Jedro

Toženka je ravnala pravilno in zakonito s tem, ko obstoja pravice graditi na dostopni poti ni obravnavala kot predhodno vprašanje, temveč se je omejila na ugotavljanje, ali je tožeča stranka uspela izkazati obstoj pravice graditi na katerega od načinov, ki jih izrecno predpisuje ZGO-1.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikov predlog za obnovo postopka, ki se je končal z izdajo odločbe št. 351-1369/2007-67 z dne 1. 6. 2015, s katero je bilo razveljavljeno gradbeno dovoljenje št. 351-1369/2007-5 z dne 18. 7. 2007 za gradnjo dveh stanovanjskih objektov na tam navedenem zemljišču. 2. Iz obrazložitve izhaja, da niso izkazane okoliščine, na katere tožnik opira svoj predlog za obnovo po 1. in 5. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prvostopenjski organ med drugim navaja, da je bilo gradbeno dovoljenje z odločbo z dne 1. 6. 2015 razveljavljeno, ker tožnik ni izkazal pravice graditi. Iz predloženih dokazil ne izhaja, da bi tožnik imel pravico graditi v času izdaje gradbenega dovoljenja, tj. 18. 7. 2007, in sicer niti iz sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 253/2014 z dne 17. 12. 2015, niti iz ostalih priloženih listin. Pogodba bi morala biti namreč sposobna za vpis v zemljiško knjigo, priložena pogodba pa ni podpisana s strani vseh lastnikov, niti ni notarsko overjena. Navaja tudi, da niso lažne izjave strank, ki so zahtevale obnovo zoper prvotno izdano gradbeno dovoljenje, saj glede na 56. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) investitor v času izdaje gradbenega dovoljenja ni izkazoval pravice graditi. Glede navedb, da so zavajali organ in tako pridobili položaj strank, pa navaja, da so v povezavi s 43. členom ZUP svoj pravni interes izkazovali že kot solastniki sporne dovozne poti.

3. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil. V obrazložitvi pritrjuje razlogom, ki jih je navedel že prvostopenjski organ, in dodaja, da sklep Vrhovnega sodišča, s katerim je bilo reviziji ugodeno tako, da sta bili razveljavljeni sodbi sodišča prve in druge stopnje, zadeva pa vrnjena v novo sojenje, ni listina, s katero bi bilo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja mogoče izkazati pravico graditi. Enako velja za priloženo nepodpisano in neoverjeno služnostno pogodbo. Sama pogodba, brez vložitve predloga za njen vpis v zemljiško knjigo, po drugi alineji prvega odstavka 56. člena ZGO-1 ni veljavno dokazilo pravice graditi. Opozarja, da je nov dokaz iz 1. točke 260. člena ZUP le tak, ki je obstajal že ob izdaji odločbe, glede katere se obnova predlaga. O trditvah, da je bila odločba z dne 1. 6. 2015 izdana na podlagi neresničnih izjav, navaja, da je organ v obnovljenem postopku preverjal, ali ima investitor pravico uporabljati dovozno pot, ki poteka po zemljiščih, ki so v lasti predlagateljev (prvotne, op. sodišča) obnove postopka, na podlagi podatkov v zemljiški knjigi in na podlagi v obeh postopkih predloženih listin, ter da je na podlagi četrtega odstavka 54. člena ZGO-1 na investitorju dolžnost, da izkaže obstoj služnostne pravice. Zato ni mogoče upoštevati tožnikovih navedb, da so lastniki poti, s tem ko niso predložili služnostne pogodbe z dne 16. 7. 1969, zavajali upravni organ in ravnali v nasprotju s pravili postopka.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej opisuje potek dosedanjega postopka in navaja, da je vložil tožbo za ugotovitev služnostne pravice. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča II Ips 253/2014 z dne 17. 12. 2015, v katerem je sodišče zapisalo, da je "treba upoštevati, da so vsaj nekateri toženci, ki so bili za razliko od tožnice tudi stranke sklenjene služnostne pogodbe, morali in mogli vedeti, da je bila služnostna pogodba sklenjena, pa tega sodišču niso razkrili, nasprotno so ga celo zavedli z izvodom pogodbe, ki ni bil popoln. S tem so toženci ravnali v nasprotju z dobrimi običaji, vestnostjo in poštenjem." in trdi, da je sedanji predlog za obnovo postopka vložil, ker je glede na stališče Vrhovnega sodišča, da je bila služnostna pogodba dejansko sklenjena, kot nedvomno štel, da so predlagatelji (prvotne, op. sodišča) obnove postopka postali stranke postopka izdaje gradbenega dovoljenja zato, ker so zavedli upravni organ, da tožnik nima pravice dostopa do svojih nepremičnin preko njihove dostopne poti. Navaja, da je bila v času izdaje gradbenega dovoljenja podpisana in sklenjena služnostna pogodba, s katero so lastniki dovozne poti dovolili ustanovitev služnostne pravice v korist nepremičnine, ki je bila tedaj last tožnika kot investitorja, ter da so predlagatelji (prvotne obnove postopka, op. sodišča) to vedeli, saj so bili nekateri celo podpisniki te pogodbe. Sklicuje se na 8. in 11. člen ZUP in meni, da bi moral organ odločiti enako kot Vrhovno sodišče, saj so ga lastniki dostopne poti zavedli, da ni bila sklenjena služnostna pogodba in da investitor nima pravice dostopa po tej poti, investitor pa se teh očitkov ni mogel ubraniti, saj ni razpolagal z izvodom podpisane pogodbe. Ker je bila zato izdana zanje ugodna odločba, s katero je bilo gradbeno dovoljenje na podlagi njihovih neresničnih navedb razveljavljeno, je treba na podlagi navedenih določb ZUP, ki jih je treba uporabiti v zvezi z obnovitvenim razlogom iz 5. točke 260. člena ZUP, predlogu za obnovo postopka ugoditi.

5. Presenečen je nad razlogi izpodbijanega sklepa, da izjave strank v predlogu za obnovo postopka izdanega gradbenega dovoljenja, s katerimi so dosegle vstop v postopek, niso lažne. Trdi, da vprašanje pravice dostopa v konkretnem primeru izvira iz vprašanja, ali je obstajala služnostna pravica v korist nepremičnine, ki jo je gradil, in da se je s tem predhodnim vprašanjem ukvarjalo Okrajno sodišče v Ljubljani in Vrhovno sodišče. Slednje je ugotovilo, da so iste stranke prikrivale obstoj podpisane služnostne pogodbe iz leta 1969 in da so ravnale v nasprotju z dobrimi običaji, vestnostjo in poštenjem. Trdi, da navedeno pomeni, da so bile njihove izjave o tem, da investitor nima pravice dostopa po njihovi poti, lažne.

6. Nadalje navaja, da je organ vezan na razloge, zaradi katerih je predlagatelje (prvotne, op. sodišča) obnove pripustil v postopek, ter da je takrat preverjal, ali je investitor sklenil služnostno pogodbo ter ugotovil, da takšna pogodba ne obstoji, v izpodbijani odločbi pa navaja, da bi morali dobiti status strank že na podlagi 43. člena ZUP. Meni, da se organ ne more sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, saj je bilo gradbeno dovoljenje izdano že v letu 2007. Glede na razliko med položajem stranke in stranskega intervenienta je izpodbijani sklep v nasprotju sam s seboj, kolikor navaja, da je predlog za obnovo postopka zaradi vstopa lastnikov poti v postopek kot stranke treba zavreči, saj bi lastniki poti tako ali tako morali biti udeleženi kot stanski intervenienti. Če bi bili lastniki poti udeleženi v takšnem svojstvu, bi lahko omejeno izvajali varstvo svojih pravic, kar bi vodilo v odločitev, da se pravnomočno dovoljenje obdrži v veljavi, saj ima tožeča stranka služnostno pot na njihovih zemljiščih.

7. Uveljavlja tudi obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena ZUP in navaja, da je sklep Vrhovnega sodišča, ki je kot prvi sodni organ odločil, da je bila služnostna pogodba dejansko sklenjena, nov dokaz, ki bi mogel sam zase in v zvezi s še drugimi dokazi (služnostno pogodbo z dne 16. 7. 1969, potrdilom Okrajnega sodišča v Ljubljani R 151/2012, izjavama A.A. z dne 23. 3. 2011 in B.B.) pripeljati do drugačne odločitve, če bi bila ta dejstva oziroma ti dokazi navedeni in uporabljeni v prejšnjem postopku, saj lastniki dostopne poti ne bi smeli biti stranke v postopku, niti ne bi mogli dokazati, da investitor nima pravice dostopa preko njihovih nepremičnin, saj je v korist gospodujočega zemljišča ustanovljena in dogovorjena služnostna pravica hoje in vožnje z vsemi vozili. Ne strinja se s stališčem, da navedenega sklepa Vrhovnega sodišča samega in s še drugimi dokazi ni mogoče šteti za novo dejstvo, ker je potreben vpis v zemljiško knjigo. Strinja se sicer, da so v 56. členu ZGO-1 taksativno naštete listine, ki izkazujejo pravico graditi, vendar pa se to predhodno vprašanje rešuje v pravdnem postopku, oziroma bi ga prvostopenjski organ lahko sam rešil kot predhodno vprašanje. Meni, da 56. člen ZGO-1 ne izključuje druge možnosti ugotavljanja obstoja pravice v korist investitorja. ZGO-1 je v razmerju do ZUP sicer specialen zakon, vendar morajo biti vsi zakoni skladni z Ustavo, kar pomeni, da bi se morala vsaj Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SPZ) in ZGO-1 ujemati tako, da bi investitorju ne omejevala dokazovanja.

8. Dodaja še, da sta odločitvi o zavrženju tožnikovega predloga za obnovo postopka in odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja v nasprotju z ustavnim načelom sorazmernosti, v zvezi s čemer se sklicuje na mnenje prof. dr. Rajka Pirnata z dne 31. 7. 2015. V nadaljevanju se sklicuje na spremenjeno sodno prakso in prakso ustavnega sodišča glede kategorizacije poti, ki potekajo po zemljiščih v zasebni lastnini. Trdi, da bi morali ob tehtanju med pravico lastnikov zemljišč, ki so privolili v obremenitev svoje lastnine s služnostno pravico, in pravico investitorja, ki je gradnjo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja že izvršil, preferirati pravice slednjega, ki edini ni zavajal upravnega organa v tem postopku. V zvezi s tem predlaga tudi vpogled v zadevo, ki se pri tem sodišču vodi pod številko I U 1601/2015. 9. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

10. Tožba ni utemeljena.

11. Iz tožbenih navedb, izpodbijanega sklepa, toženkine odločbe in drugih podatkov v upravnem spisu izhaja, da je bilo tožniku kot investitorju 18. 7. 2007 izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjskih dvojčkov na območju k. o. ... S sklepom prvostopenjskega organa z dne 2. 6. 2008 je bila na predlog solastnikov zemljišč, po katerih poteka dostopna pot do objekta, dovoljena obnova v obsegu, da se jih v postopek vključi kot stranke. V obnovljenem postopku je bilo z odločbo z dne 1. 6. 2015 (v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa z dne 30. 9. 2015) odločeno, da se gradbeno dovoljenje z dne 18. 7. 2007 razveljavi.

12. Sedaj obnovo postopka, ki je bil končan z izdajo odločbe z dne 1. 6. 2015, predlaga tožnik, in sicer iz razlogov po 1. in 5. točki 260. člena ZUP.

13. Po 1. točki navedenega člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Po peti točki istega člena ZUP pa se postopek obnovi, če je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi njenih neresničnih navedb.

14. Po presoji sodišča sta oba upravna organa pri presoji verjetne izkazanosti okoliščin, na katere tožnik opira uveljavljana obnovitvena razloga, pravilno izhajala iz določb ZGO-1, ki urejajo izkazovanje pravico graditi.

15. Glede na 6.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gre pri tej pravici za lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na nekem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo. Po četrtem odstavku 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica ni vpisana v zemljiško knjigo. Kaj se šteje za dokazilo o pravici graditi, določa 56. člen ZGO-1. V prvem odstavku te določbe ZGO-1 so naštete listine oziroma odločbe, ki veljajo za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu (izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi).

16. Sodišče se strinja s presojo toženke, da sodna odločba in listine, na katere se sklicuje tožnik, niso dokazila iz 56. člena ZGO-1. Vrhovno sodišče je s sklepom, na katerega se opira tožnik, ugodilo reviziji, odpravilo sodbi sodišča prve in druge stopnje in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje z napotilom, da pri sojenju v zvezi s četrtim odstavkom 286. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP kot pravočasne upošteva navedbe in dokaze v zvezi s služnostno pogodbo z dne 16. 7. 1969. Glede na tako procesno stanje stvari pa o obstoju služnosti z navedenim sklepom Vrhovnega sodišča še ni bilo odločeno, zato ta sklep ni dokazilo v smislu navedene določbe ZGO-1. Dokazila o obstoju pravice graditi ne pomenijo niti ostale listine, saj predložena pogodba, kot ugotavlja toženka (tožnik pa temu obrazloženo ne nasprotuje), ni overjena niti ji ni priloženo dokazilo o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, kot je to predpisano v drugem odstavku 56. člena ZGO-1. 17. Tožnik tudi neutemeljeno uveljavlja, da bi moral organ na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča in preostalih priloženih listin o obstoju pravice graditi odločati kot o predhodnem vprašanju. Ker so dokazila pravice graditi v 56. členu ZGO-1 opredeljena določno in izčrpno, to po presoji sodišča pomeni, da se upravni organ v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja omeji na ugotavljanje, ali je stranka, ki zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, uspela predložiti katero od v zakonu naštetih dokazil. Takšna ureditev torej smiselno izključuje vsebinsko (izven oziroma onkraj v zakonu izrecno naštetih dokazil) ugotavljanje obstoja pravice graditi in s tem tudi obravnavo tega vprašanja kot predhodnega vprašanja. Drugačna interpretacija opisane zakonske ureditve ni mogoča, saj bi lahko pripeljala do nedopustnega širjenja dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma pravnih posledic tega dovoljenja na področje stvarnopravnih razmerij. Toženka je torej ravnala pravilno in zakonito tudi s tem, ko obstoja pravice graditi na dostopni poti ni obravnavala kot predhodno vprašanje, temveč se je omejila na ugotavljanje, ali je tožeča stranka uspela izkazati obstoj pravice graditi na katerega od načinov, ki jih izrecno predpisuje ZGO-1. Taka razlaga je v sodni praksi ustaljena (prim. npr. sodbo tega sodišča I U 980/2010 z dne 25. 11. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 310/2013 z dne 13. 2. 2014).

18. Tožnik v tem primeru ne more uspeti niti z obnovitvenim razlogom iz 5. točke 260. člena ZUP. Ta obnovitveni razlog namreč smiselno gradi na predpostavki obstoja služnostne pravice na dostopni poti, v zvezi s čemer naj bi lastniki poti v prvotnem postopku obnove in nato obnovljenem postopku dajali neresnične izjave oziroma naj bi obstoj te pravice zamolčali. Da bi tožnik verjetno izkazal, da so lastniki poti z neresničnimi izjavami dosegli zase ugodno odločitev, bi moral v okoliščinah danega primera najprej izkazati obstoj takšne služnosti. Tega pa tožnik, kot izhaja iz prej navedenega v zvezi z obnovitvenim razlogom iz 1. točke 260. člena ZUP, doslej še ni uspel izkazati, in sicer ne s sklepom Vrhovnega sodišča ne z drugimi listinami, na katere se sklicuje.

19. V zvezi z odločitvijo o obnovitvenem razlogu iz 5. točke 260. člena ZUP tudi ni pomembna odločba Ustavnega sodišča U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, ki je bila izdana po pravnomočnosti v letu 2007 izdanega gradbenega dovoljenja. Že po določbi 2. točke drugega odstavka 62. člena ZGO-1, kakršna je veljala ob uveljavitvi zakona v letu 2003, so imeli tudi lastniki zemljišč izven gradbene parcele, na katerih je predvidena dovozna cesta, položaj stranskega udeleženca. Prav tako so neutemeljeni vsi očitki v zvezi z razliko med položajem stranke in položajem stranskega udeleženca, saj tožnik ne zatrjuje, da so lastniki dostopne poti dosegli drugačno odločitev na podlagi razlogov izven njihovega pravnega interesa, to je varstva lastninske pravice na dostopni poti.

20. Izpodbijana odločitev tudi ni v nasprotju z načelom sorazmernosti, kot ga v tožbi uveljavlja tožnik. Njegove trditve namreč izhajajo iz predpostavke, da je izkazan obstoj služnostne pravice, vendar pa to, kot je že pojasnjeno, ne drži. 21. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker glede vsebine listinskih dokazov, katerih izvedbo tožnik predlaga v tožbi, med strankami ni spora, poleg tega pa tožnik iz materialnopravnih razlogov neutemeljeno uveljavlja, da bi organ moral na njihovi podlagi kot predhodno vprašanje reševati obstoj služnosti, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.