Jedro

V primerih, kot je obravnavani, ko je tožnica kot razlastitvena upravičenka že pridobila v svojo last nepremičnine, ki so sestavljale javno cesto in so postale javno dobro, vendar je na njih še vedno vpisana stvarna služnost v korist tretje osebe, je treba zahtevo za ukinitev take služnosti vsebinsko obravnavati na podlagi smiselne uporabe določbe 19. člena ZJC-B. Ureditev iz 19. člena ZJC-B je mogoče uporabiti ne samo za odločanje o lastninski pravici, temveč tudi za odločanje o iz lastninske pravice izpeljanih pravicah.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Radovljica št. 352-164/2016-7 z dne 14. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo tožnice za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti, vknjiženih na parcelah št. 426/1, 475/21, 475/22, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k. o. ..., v korist družbe A. (v nadaljevanju stranka z interesom), kot lastnika nepremičnin parc. št. 424/6 in 496/28, obe k. o. ... (1. točka izreka), in odločila, da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 20. 12. 2016 vložila zahtevo za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti zoper stranko z interesom kot razlastitveno zavezanko, ki je kot zemljiškoknjižna lastnica nepremičnin parc. št. 424/6 in 496/28, obe k. o. ..., imetnica služnosti parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili na parcelah št. 426/1, 475/21, 475/22, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k. o. .... V zahtevi se je tožnica sklicevala na 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B) in podredno na 92. do 114. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Svojo zahtevo je utemeljevala s tem, da parcele, ki so predmet razlastitve, ležijo v cestnem telesu in varovalnem pasu "...", ki je bila z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini Radovljica (v nadaljevanju Odlok) kategorizirana kot javna cesta z oznako ..., po kateri v času vložitve predloga za razlastitev poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Zemljišče ceste je geodetsko odmerjeno in v zemljiški knjigi vknjiženo kot javno dobro v lasti tožnice. Javno korist je utemeljevala s tem, da je treba cesto zaradi predvidenih sprememb prometnih tokov in novih načrtovanih območij stanovanjske pozidave ustrezno urediti, prioritetno pa poskrbeti za varnost cestnih udeležencev. Zemljišča, ki predstavljajo javno cesto, so na podlagi ZJC izven pravnega prometa in na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic. Služnostna pravica parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili na javnem dobru ni dopustna. Sporna služnost je torej nezakonita, z vzpostavitvijo javnega dobra pa tudi brezpredmetna. V zahtevi gre izključno za uskladitev pravnega stanja z dejanskim.

Prvostopenjski organ je ugotovil, da določbe 19. člena ZJC-B in 92. do 114. člena ZUreP-1 ne dajejo pravne podlage za vodenje upravnega postopka razlastitve, v katerem naj bi se ukinila stvarna služnost, ustanovljena na podlagi pravnega posla. Navedene določbe namreč dajejo podlago le za poseg v lastninsko pravico - z odvzemom (razlastitvijo nepremičnine), omejitvijo lastninske pravice z ustanovitvijo pravice uporabe na nepremičnini za določen čas ali z obremenitvijo lastninske pravice z začasno ali trajno služnostjo. V tej zadevi pa ne gre za tak poseg v lastninsko pravico, saj je tožnica, ki kot razlastitvena upravičenka zahteva ukinitev stvarnih služnosti v okviru postopka razlastitve nepremičnin, ki predstavljajo cesto in so javno dobro, zemljiškoknjižna lastnica teh nepremičnin. Glede na določbo 108. člena ZUreP-1 se o ugasnitvi stvarnih pravic lahko sicer odloča v postopku razlastitve, vendar le istočasno z odločanjem o odvzemu lastninske pravice. Sporna stvarna služnost tudi ni bila ustanovljena na podlagi 110. člena ZUreP-1, temveč na podlagi pravnega posla, zato niso izpolnjeni pogoji iz 113. člena ZUreP-1. Ker je torej tožnica kot razlastitvena upravičenka hkrati lastnica zemljišč, ki so predmet zahteve za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti, predmetna zahteva po 92. členu ZUreP-1 ni utemeljena. Ne gre namreč za odvzem lastninske pravice, niti ne za omejitev lastninske pravice s pravico uporabe za določen čas ali za obremenitev lastninske pravice z začasno ali trajno služnostjo. Razlastitveni zavezanec tudi ni fizična ali pravna oseba, ki ima v lasti nepremičnine, ki so predmet razlastitve, ampak je imetnik stvarne služnosti na teh nepremičninah. Pri tem se prvostopenjski organ sklicuje na sodbo tega sodišča U 1489/2008-5 z dne 23. 6. 2009. Ker nobena določba ZUreP-1, ZJC-B ali drugega zakona ne daje pravne podlage za odločanje o ukinitvi stvarne služnosti, ustanovljene s pravnim poslom, v okviru razlastitvenega ali drugega upravnega postopka, ne gre za upravno zadevo v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato je prvostopenjski organ tožničino zahtevo za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel. 2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo št. 35020-38/2017-2-BO z dne 10. 1. 2018 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijani prvostopenjski sklep (1. točka izreka) in odločilo, da se zahteva za povrnitev stroškov, ki jih je v odgovoru na pritožbo priglasila stranka z interesom, zavrne (2. točka izreka).

3. Tožnik v tožbi navaja, da ZUreP-1 in ZJC-B, ob upoštevanju dejanskega stanja predmetne zadeve, dajeta zadosten okvir za odločanje o razlastitvi služnostne pravice, zato bi moral prvostopenjski organ odločiti o zahtevku za razlastitev stvarnih služnosti. Namen razlastitve po 19. členu ZJC-B je namreč uskladitev pravnega stanja z dejanskim na nepremičninah, ki predstavljajo javno cesto, po kateri poteka promet. Zato je uporaba posebnega postopka razlastitve po 19. členu ZJC-B smiselno uporabljiva tudi za odvzem drugih stvarnih pravic (stvarnih služnosti), ne le lastninske pravice. Če namreč poenostavljen režim po ZJC-B velja za odvzem lastninske pravice, velja toliko bolj tudi za odvzem drugih stvarnih pravic. V zahtevi tožnice gre izključno za uskladitev pravnega stanja z dejanskim, saj je cesta v zemljiški knjigi vpisana kot javno dobro, na cesti se odvija javni promet, cesta je kategorizirana kot javna občinska cesta, ob uveljavitvi ZJC-B (19. 10. 2005) pa je bila tudi že obremenjena s služnostjo. Iz odločb Ustavnega sodišča RS izhaja, da je občina zavezana k obveznosti kategorizacije javnih cest in izvajanju postopkov razlastitev, kjer je to potrebno, kar velja tudi za razlaščanje drugih stvarnih pravic. Da je na cesti že prenesena lastninska pravica na tožnico, pa ne more predstavljati utemeljenega argumenta za neuporabo 19. člena ZJC-B. Tožnica je že lastnica nepremičnin, ki predstavljajo cesto, zato ima interes, da so te nepremičnine proste bremen. Argumentacija, da bi bila pravna podlaga ustrezna, če ne bi bila lastnica ceste, je neprepričljiva.

Prvostopenjski organ tudi ni pojasnil, zakaj določba 19. člena ZJC-B v tem primeru ne pride v poštev, zato je odločitev pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti. Pravna podlaga je tudi v ZUreP-1. Smisel razlastitve je namreč v pridobitvi nepremičnine v takšnem pravnem stanju, da je z njeno uporabo oziroma razpolaganjem mogoče doseči javno korist, ki je temeljni pogoj za razlastitev (93. člen ZUreP-1 in četrti odstavek 108. člena ZUreP-1). Sodna praksa razlastitvenem upravičencem priznava interes, da pridobijo v last nepremičnino, ne da bi bila ta obremenjena s stvarnimi pravicami. Tako stališče je povsem skladno z zakonsko ureditvijo področja javnih cest. Zemljišča, ki so predmet zahtevka ukinitve stvarnih služnosti, predstavljajo javno cesto in na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic (kot na primer služnosti parkiranja, hoje, vožnje z vsemi vozili). Zato je sporna stvarna služnost nezakonita, z vzpostavitvijo javnega dobra pa je postala tudi brezpredmetna (19. člen Stvarnopravnega zakonika, v nadaljevanju SPZ), saj nihče ne more izključiti uporabe javne ceste za druge osebe oziroma njena uporaba ne sme biti otežena za druge osebe. Vsak jo lahko prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi v zakonu (3. člen ZJC). V zvezi z izvajanjem parkiranja na cesti pa je treba upoštevati tudi Zakon o pravilih v cestnem prometu. Uporaba javne ceste, s katero se zasede cestišče z namenom oviranja ali preprečevanja prometa, je celo prepovedana (4. člen Zakona o cestah, v nadaljevanju ZCes-1). Glede na navedeno predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in izvede postopek razlastitve po njenem predlogu, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je sodišču poslala upravni spis zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor tudi stranki z interesom, ki na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa o zavrženju tožničine zahteve za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti, vknjiženih na parcelah št. 426/1, 475/21, 475/22, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k. o. ..., v korist stranke z interesom kot lastnice nepremičnin parc. št. 424/6 in 496/28, obe k. o. .... Prvostopenjski organ je svojo odločitev sprejel po ugotovitvi, da se na podlagi določb ZJC-B in ZUreP-1 vodijo postopki razlastitve, tj. odvzem ali omejitev lastninske pravice oziroma obremenitev lastninske pravice s stvarno služnostjo, da pa ne določba 19. člena ZJC-B ne določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 ne dajejo pravne podlage za vodenje upravnega postopka za ukinitev stvarne služnosti, ustanovljene na podlagi pravnega posla, na nepremičninah, ki so javno dobro oziroma ki v naravi že predstavljajo javno cesto. Pri tem se je skliceval tudi na sodbo tega sodišča U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009. 8. Med strankami ni sporno, to pa izhaja tudi iz podatkov upravnega spisa, da nepremičnine, ki so obremenjene s stvarno služnostjo, ki je predmet obravnavane tožničine zahteve, sestavljajo javno cesto oziroma so del cestnega telesa ter v varovalnem pasu ''...'', kategorizirane z Odlokom kot javna cesta z oznako ...; da po njej v času vložitve obravnavane zahteve poteka promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC; da so te nepremičnine v zemljiški knjigi vpisane kot javno dobro v lasti tožnice; ter da je na teh nepremičninah vpisana stvarna služnost parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili v korist zemljišč s parc. št. 424/6 in 496/28, obe k. o. ..., katerih zemljiškoknjižni lastnik je stranka z interesom.

9. Po prvem odstavku 19. člena ZJC-B se, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena tega zakona, lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu. Za poseben postopek razlastitve se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor s tem členom niso posamezna vprašanja drugače urejena (drugi odstavek 19. člena ZJC-B). Ne glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena zakona. Za vložitev zahteve razlastitveni upravičenec ni vezan na rok iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1 (tretji odstavek 19. člena ZJC-B).

10. Po 3. členu ZCes-1 (ki je pričel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011) so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa (prvi odstavek). Javne ceste so javno dobro in so izven pravnega prometa. Na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic (drugi odstavek). Občinske ceste so v lasti občin (drugi odstavek 39. člena ZCes-1). V 5. členu ZCes-1 je določen pravni režim rabe javne ceste z opredelitvijo prepovedi ogrožanja varne uporabe javne ceste, ki v prvem odstavku tega člena prepoveduje izvajanje ali opustitev kakršnih koli del na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej, v nadaljnjih odstavkih istega člena pa so podrobneje naštete posamezne konkretne prepovedi. Ta pravni režim je torej že na prvi pogled nezdružljiv z vsebino služnosti, kolikor bi presegala rabo javne ceste za njen osnovni namen, razen, če gre za izjeme, določene v tretjem do petem odstavku 3. člena ZCes-1. Po prehodni določbi 123a. člena ZCes-1 se pravni režim, vzpostavljen v 5. členu, za obstoječe javne ceste iz 19. člena ZJC-B uporablja ne glede na lastništvo nepremičnin, po katerih poteka javna cesta. To pomeni, da je do dejanskega posega v pravni položaj imetnika stvarnih pravic na zemljiščih, po katerih poteka javna cesta, prišlo najkasneje z uveljavitvijo te zakonske ureditve. Kot pa je Ustavno sodišče RS v svojih odločbah že večkrat opozorilo, je položaj, ko javna cesta poteka po zemljišču v zasebni lasti, ne da bi lastnik za to dobil plačilo, kar pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, neustaven.1

11. Prej citirana določba 19. člena ZJC-B ureja poseben postopek razlastitve, katerega namen je uskladitev dejanskega stanja s pravnim (na kar pravilno opozarja tudi tožnica), in se obstoj javne koristi predpostavlja, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC (tretji odstavek 19. člena ZJC-B). Če pa je temu tako, to pomeni, da je treba v primerih, kot je obravnavani, ko je tožnica kot razlastitvena upravičenka že pridobila v svojo last nepremičnine, ki so sestavljale javno cesto in so postale javno dobro, vendar je na njih še vedno vpisana stvarna služnost v korist tretje osebe, zahtevo za ukinitev take služnosti vsebinsko obravnavati na podlagi smiselne uporabe določbe 19. člena ZJC-B. Tudi stvarna služnost namreč pomeni uresničevanje pravice do zasebne lastnine, zato je treba po presoji sodišča obravnavani položaj, ko obstoj javne ceste dejansko onemogoča izvrševanje take pravice, obravnavati enako, kot obstoj javne ceste na zemljišču v zasebni lasti. Tudi v tem primeru je namreč prišlo do posega v zasebno lastnino, ne da bi nosilec te pravice za to prejel kakšno plačilo oziroma odškodnino. Glede na to je torej položaj, na katerega se nanaša obravnavana tožničina zahteva, najmanj nezakonit, v nasprotju s citiranimi določbami ZCes-1, tožnica pa ima zakonsko obveznost, da ga uredi. Zato je po presoji sodišča ureditev iz 19. člena ZJC-B mogoče uporabiti ne samo za odločanje o lastninski pravici, temveč tudi za odločanje o iz lastninske pravice izpeljanih pravicah. Stališče prvostopenjskega organa, da o tožničini zahtevi ni mogoče odločati v upravnem postopku, je torej glede na obrazloženo nepravilno.2

12. Med strankami ni sporno, to pa potrjujejo tudi podatki spisa, da je bila sporna stvarna služnost ustanovljena na podlagi pravnega posla, kar po razlagi prvostopenjskega organa pomeni, da je njeno prenehanje možno le na isti podlagi (220. člen SPZ), torej v domeni civilnega prava. Vendar je v obravnavanem primeru (način) nastanka služnosti nerelevanten, saj so postopki razlastitve namenjeni prav temu, da se v celoti uresniči javna korist. Javna korist, ki je v uporabi ceste, pa se bo lahko uresničila le, kolikor bo lahko tožnica kot upraviteljica ceste (ki je lastnica nepremičnin) s cesto v celoti upravljala. Dejstvo predhodne pridobitve lastninske pravice na teh nepremičninah pa ne more biti ovira za uresničitev javne koristi, torej za izpeljavo postopka razlastitve.

13. Glede na obrazloženo je sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, kot izhaja iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Pri tem je sodišče v skladu z načelom pravne varnosti in enakosti obravnavanja pred sodiščem sledilo oblikovani novejši upravnosodni praksi na tem področju in stališčem iz nje, tj. sodbama tega sodišča I U 352/2018-7 z dne 2. 7. 2019 in I U 353/2018-7 z dne 4. 7. 2019, s katerima je to sodišče iz povedanih razlogov odstopilo od stališča, zavzetega v sodbi tega sodišča U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009. Pri tem sodišče dodaja, da se sodna praksa razvija, dopolnjuje in spreminja, kar je še posebej utemeljeno v primerih, kot je obravnavani, ko se strankam zagotavlja višje pravno varstvo.

14. Tožnica je sicer med drugim predlagala, da sodišče samo izpelje postopek razlastitve, torej da odloči v sporu polne jurisdikcije, vendar po presoji sodišča za tak način odločanja niso izkazani pogoji po 65. členu ZUS-1, saj sama narava stvari (gre namreč za upravni postopek razlastitve oziroma ukinitve stvarne služnosti) v konkretnem primeru takega načina odločanja ne dopušča. Da naj sodišče le izjemoma odloča o sami stvari, izhaja tudi iz 65. člena ZUS-1. 15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je šlo v zadevi izključno za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, relevantne dejanske okoliščine, ki so podlaga za pravilno uporabo materialnega prava in ki so bile podlage za izdajo izpodbijanega sklepa, pa med strankami niti niso sporne (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška pisarna, zato se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

1 Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-154/10 z dne 6. 7. 2011. 2 Tako že naslovno sodišče v sodbah I U 352/2018-7 z dne 2. 7. 2019 in I U 353/2018-7 z dne 4. 7. 2019.