Jedro

Prvostopenjska odločba tožniku očita zmanjšanje števila živali, vključenih v podukrep ali zmanjšanje površine zemljišč, vključenih v podukrep za več kot 10 %, pri čemer v razlogih odločbe sploh niso navedena dejstva, na podlagi katerih naj bi organ ugotovil eno ali drugo kršitev. Prvostopenjski organ ne pojasni, za kakšne površine ali število živali je prevzeta obveznost KOP, niti kdaj in na kakšen način je bilo ugotovljeno bodisi prenehanje izvajanje ukrepa ali zmanjšanje obveznosti za več kot 10 %.

Drugostopenjski organ se v svoji odločbi sklicuje na sodbo SEU C – 454/11 z dne 7. 2. 2013, v kateri je med drugim zapisalo, da upravičenec do kmetijsko okoljskih pomoči, ki ni vložil zahtevka za pomoč v skladu z nacionalnimi določbami, ki dodelitev navedene pomoči pogojujejo z letnim zahtevkom, s tem v zvezi ne more uveljavljati pravice do izjave. SEU dejansko govori o dokaznem sredstvu - zaslišanju stranke in ne o pravici do izjave tj. načelu zaslišanja stranke, kot je opredeljeno v 9. členu ZUP.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33107-3391/2009/37 z dne 14. 11. 2016 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je v izpodbijani odločbi ugotovila, da je tožnik v letu 2010 predčasno prenehal izvajati oziroma je nedovoljeno zmanjšal petletno obveznost izvajanja posameznih kmetijsko okoljskih podukrepov (v nadaljevanju KOP), ki so razvidni iz tabele (1. točka izreka), odločila, da mora tožnik vrniti 18.739,07 EUR, ki so mu bila izplačana na podlagi odločbe št. 33101-51840/2007 z dne 21. 5. 2008 za podukrepe KOP, ki so prikazani v preglednici (2. točka izreka) in da znaša rok za plačilo 30 dni od vročitve odločbe (3. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je tožnik 26. 4. 2007 podpisal vlogo za vstop v podukrep KOP, v kateri se je obvezal, da bo na kmetijskem gospodarstvu še pet let izvajal podukrepe KOP EK in ZVE. Dne 21. 5. 2008 mu je bila izdana odločba, na podlagi katere so mu bila dodeljena sredstva. Ugotovljeno je bilo, da je tožnik pred potekom petletnega obdobja prekinil izvajanje podukrepa KOP oziroma nedovoljeno zmanjšal obveznosti podukrepa KOP za več kot 10 % v primerjavi z vstopno obveznostjo ali pa ni izpolnil pogojev pet letne obveznosti podukrepa KOP. Zato je na podlagi dvanajstega ali trinajstega odstavka točke B Priloge 4 Uredbe o plačilih za ukrepe osi programa 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010 – 2013 (v nadaljevanju Uredba KOP 2007-2013) v zvezi s točko 3. poglavja A. Priloge Uredbe KOP 2007-2013 dolžan vrniti sredstva, pridobljena za podukrepe KOP.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Na očitke, da obrazložitev nima konkretnih razlogov za odločitev in v njej ni navedena pravna podlaga, odgovarja, da je prvostopenjska odločba izdana z aplikacijo. Gre za samodejni informacijski sistem, ki na kratko povzema pravno podlago in dejansko stanje. Tožnik ve, da je kršil pogoje, saj so mu bili s tem v zvezi izdani in vročeni ustrezni akti. Ugotavlja, da je tožnik leta 2007 podal zbirno vlogo, s katero je vstopil v podukrep KOP REJ in KOP EK. Na podlagi vloge, in v letu 2008 izdane odločbe, je prejel sredstva v višini 21.136,32 EUR. Tožnikov zahtevek za izplačilo iz podukrepa EK iz zbirne vloge za leto 2008 je bil z odločbo z dne 1. 12. 2009 v celoti zavrnjen. Drugostopenjski organ je njegovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Tožnik za leto 2009 ni pravilno oddal zbirne vloge in zahtevka za plačilo za podukrep KOP, zato je bil njegov zahtevek zavržen. Tudi pritožbo zoper ta sklep je drugostopenjski organ zavrnil. V letu 2010 ponovno ni pravilno oddal vloge tako, da je bila zavržena, zoper to odločitev pa se ni pritožil. Tožnik je z vstopom v podukrepe KOP dolžan izvajati podukrep EK še pet let na isti površini, kot je vstopna, poleg tega pa mora izpolnjevati tudi vse predpisane pogoje. Med te pogoje sodi pravilna oddaja zbirne vloge z vsemi sestavinami, saj Uredba KOP 2007-2013 v 22. členu uvaja obveznost oddaje zbirne vloge za tekoče leto. Opustitev te obveznosti se sankcionira v skladu s katalogom kršitev in sankcij naštetih v prilogi 4. Uredbe KOP 2007-2013. Priloga 4, točka B. v sedemnajstem odstavku kot kršitev določa tudi ravnanje, ko upravičenec za tekoče leto ne uveljavlja plačila za podukrep KOP in ne vloži obveznih sestavin zbirne vloge. Tudi Sodišče evropske Unije (v nadaljevanju SEU) je že zavzelo stališče, da ni v nasprotju z evropskimi uredbami ureditev, po kateri mora upravičenec vrniti prejeto pomoč, če ni vložil vsakoletnega zahtevka, čeprav zatrjuje, da je izpolnil vse obveznosti v zvezi z obdelavo zadevnih površin in ga pristojna uprava ni zaslišala, preverjanje površin na kraju samem pa ni več mogoče (C-454/11 z dne 7. 2. 2013). Nadalje drugostopenjski organ ugotavlja, da tožnik v letu 2010 in 2011 ni v evidenci Ekološkega kmetovanja, kar pomeni, da ni pridobil ustreznega certifikata. Uredba KOP 2007-2013 pa v petem in šestem odstavku 15. člena določa, da se morajo upravičenci za pridobitev plačil za izvajanje podukrepov 214-I/3, 214-I/4, 214-I/5, 214/I-6 in 214/I-7 vključiti v kontrolo integrirane pridelave oziroma ekološke pridelave najkasneje do 31. decembra v preteklem letu. Katalog kršitev v prilogi 4 Uredbe KOP 2010 v 10. točki določa tudi, da če je pri izvajanju podukrepa KOP za tekoče leto za KMG ugotovljena kršitev izpolnjevanja pogoja, ki se nanaša na celoten podukrep KOP (…), pri katerem je bila kršitev tega pogoja ugotovljena že v dveh preteklih zaporednih letih, se zahtevek za ta podukrep za tekoče leto zavrne in obveznost nadaljnjega izvajanja podukrepa preneha, pri čemer je upravičenec (…) dolžan vrniti tudi že izplačana plačila za izvajanje tega ukrepa v preteklih letih. Po 73. členu Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike ter o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (v nadaljevanju Uredba 796/2004), je potrebno v primeru neupravičenega plačila zadevni znesek povrniti. Obveznost povračila ne nastopi, če je obdobje med dnevom plačila pomoči in dnevom, ko pristojni organ prvič obvesti prejemnika, da terja vračilo, daljše od deset let. Ker je tožnik plačilo prejel v letu 2008, obveznost vračila še ni prenehala. Zato je prvostopenjski organ utemeljeno zahteval vračilo sredstev, saj je ugotovil, da je tožnik kršil obveznosti, ki se nanašajo na izvajanje podukrepa EK, dejansko stanje pa je bilo prav tako pravilno ugotovljeno.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da je izpodbijana odločba in njena obrazložitev v celoti nerazumljiva. Prvostopenjski organ ne pojasni, kdaj in kje naj bi bile kršitve ugotovljene in za kakšna odstopanja gre. Take odločbe ni mogoče preizkusiti, zaradi česar je podana kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), tožnik pa se zoper njo ni mogel učinkovito pritožiti zaradi česar mu je kršena pravica do pritožbe (25. člen Ustave). Drugostopenjski organ je obrazložitev dopolnil s številnimi razlogi, ta obrazložitev pa je tako obsežna, da je pravica do pritožbe povsem izvotljena in tožnik vztraja, da mu je z izpodbijano odločbo, ki ni obrazložena, kršena pravica do pritožbe. Drugostopenjski organ navaja, da ugotovitev prvostopenjskega organa o prekinitvi izvajanja podukrepa KOP temelji na izdanih odločbah prejšnjih let, kar pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedeno. Toženka se kršitve pravice do pritožbe ne more razbremeniti s sklicevanjem na aplikacijo s samodejnim informacijskim sistemom. Aplikacija mora biti takšna, da so določbe ZUP o obrazloženosti odločb spoštovane, kar v tem primeru niso bile. Ker je šele iz drugostopenjske odločbe razvidno, na podlagi katerih določb je toženka ugotavljala kršitve, lahko tožnik šele v tožbi pojasni razloge, zakaj zbirnih vlog ni želel podpisati. Tožnik je imel v letu 2009 dve kontroli. Prvi kontrolor ni imel pripomb, drugi pa je ugotovil, da naj bi bilo zemljišče neočiščeno in v zaraščanju. S to, drugo kontrolo je bilo v letu 2009 ugotovljeno, da tožnik ne obdeluje vseh površin in je organ sklepal, da je površine zmanjšal za več kot 10 %, kar ne drži. Na podlagi druge kontrole so bili nepravilno vodeni GERK-i za tožnikove parcele, tožnik pa je zavračal podpis na zbirni vlogi do odprave teh nepravilnosti. Vendar je vloge vsako leto oddal tako, da očitanih kršitev ni storil. Vztraja pri ugovoru zastaranja, saj meni, da znaša zastaralni rok 5 let, sklicevanje na 7. člen Uredbe 796/2004 pa pomeni zmotno uporabo predpisa. Vztraja pri tem, da se mu z izpodbijano odločbo odvzema na podlagi pravnomočne odločbe z dne 21. 5. 2008 pridobljeno pravico do kmetijsko okoljskih plačil, kar predstavlja kršitev 158. člena Ustave, z naložitvijo obveznosti vračila prejetih sredstev pa je toženka posegla v ustavno pravico tožnika do zasebne lastnine. Oba organa sta kršila 9. člen ZUP, saj tožniku ni bila dana možnost, da se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Drugostopenjski organ se o tem pritožbenem ugovoru sploh ni opredelil. Izpodbija tudi 2. točko izreka drugostopenjske odločbe. Ker je pritožba utemeljena, je namreč upravičen do pritožbenih stroškov. Predlaga, da sodišče izpodbijane odločbe odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek in podrejeno, da ugotovi nezakonitost odločb, s čimer bo tožnik pridobil pravni temelj za uveljavljanje odškodnine. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, ki so že navedeni v obrazložitvi njene odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodaja, da je odločitev organa temeljila na pravnomočno ugotovljenih dejstvih. Iz sodbe IU 1201/2011 izhaja, da je sodna praksa glede tega enotna in ustaljena.

5. Tožba je utemeljena.

6. V primeru, kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje (prvi odstavek 251. člena ZUP) ali pa odločbo odpravi in zadevo vrne na prvo stopnjo (tretji odstavek istega člena). Če drugostopenjski organ sam dopolnjuje postopek, mora imeti stranka zagotovljene procesne pravice, ki ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji1. 7. Prvostopenjski organ tožniku očita, da je prekinil podukrep KOP oziroma da je nedovoljeno zmanjšal obveznosti in se sklicuje na dvanajsti ali trinajsti odstavek Priloge 4, točke B Uredbe KOP 2007-2013. Po dvanajstem odstavku Priloge 4, točka B Uredbe KOP 2007 - 2013 je kot kršitev opredeljeno zmanjšanje števila živali posamezne vrste, ki jih je KMG v tekočem letu vključil v podukrep 214-II/6 glede na leto vstopa v ta podukrep, za več kot 10 %. Za kršitev gre tudi, če je število živali, ki so vključene v podukrep, manjše od 1 GVŽ. V trinajstem odstavku pa je kot kršitev navedeno zmanjšanje površine zemljišč, ki jih je KMG v tekočem letu vključil v podukrep KOP-a glede na leto vstopa v ta podukrep, za več kot 10 %. Prvostopenjska odločba torej tožniku očita zmanjšanje števila živali, vključenih v podukrep ali zmanjšanje površine zemljišč, vključenih v podukrep za več kot 10 %, pri čemer v razlogih odločbe sploh niso navedena dejstva, na podlagi katerih naj bi organ ugotovil eno ali drugo kršitev. Prvostopenjski organ ne pojasni, za kakšne površine ali število živali je prevzeta obveznost KOP, niti kdaj in na kakšen način je bilo ugotovljeno bodisi prenehanje izvajanje ukrepa ali zmanjšanje obveznosti za več kot 10 %. Takšni razlogi odločbe so tudi nejasni. Sodišče se strinja s tožnikom, da četudi gre za izdelovanje odločb s pomočjo samodejnega informacijskega sistema, to ne pomeni, da za takšne odločbe ne veljajo določbe ZUP. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba nima vsebine, ki jo določa prvi odstavek 214. člena ZUP. Iz nje ni razvidno ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le-to oprto, niso navedeni razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov, prav tako pa ni naveden konkreten predpis, na katerega se opira odločba (saj je predpis citiran alternativno) in razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Zato je bila storjena kršitev iz 2. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. Ker tožniku pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, je bil kršen tudi 9. člen ZUP oziroma je prišlo do bistvene kršitve pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

8. Drugostopenjski organ je sicer postopek dopolnjeval v smislu prvega odstavka 251. člena ZUP vendar je pri tem zgrešil nove kršitve. Kadar namreč pritožbeni organ odločitev opre na dejstva in dokaze, ki niso bili predmet obravnave na prvi stopnji, mora imeti stranka možnost, da se o tem izjavi pred izdajo drugostopenjske odločbe. Zgolj to, da je toženka v drugostopenjski odločbi navedla določne razloge za ugotovitev, da je tožnik kršil obveznosti, ne zadostuje za zakonitost izpodbijane odločbe, saj bi morala toženka tožniku omogočiti, da se do ugotovitev oziroma razlogov zanje ustrezno opredeli.2 Tožniku to ni bilo omogočeno. Pri tem drugostopenjski organ sploh ni dopolnjeval dejanskega stanja iz prvostopenjske odločbe tako, da bi ugotovil, kdaj in v kakšnem obsegu oziroma kako so bile na prvi stopnji očitane kršitve ugotovljene. Ugotavljal je povsem druga relevantna dejstva kot prvostopenjski organ, kar je posledica tega, da se je pri svoji odločitvi oprl na drugo pravno podlago kot prvostopenjski organ. Drugostopenjski organ namreč ugotavlja nepravilnosti glede obdelovalne površine v letu 2008, medtem ko za leto 2009 in 2010 ugotavlja, da tožnik ni vložil obveznih sestavin zbirne vloge, kar predstavlja kršitev določila 22. člena Uredbe KOP in sedemnajstega odstavka Priloge 4, točke B Uredbe KOP 2007-2013. Poleg tega ugotavlja, da tožnik ni pridobil ustreznega certifikata oziroma ni vpisan v evidenco ekološkega kmetovanja, kar mu nalaga 15. člen Uredbe KOP 2007-2013. Ker gre za kršitve v več zaporednih letih, je podana še kršitev iz 10. točke Priloge 4, točke B Uredbe KOP 2007-2014. Brez dvoma so torej kršitve, opisne v drugostopenjski odločbi druge kot v prvostopenjski odločbi (dvanajsti ali trinajsti odstavek Priloge 4, točke B Uredbe) ter se izpodbijane odločitve, tudi ob upoštevanju navedenih dodtnih razlogov, ne da preizkusiti.

9. Drugostopenjski organ se v svoji odločbi sklicuje na sodbo SEU C – 454/11 z dne 7. 2. 2013, v kateri je med drugim zapisalo, da upravičenec do kmetijsko okoljskih pomoči, ki ni vložil zahtevka za pomoč v skladu z nacionalnimi določbami, ki dodelitev navedene pomoči pogojujejo z letnim zahtevkom, s tem v zvezi ne more uveljavljati pravice do izjave. Vendar to ne pomeni, da SEU strankam odreka (z ustavo zajamčeno) pravico do izjave, ki je ena od temeljnih človekovih pravic, katero v okviru pravice do poštenega postopka jamči tudi 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah. Kot je razvidno tudi iz nadaljevanja sodbe, SEU dejansko govori o dokaznem sredstvu - zaslišanju stranke in ne o pravici do izjave tj. načelu zaslišanja stranke, kot je opredeljeno v 9. členu ZUP. V sodbi namreč navaja, da četudi bi bil tožnik, ki ni vložil zahtevka, zaslišan, takšno zaslišanje ne more vplivati na posledice, ki izhajajo iz nespoštovanja pogojev za dodelitev kmetijsko-okoljskih pomoči, glede katerih se je zavezal. Ta kmet namreč (z zaslišanjem) ne more upravičiti neizpolnitve teh pogojev (točka 38 sodbe). To pa ne pomeni, da stranki pred izdajo odločbe ni potrebno dati možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so relevantne za izdajo odločbe. Toženka tožniku te možnosti ni dala.

10. Sodišče zato ugotavlja, da drugostopenjski organ pri tem, ko je dopolnjeval postopek, ni zadostil prvemu odstavku 251. člena ZUP. Kot navedeno je med drugim kršil 9. člen ZUP, saj tožniku, preden je izdal odločbo, ni dal možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tožnik te možnosti tudi v postopku na prvi stopnji ni imel. Glede na navedeno je sodišče upoštevaje 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Tožnik je predlagal tudi odpravo 2. točke izreka drugostopenjske odločbe, vendar mu sodišče v tem delu ni sledilo. S tem, ko je odpravljena prvostopenjska odločba in je zadeva vrnjena v postopek na prvo stopnjo, so namreč odpravljeni tudi učinki drugostopenjske odločbe ter bo zato o pritožbenih stroških moral odločiti prvostopenjski organ v ponovnem postopku.

11. Upravni organ naj v ponovnem postopku upošteva stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64.čl. ZUS-1). Tožniku mora pred izdajo odločbe omogočiti, da se bo izjavil o vseh dejstvih in okoliščinah, ki bodo po mnenju organa pomembna za odločbo. Obrazložitev odločbe naj vsebuje vse elemente, ki jih določa prvi odstavek 214. člena ZUP. Prvostopenjski organ mora pojasniti pravno podlago svoje odločitve, dejstva, ki so glede na to pravno podlago relevantna, pa morajo biti ugotovljena za konkreten primer. Iz obrazložitve mora biti razvidno, na podlagi česa (katerih dokazov) so bila ta dejstva ugotovljena. Če aplikacija ne omogoča, da bi bila odločba izdana v skladu z zahtevami tega člena ZUP, bo moral prvostopenjski organ odločbo izdati brez uporabe aplikacije.

12. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Glej IU 1388/2012 z dne 21. 3. 2013, IU 1555/2015 z dne 19. 1. 2017, I U 1662/2016 z dne 4. 7. 2017, IU 1289/2016 z dne 10. 10. 2017 2 Enako kot v prejšnji opombi.