno, domnevnih posledicah cepljenja ipd.), ministrstvo, pristojno za zdravje, pa si lahko zaradi odločanja o vlogi tudi samo pridobi ali preveri podatke iz zdravstvene dokumentacije osebe, ki je bila cepljena (tretji in četrti odstavek 53.č člena ZNB).

Pri tem sodišče primarno izpostavlja, da v postopku obravnave zahteve za odškodnino zaradi cepljenja Komisija poda (zgolj) mnenje o obstoju vzročne zveze med zdravstvenimi težavami vlagatelja ter cepljenjem, o vlogi oziroma zahtevi pa vselej odloči minister kot stvarno pristojni upravni organ. Ta mora v skladu s prvim odstavkom 138. člena ZUP pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V postopku pred izdajo odločbe je v konkretnem primeru toženka vodila poseben ugotovitveni postopek, ki ga je treba voditi na način, kot je opredeljen v členih 145 in 146 ZUP,¹ ki je namenjen ugotovitvi dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se strankam postopka omogoči, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. To lahko storijo le na način, da so z ugotovitvami organa pred izdajo odločbe seznanjene ter da se o njih primerno izjavijo, v zvezi z njimi pa morajo imeti tudi možnost podati nasprotne dokaze. Pravica do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka, velja za vsak postopek voden pred državnim organom. Zagotavljanje enakega varstva pravic (22. člen Ustave) ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembno. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Za pošten postopek pa je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve.² Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP stranki daje tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Bistvo tega načela tako ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti stranke, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.³

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka citirala (prepisala) strokovno mnenje Komisije in njeno obrazložitev (strani 3-12 izpodbijane odločbe), pri čemer se do pripomb tožnice zoper ugotovitve Komisije niti ni opredelila niti jih ni upoštevala, saj le navedla, da sledi Komisiji. V nadaljevanju je nato toženka ocenila obstoj vzročne povezave med zdravstvenimi težavami tožnice oziroma pojavom TM in cepljenjem kot malo verjetno, pri čemer se je sklicevala na ugotovitve strokovne Komisije, v okviru katerih se je ta sklicevala na strokovno-znanstveno literaturo, ki (časovno) ne potrjuje zdravstvenih težav tožnice upoštevajoč statistične podatke, čemur je tožnica v postopku nasprotovala, enako pa navaja tudi v tožbi.

Sodišče izpostavlja, da se mora toženka, zato ker je mnenje Komisije le eden izmed dokazov v postopku, aktivno vključiti in voditi postopek ter izvesti vse dokaze, ki so potrebni za pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja, pri čemer se mora argumentirano opredeliti tudi do vseh navedb strank v postopku, na način, da je to mogoče preizkusiti. Obrazložitev odločbe, ki je izdana po ustrezno izvedenem ugotovitvenem postopku, pa mora vsebovati obvezne sestavine oziroma mora ustrezati standardom obrazloženosti po 216. členu ZUP. Zlasti morajo iz odločbe izhajati konkretizirani razlogi, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov, razlogi, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Pri odločanju in vodenju upravnega postopka skladno z načeli poštenega postopka je organ odločanja dolžan spoštovati določila ZUP, kar pomeni, da ni dovolj, da se pri svoji odločitvi sklicuje zgolj na mnenje Komisije, kajti ta je strokovni pomočnik organa in ne neodvisni izvedenec, kot to smiselno izhaja iz izpodbijane odločbe. V tem oziru sodišče pojasnjuje, da mnenje Komisije ne predstavlja izvedenskega dela.⁴ Komisija, ki je sicer sestavljena iz strokovnjakov medicinske stroke in katero imenuje minister namreč ne more prestavljati neodvisnega izvedenca, saj je v "službi" ministrstva (organa, ki odloča) in tako ne nastopa kot neodvisen strokovnjak oziroma je lahko vzbujen dvom o njihovi nepristranskosti zaradi podrejenosti organu, torej ministru, ki o zadevi odloča.

Upoštevajoč, da se tožena stranka v izpodbijani odločbi sploh ni opredelila do pripomb tožnice, toženka posledično ni popolno ugotovila vseh dejstev in okoliščin, relevantnih za odločitev oziroma je odločitev o zavrnitvi vloge tožnice za plačilo odškodnine sprejela vsaj preuranjeno. Toženka bi se do pripomb tožnice o nestrinjanju s strokovnim mnenjem opredeliti na način, da se do njih argumentirano opredeli, četudi gre za argumente laične stranke. Hkrati je pri presoji potrebno upoštevati tudi, da gre v zvezi s posledicami cepljenja proti COVID-19 po splošno znanem dejstvu za še ne v celoti raziskano področje oziroma vprašanja, o katerih si ni v celoti enotna niti zdravstvena stroka. Ker gre med strankama v obravnavanem primeru za izrazito neravnovesje glede strokovnega znanja iz obravnavanega področja, je še toliko bolj pomembno, da toženka omogoči tožnici pravico do izjave in učinkovito varstvo njenih pravic (da je stranki torej zagotovljena učinkovita in realna možnost, da s svojim znanjem utemelji svoj zahtevek in poda dokazne predloge, ki jih šteje za pomembne), ne pa da se do njenih pripomb niti ne opredeli.

Sodišče se strinja z navedbami tožbe, da je dolžnost upravnega organa (pa tudi Komisije), da zdravstvene težave razloži oziroma (ne)obstoj vzročne zveze utemelji glede na dejansko zdravstveno stanje tožnice pred in po cepljenju, zato utemeljitev neobstoja vzročne zveze s sklicevanjem na strokovno literaturo (kot je to storila Komisija, toženka pa povzela), čemur tožnica nasprotuje, ne zadosti standardu konkretiziranosti odločitve, kot jo zahteva ZUP. Dokazna ocena je potrebna glede na dejansko zdravstveno stanje tožnice in predloženo zdravstveno dokumentacijo, ne glede na podatke v literaturi. Potrebna je dokazna ocena na način, da se pojasni, zakaj ni vzročne zveze med neželenim dogodkom in cepljenjem. Komisija pri svojem delu utemeljeno uporablja dobro farmakovigilančno prakso, kot izhaja iz obrazložitve, vendar je dolžna to prakso po presoji sodišča, tako kot smiselno navaja tožnica, uporabljati v zvezi z vsakim konkretnim primerom cepljene osebe posebej, glede na dejansko zdravstveno stanje te osebe in glede na izkazano zdravstveno dokumentacijo. Če znanstvena literatura določenih posledic cepljenja ni (verjetno) prepoznala, ali jih je prepoznala v drugačnih časovnih okvirjih, kot so se pojavili pri tožnici, to še ne pomeni, da ne more obstajati vzročna zveza med zdravstvenimi težavami in cepljenjem pri tožnici. Prav tako je splošno znano dejstvo, da vsi stranski učinki cepiv namenjenih preprečevanju okužb s COVID-19 (še) niso znani, zaradi česar je posebej pomembna naloga Komisije kot strokovnega organa, da opravi konkretizirano presojo v vsakem posameznem konkretnem primeru. Strokovna literatura je lahko kot pripomoček Komisiji in organu, vendar pa ne more nadomestiti dejanskega stanja konkretnega primera. V kolikor Komisija ni imela zadostnih podatkov, pa je na strani slednje, da bi tožnico poslala na dodatne preiskave, ali pa bi morala toženka, potem ko je prejela mnenje Komisije, pridobiti dodatno dokumentacijo, za kar ima izrecno pooblastilo v ZNB oziroma bi morala za razjasnitev konkretnega primera imenovati neodvisnega izvedenca (164. člen ZUP), ki bi razjasnil nejasna stališča in tudi odgovoril na pripombe tožnice in tako v skladu s pravili znanosti in stroke podal izvedeniško mnenje.

S tem, ko se toženka ob sklicevanju na pravilnost strokovnega mnenja Komisije niti ni opredelila do pripomb tožnice, po presoji sodišča ugotovitvenega postopka ni vodila skladno z načelom materialne resnice, ki se nanaša na ugotavljanje vseh merodajnih dejstev in okoliščin za odločitev, in načelom zaslišanja stranke kot temelja materialne (vsebinske) in formalne (procesne) zakonitosti. Če se vsa dejstva ne ugotovijo, gre za kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 237. člena ZUP (nepopolna ugotovitev dejanskega stanja), ter kršitev pravice stranke, ki ji ni omogočeno uveljavljanje in zavarovanje pravic in pravnih koristi, kar predstavlja procesno kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, obe pa vplivata na pravilno in zakonito odločbo. Sicer je res, da mora dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, vlagatelj zahteve navesti natančno, po resnici in določno ter za svoje navedbe predlagati tudi dokaze (trditveno dokazno breme je na tožnici kot stranki v postopku, 140. člen ZUP), a istočasno je na strani upravnega organa, ki vodi postopek, dolžnost, da pravno pomembna dejstva ugotovi do takšne stopnje zanesljivosti, ki izključuje vsakršen dvom. Ugotovitveni postopek v konkretnem primeru po presoji sodišča ni bil voden na tak način. Jedro ugotovitvenega postopka je tudi ustna obravnava (154. člen ZUP), ki je namenjena temu, da se zadeva vsestransko razjasni, da se raziščejo in pojasnijo vse okoliščine primera in da stranka lahko poda svoje mnenje in dokazila. Ob tem sodišče poudarja, kot že obrazloženo, da gre pri obravnavi vprašanj posledic cepljenja za strokovno zelo zahtevna vprašanja, ki se tudi med stroko razlikujejo, zaradi česar je v luči poštenega postopka še toliko bolj pomembno, da se stranki omogoči učinkovito varstvo svojih pravic ter da se ji zagotovi tudi realna možnost, da s svojim (laičnim) znanjem ali predlaganimi dokazi utemelji svoj zahtevek oziroma da se neposredno pred organom izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah. Kadar organu pri odločanja pomaga strokovni pomočnik (v konkretnem primeru Komisija) mora imeti stranka možnost izjaviti se tudi pred Komisijo, preden le-ta poda mnenje, ali pa da organ imenuje neodvisnega izvedenca v okviru posebnega ugotovitvenega postopka.

Tožnica se sklicuje na zdravstveno dokumentacijo, ki izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da se je tožnica z različnimi spremembami v zdravstvenem stanju pričela soočati takoj po prejemu odmerkov cepljenja, njena rehabilitacija pa še vedno ni zaključena, zaradi česar tudi ne more več opravljati svojega poklica, do česar pa se toženka v izpodbijani odločbi sploh ni opredelila, obrazložitev v tem delu pa je tako v celoti izostala, zato odločitve v tem oziru ni mogoče preizkusiti. Pri tem je v zvezi s težavami, s katerimi se sooča tožnica po presoji sodišča potrebno vzeti v ozir, da gre v vsakem posameznem primeru za različne primere (in različne posameznike z različnimi že obstoječimi zdravstvenimi težavami ter različnim imunološkim in telesnim zdravstvenim stanjem), oškodovance pa je zato potrebno upoštevati takšni kot so,⁵

zato vseh primerov ni mogoče vselej natančno umestiti v formalne okvirje, ki določajo katere zdravstvene težave se lahko po cepljenju pojavijo in kdaj, upoštevati pa je potrebno tudi, kot to utemeljeno opozarja tožnica, da se je tožnica z zdravstvenimi težavami začela soočati takoj po cepljenju. Posledično je v tem oziru še toliko pomembneje, da Komisija pred podajo strokovnega mnenja, pa tudi organ odločanja, torej toženka, tožnici zagotovita pravico do izjave in ji omogočita seznanitev strokovnega pomočnika in organa z vsemi dejanskimi okoliščinami primera, takšno svojo odločitev pa mora nato toženka ustrezno argumentirano tudi obrazložiti.

Ker obrazložitev izpodbijane odločbe delno ne zadosti standardu ustrezne obrazloženosti upravne odločbe, deloma pa je odločba toženke popolnoma neobrazložena in ker toženka ni vodila ugotovitvenega postopka skladno z določili ZUP, je storila kršitev pravil postopka in nepopolno ugotovila dejansko stanje.

Sodišče še dodaja, da navedbe tožbe o protislovnosti izpodbijane odločbe zato, ker Komisija zapiše, da je pri njej podan neželen dogodek po cepljenju, vendar nato ugotovi, da vzročna zveza ne obstoji, niso utemeljene. Resen neželen dogodek je namreč vsak neljub dogodek, ki se pojavi po cepljenju, ki pa ni nujno v vzročni zvezi s cepljenjem, kot to izhaja iz Smernic o dobri farmakovigilančni praksi, uporabo katerih predpisuje ZZdr-2 v 6. členu.⁶ Ali dejansko vzročna zveza obstoji ali ne pa bo v ponovljenem upravnem postopku potrebno zanesljivo in prepričljivo ugotoviti ob upoštevanju vseh okoliščin konkretnega primera.

Ker je po povedanem izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano določbo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter v skladu s petim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti navedene kršitve pravil upravnega postopka in popolno ugotoviti dejansko stanje, svojo odločitev pa ustrezno obrazložiti, pri čemer je vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

K II. točki izreka

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je tožnico v tem postopku zastopal odvetnik, je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

-------------------------------

1Primerjaj npr. sodbo Upravnega sodišča I U 1066/2019 -16 z dne 9. 3. 2021.

2Kerševan E., Androjina V., Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 88.

3Janez Čebulj et al., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 135 - 136.

4ESČP Korošec proti Sloveniji, št. 77212/12 z dne 8. 10. 2015 (dokončna 8. 1. 2016).

5V civilnem pravu gre v tem oziru za t.i. teorijo jajčne lupine.

6Smernice so na voljo v angleškem jeziku. Neželen dogodek je tako v Smernicah definiran sledeče: "Adverse Event Following Immunisation (AEFI) is used at international level. The term is defined as any untoward medical occurrence which follows immunisation and which does not necessarily have a causal relationship with the usage of a vaccine. The adverse event may be any unfavourable or unintended sign, abnormal laboratory finding, symptom or disease. AEFIs have been further classified by the CIOMS/WHO Working Group on Vaccine Pharmacovigilance into four categories according to possible causes (apart from a coincidental event): vaccine product-related, vaccine quality defect-related, immunisation error-related and immunisation anxiety-related." Str. 4 in 5 Smernic (Guideline on good pharmacovigilance practices (GVP): Product- or population-specific considerations I: Vaccines for prophylaxis against infectious diseases).