Jedro

Zakonodajalec z naštevanjem programskih vsebin v prvem odstavku 81. člena ZMed (povezanih z veznikom „in“) je določil tiste programske vsebine, ki se lahko vštejejo v lastno produkcijo za izpolnitev minimalne kvote lastne produkcije za potrebe nepridobitnega programa, in s tem izločil vse ostale programske vsebine, ki v tej določbi niso naštete, in s katerimi te kvote ni mogoče izpolniti. Da zakonodajalec z besedilom prvega odstavka 81. člena ZMed hkrati ni določil, da morajo biti vse v njem naštete programske vsebine kumulativno izpolnjene, pa zlasti izhaja iz tega, da hkrati ni določil tudi, v kakšnem minimalnem obsegu naj bodo posamezne programske vsebine zastopane v dnevni lastni produkciji.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo št. 61514-1/2017/21 z dne 9. 5. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 285,60 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je ministrstvo zavrnilo tožnikovo vlogo za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A..

2. V obrazložitvi odločbe uvodoma navaja, da je z odločbo št. 61514-1/2015/45 z dne 28. 4. 2016 zavrnilo vlogo B. za podelitev statusa nepridobitnega programa za program A., ki je bila s sodbo sodišča odpravljena, zadeva pa vrnjena v ponoven postopek. Ker je v tem času prišlo do spremembe izdajatelja programa, je vlogo B. s sklepom z dne 16. 8. 2017 zavrglo, tožnikovo vlogo pa je obravnavalo kot novo vlogo in jo z izpodbijano odločbo zavrnilo.

3. Navaja, da je tako ravnalo, ker ni izpolnjen predpisan pogoj predvajanja vseh zvrsti programskih vsebin, nastalih v lastni produkciji, ki jih za nepridobitne radijske in televizijske programe posebnega pomena določata prvi odstavek 81. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) in prvi odstavek 20. člena Pravilnika o programih posebnega pomena (v nadaljevanju Pravilnik o programih). Meni namreč, da je navedeni določbi ZMed in Pravilnika mogoče razlagati le tako, da morajo biti znotraj predpisanega deleža vsebin lastne produkcije zastopane vse v navedenih določbah kumulativno naštete zvrsti programskih vsebin ter da programske obveznosti ni mogoče izpolniti le s predvajanjem ene zvrsti programskih vsebin. Ne strinja se z drugačnim stališčem Sveta za radiodifuzijo, svojo razlago pa utemeljuje tudi s sklicevanjem na stališče sodišča v sodbi I U 893/2016 z dne 23. 5. 2017. 4. Svoje stališče pojasnjuje še z navedbami, da se nepridobitni radijski in televizijski programi od ti. komercialnih programov razlikujejo zaradi zahtevnejših programskih usmeritev, in sicer morajo zagotavljati večji delež žanrsko raznolikih programskih vsebin, ki so v javnem interesu. Zato imajo pravne in materialne koristi, kot je pravica do brezplačnega oddajanja ter poseben položaj pri dodeljevanju državnih pomoči in na področju sofinanciranja programskih vsebin. Meni, da ima določba prvega odstavka 81. člena ZMed in prvega odstavka 20. člena Pravilnika jasen in nedvoumen jezikovni pomen. Njeno razlago pa utemeljuje tudi položaj in poslanstvo programov posebnega pomena po ZMed, pri čemer se posebej sklicuje na 4. in 4.a člen zakona ter 2. in 3. člen Pravilnika, ter v zvezi s tem opozarja na poseben pomen programskih vsebin za zagotavljanje pluralnosti in raznolikosti medijev ter s tem povezano zahtevo po žanrski raznolikosti. Pravilnost interpretacije naj bi potrjevalo tudi besedilo Poročevalca Državnega zbora RS št. 35/1999, iz katerega izhaja, da je smoter statusa posebnega programa v doseganju najvišje stopnje programske zahtevnosti, česar pa ni mogoče doseči le z zagotavljanjem ene zvrsti programskih vsebin.

5. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej nasprotuje postopanju upravnega organa, ki je po spremembi izdajatelja programa zavrgel vlogo prejšnjega izdajatelja in v razmerju do tožnika postopek nadaljeval kot z novo vlogo, pri tem pa uporabil isto številko. Zmotno uporabo materialnega prava utemeljuje s sklicevanjem na sodbo I U 846/2016 in organu očita, da kljub jasnemu stališču sodišča v tej sodbi vztraja pri svoji razlagi prvega odstavka 81. člena ZMed. Meni, da se sodba I U 893/2016, na katero se sklicuje organ, nanaša na drugačno dejansko in pravno situacijo, in sicer na vprašanje, ali je dovoljeno tedensko ali dnevno izpolnjevanje posebnih pogojev. Sodišču primarno predlaga, naj odloči v sporu polne jurisdikcije in s sodbo spremeni odločbo tako, da programu A. podeli status nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. V zvezi s tem trdi, da je izpodbijana odločitev sprejeta v ponovljenem postopku, vrnitev zadeve v ponoven postopek pa bi mu povzročila nesorazmerno škodo, saj upravni organ vztraja pri napačni razlagi zakona. Zahteva tudi povračilo stroškov.

6. Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbi in predlaga njeno zavrnitev. Med drugim navaja, da tožnik ni univerzalni niti procesni pravni naslednik B., ki ni prenehal obstajati. Meni, da gre pri statusu nepridobitnega radijskega in televizijskega programa za osebno pravico, ki je vezana na določen pravni subjekt in ni prenosljiva. Sklicuje na 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), določbe ZMed in Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZavMS) ter trdi, da zaradi različnih izdajateljev ne gre niti za isti program. Zanika tudi tožnikovo trditev, da se obravnavana zadeva vodi pod isto opravilno številko kot zadeva, ki je bila predmet sodbe I U 846/2016. Ker gre torej za novo upravno zadevo, ni bila vezana na pravno interpretacijo 81. člena ZMed, kot izhaja iz navedene sodbe. Navaja tudi sodne odločbe Vrhovnega sodišča, iz katerih naj bi izhajalo, da organ lahko odloči v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge. Vztraja pri interpretaciji 81. člena ZMed iz izpodbijane odločbe. Pri tem se opira na 2. in 3. člena Pravilnika, besedilo Poročevalca Državnega zbora RS in določbe ZMed.

7. Tožnik z vlogo z dne 5. 9. 2018 prereka toženkine navedbe, toženka pa z vlogo z dne 24. 9. 2018 vztraja pri svojih stališčih.

8. Tožba je utemeljena.

9. Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločbe o zavrnitvi tožnikove vloge za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A..

10. Med strankama je sporna razlaga prvega odstavka 81. člena ZMed, ki določa, da se za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov vsebin iz tega odstavka. Enako določa tudi prvi odstavek 20. člena Pravilnika o programih.

11. Sodišče tako kot že v sodbi I U 846/2016 z dne 1. 6. 2017 sodi, da v navedenem zakonskem in podzakonskem besedilu uporabljen veznik „in“ ni mogoče razlagati tako, kot ga razlaga toženka, to je, da je predpisan 30 odstoten delež dnevne lastne produkcije izpolnjen le, če so v njem zastopane vse štiri v določbi navedene programske vsebine, torej tako, da gre za kumulativen pogoj. Zgolj dejstvo, da je v konkretnem normodajnem besedilu uporabljen veznik „in“ namreč samo po sebi še ne pomeni, da gre za kumulativno naštevanje pogojev, temveč je treba vsebino zakonske norme preveriti z uporabo še drugih ustaljenih metod razlage pravne norme, pri čemer mora sodišče paziti, da rezultat razlage ni v nasprotju s temeljnimi ustavnimi postulati. En od teh postulatov, ki ga vsebuje določba 2. člena Ustave RS, da je Slovenija pravna država, je, da zakonska norma izpolnjuje zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov.

12. V prvem odstavku 81. člena je določena najmanjša dnevna količina programa lastne produkcije, da se posamezni radijski ali televizijski program (ob izpolnjenosti ostalih zakonskih pogojev) lahko šteje za nepridobitni program, in programske vsebine, ki se vštevajo v navedeno minimalno količino lastne produkcije. Iz 67. člena ZMed izhaja, da v prvem odstavku 81. člena ZMed naštete programske vsebine niso vse programske vsebine, ki se skladno z zakonom lahko štejejo za programske vsebine, nastale v lastni produkciji, temveč med take vsebine spadajo še druge v prvem odstavku 67. člena ZMed naštete vsebine, ki jih prvi odstavek 81. člena ZMed ne zajema. To po presoji sodišča predvsem kaže na to, da je zakonodajalec z naštevanjem programskih vsebin v prvem odstavku 81. člena ZMed (povezanih z veznikom „in“) določil tiste programske vsebine, ki se lahko vštejejo v lastno produkcijo za izpolnitev minimalne kvote lastne produkcije za potrebe nepridobitnega programa, in s tem izločil vse ostale programske vsebine, ki v tej določbi niso naštete, in s katerimi te kvote ni mogoče izpolniti.

13. Da zakonodajalec z besedilom prvega odstavka 81. člena ZMed hkrati ni določil, da morajo biti vse v njem naštete programske vsebine kumulativno izpolnjene, pa zlasti izhaja iz tega, da hkrati ni določil tudi, v kakšnem minimalnem obsegu naj bodo posamezne programske vsebine zastopane v dnevni lastni produkciji. Če bi zakonodajalec namreč hotel tudi, da so v zahtevanem minimalnem obsegu dnevne lastne produkcije zajete vse v prvem odstavku 81. člena ZMed naštete programske vsebine, bi moral določiti tudi minimalno količino zastopanosti posamezne programske vsebine v dnevni lastni produkciji. Le na ta način bi bila razlaga, za katero se zavzema toženka, tudi v skladu z ustavno zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov.

14. Ni namreč sporno, da je v prvem odstavku 81. člena ZMed določen pogoj izpolnjen že, če program v dnevnem oddajnem času obsega vsaj 30 odstotkov lastne produkcije. Brez določbe, ki bi v tem okviru, torej znotraj minimalno zahtevane 30 odstotne dnevne lastne produkcije, predpisovala tudi minimalno zastopanost vseh v prvem odstavku 81. člena ZMed naštetih programskih vsebin, pa je presoja, kdaj so te programske vsebine v lastni dnevni produkciji zastopane v takšni meri, da je izpolnjen zakonski pogoj, lahko zgolj arbitrarna. Organ namreč nima pravne podlage, da bi pri odločanju v posameznem primeru, sam (brez podlage v splošnem predpisu) določal, kakšna naj bo minimalna zastopanost posamezne programske vsebine, da se bo še lahko štelo, da so v minimalni 30 odstotni dnevni kvoti lastne produkcije zastopane vse programske vsebine. Če pa bi za zastopanost vseh v prvem odstavku 81. člena ZMed določenih programskih vsebin zadostovala kakršnakoli, torej že minimalna zastopanost posameznih programskih vsebin iz te zakonske določbe (npr. ena minuta), pa je to vsebinsko enako, kot da bi za izpolnjenost minimalnega deleža dnevne lastne produkcije dejansko zadostovala zastopanost ene programske vsebine. Na to arbitrarno razsežnost razlage, ki jo je v izpodbijani odločbi zavzel organ, v svojem mnenju opozarja tudi Svet za radiodifuzijo. Glede na navedeno razlage prvega odstavka 81. člena ZMed, kot jo je v izpodbijani odločbi uporabil organ, ni mogoče opreti na v zakonodajnem gradivu omenjene zahteve po najvišji stopnji programske zahtevnosti in s tem povezano zahtevo po žanrski in tematski raznovrstnosti, saj je, kot rečeno, ni mogoče utemeljiti na ustavoskladni razlagi zakonske določbe.

15. Poleg tega pa tudi sicer zgolj iz zahteve po najvišji stopnji programske zahtevnosti ni mogoče izpeljati obveznosti, da so v predpisanem deležu lastne produkcije zastopane vse v prvem odstavku 81. člena ZMed navedene programske vsebine. Iz zakonodajnega gradiva, na katerega se sklicuje toženka, namreč izhaja, da se nepridobitni programi od ostalih programov posebnega pomena poleg najvišje stopnje programske zahtevnosti razlikujejo predvsem po zahtevah glede razpolaganja z dobičkom, ki mora biti v celoti usmerjen nazaj v program.1 Po presoji sodišča gre za dva povezana kriterija. Navedeni pogoj razpolaganja z dobičkom iz drugega odstavka 81. člena ZMed skupaj z določbo tretjega odstavka 81. člena ZMed o maksimalni višini plač zaposlenih ter nadomestilih članov organov upravljanja in nadzora pri izdajatelju ter drugih nadomestil pomeni, da se maksimalna sredstva vračajo v nadaljnji razvoj programa in s tem v uresničevanje zahtev po najvišji stopnji programske zahtevnosti. Kakšna kombinacija programskih vsebin, naštetih v prvem odstavku 81. člena ZMed, pomeni uresničitev najvišje stopnje programske zahtevnosti, pa zakon, niti podzakonski predpis, kot rečeno, ne določata.

16. Glede na navedeno toženka zahteve po zastopanosti vseh programskih vsebin iz prvega odstavka 81. člena ZMed v predpisani minimalni kvoti lastne produkcije ne more opreti niti na določbe členov 4. (javni interes na področju medijev) in 4.a (financiranje programskih vsebin medijev) ZMed, niti na namen in zahteve programskih vsebin, kot jih določata 2. in 3. člen Pravilnika o programih. Poleg tega pa, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi I U 846/2016, iz dejstva, da je po navedenih določbah pravilnika eden od kriterijev pri ugotavljanju skladnosti programskih vsebin radijskega ali televizijskega programa s programskimi zahtevami za lokalne oziroma regionalne, študentske ali nepridobitne programe, (lahko) tudi žanrska in tematska raznovrstnost programske ponudbe, po presoji sodišča še ne izhaja zahteva, da morajo biti v predpisani minimalni lastni produkciji zajeti vse programske vsebine iz prvega odstavka 81. člena ZMed. Po tej določbi se pri ugotavljanju skladnosti programskih vsebin radijskega ali televizijskega programa s programskimi zahtevami za vse programe posebnega pomena (razen RTV Slovenija) upoštevajo zlasti kriteriji, ki so tam našteti v štirih alinejah, med katerimi je tudi žanrska in tematska raznovrstnost programske ponudbe. Glede na tako besedilo določbe pa sodišče tako kot že v navedeni sodbi I U 846/2016 sodi, da našteti kriteriji niso izčrpni niti kumulativni, temveč so navedeni le primeroma.

17. Po povedanem se toženka neutemeljeno sklicuje na sodbo tega sodišča I U 893/2016, v kateri sodišče ni obravnavalo vseh navedenih razsežnosti določbe prvega odstavka 81. člena ZMed.

18. Ker je torej upravni organ z razlago, da morajo biti v predpisani minimalni lastni produkciji zastopane vse v prvem odstavku 81. člena ZMed navedene programske vsebine, zmotno uporabil navedeno določbo ZMed, je tožba utemeljena. Sodišče se zato ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb, ki za odločitev o utemeljenosti tožbe niso pomembna, temveč je že zaradi navedene zmotne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo.

19. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, naj samo odloči o stvari v sporu polne jurisdikcije. Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 namreč lahko samo odloči o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo ter v primeru, če pristojni organ izda, potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, ki se nanašajo na postopek. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Bistvo upravnega spora je torej nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave in ne prevzemanje njene funkcije. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je predvideno kot izjema, kot zadnja možnost učinkovitega sodnega varstva pravic posameznika. V obravnavani zadevi po presoji sodišča ne gre za tak primer že zato, ker z izpodbijano odločbo ni ugotovljena izpolnjenost vseh pogojev, ki jih ZMed za priznanje statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena predpisuje v razmerju do izdajatelje televizijskega programa.

20. Glede na navedeno je sodišče na podlagi tretjega odstavka zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Upravni organ je v ponovnem postopku skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 dolžan upoštevati v tej sodbi navedeno pravno stališče sodišča glede uporabe materialnega prava.

21. Ker dejstva, ki na katerih temelji izpodbijana odločitev, med strankama niso sporna, sporna pa je bila razlaga prava, je sodišče skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 o tožbi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Sodišče je stroške odmerilo v višini priglašenega zneska 285,60 evrov (500 točk po Odvetniški tarifi, 2 % materialnih stroškov in 22 % DDV), ki ne presega pavšalnega zneska, določenega v drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

1 Poročevalec RS, št. 35/99, str. 78.