Jedro

Iz določb prvega, drugega in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 po mnenju sodišča izhaja, da celotnega odloka Vlade RS, in sicer v konkretnem primeru Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa ZNB pri nalezljivi bolezni COVID-19, ni mogoče šteti za posamična akta, ki bi bila lahko dopusten predmet spora, še najmanj pa, da bi Upravno sodišče tak celoten podzakonski predpis lahko izreklo za nezakonit in ga odpravilo, kot to zahtevajo tožeče stranke.

Tožbe ni mogoče vložiti zoper zgolj hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov (grožnja z inšpekcijo, prekrškovnim postopkom ali morebitno izključitvijo iz šole).

Kolikor bi tožnici bili izdani inšpekcijska in prekrškovna odločba, ima na voljo ustrezno sodno varstvo, zaradi česar okoliščina zagotovljenega drugega sodnega varstva izključuje vodenje subsidiarnega upravnega spora.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške.

Obrazložitev

_Tožbene navedbe_

1. V predmetni zadevi tožeče stranke vlagajo tožbo iz treh razlogov, in sicer: - zoper **Odlok** o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Ur. list RS, št. 147/2021, 149/2021, 152/2021 in 155/2021, v nadaljevanju Odlok), zoper - **Sklep** o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju Sklep), pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Ur. list RS, št. 117/2020) ter zoper - zoper **zahtevo** drugo tožene stranke (Srednje ... šole) po nošenju obrazne maske za zaščito ustno nosnega predela za vstop v prostore šole in udeležbo pri pouku, s katerimi je bilo v Republiki Sloveniji z namenom omejitve širjenja okužbe in zajezitve ter obvladovanja epidemije COVID-19 začasno določeno obvezno nošenje obrazne maske, gibanju in zadrževanju v vseh zaprtih javnih krajih oziroma prostorih, zaradi česar tožniki vlagajo tožbo zaradi varstva ustavnih pravic.

2. Prvotožnica je mladoletnica, ki obiskuje Srednjo ... šolo in jo kot zakonita zastopnika zastopata drugo in tretje tožeči stranki. Tožnica meni, da sta izpodbijana Odlok in Sklep nezakonita, in da kršita ter nedopustno posegata v njene z ustavo zajamčene pravice, kakor tudi, da je nezakonita zahteva drugo tožene stranke po nošenju obrazne maske za zaščito ustno nosnega predela za vstop v prostore šole in udeležbo pri pouku, zaradi česar predlaga, da sodišče zgoraj navedeni Odlok spozna za nezakonitega in ga odpravi, enako da kot nezakonitega spozna tudi zgoraj navedeni Sklep, ter da odloči, da je zahteva drugo tožene stranke po nošenju maske nezakonita, in da krši ter nedopustno posega v pravice tožeče stranke. Tožnica namreč meni, da gre pri določitvi ukrepov o obveznosti nošenja zaščitnih mask za mladoletne otroke za neposredni poseg v pravice otrok in staršev in posledično tudi za kršitev Družinskega zakonika (DZ) ter za kršitev pravice enakosti pred zakonom. Meni, da gre za kršitve ustavnih pravic Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), in sicer določil 56. člena, 54. člena, 53. člena ter 14. člena , 17. člena, 32. člena, 34. člena, 35. člena, 41. in 57. člena. Meni tudi, da določitev ukrepa obveznosti nošenja zaščitne maske za mladoletne otroke in tudi način izvajanja ukrepa v praksi predstavlja kršitve določb URS kot sledi: 1, 2., 3., 8., 15., 16., 63. 120 in 153. člen, saj gre za ukrep, ki povzroča hude stiske otrok in staršev, tožeči stranki pa prepoveduje udeležbo pri pouku v primeru nenošenja obrazne maske oziroma grožnje po njeni izključitvi iz šole, kolikor maske ne bi uporabljala in ji tako zaradi nošenja maske dnevno nastaja visoka škoda, ki je izkazana po poslabšanju njenega zdravstvenega stanja.

3. Tožeča stranka izpostavlja, da Odlok Vlade RS ni zakon, temveč je predpis izvršilne veje oblasti in kot tak ne more in ne sme posegati v osnovne človekove pravice in temeljne svoboščine, ki se uresničujejo neposredno na podlagi ustave, pri čemer pritrjuje, da je človekove pravice izjemoma začasno mogoče omejiti ali razveljaviti, vendar zgolj v vojnem in izrednem stanju, kar pa v Republiki Sloveniji ni prisotno. Meni, da prvotožena stranka izrednega stanja tudi ni utemeljila, vsaj ne z znanstveno prepričljivimi dokazi, analizami in študijami zdravstvene ali epidemiološke stroke. Izpostavlja jedro in namen Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) iz 4. člena in dejstvo, da ima vsakdo pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi, vendar da ZNB nalezljive bolezni COVID-19 v 8. členu ne določa, zaradi česar so vsi splošni in posebni ukrepi iz ZNB tudi 39. člena, na katerega se izpodbijan odlok sklicuje, lahko uporabljeni le v primeru bolezni, ki jih prvi odstavek 8. člena ZNB izrecno določa. 4. Tožeča stranka je mnenja, da izpodbijani Odlok, Sklep in okrožnice ministrstva ter prepovedi drugo tožene stranke tožeči stranki neposredno prepovedujejo udeležbo pri pouku brez nošenja maske in gre po njenem mnenju za posamične akte, s katerimi je zanjo osebno nastopila konkretna in dejanska zapoved nošenja obrazne maske kot pogoj za udeležbo pri pouku. Nadalje izpostavlja, da je skladno z določbami ZNB inšpekcijski nadzor mogoč zgolj pri bolnih osebah (razen ukrepov iz 39. člena ZNB) oziroma nad osebami, za katere obstaja sum za nalezljivo bolezen, zaradi česar je prvo tožena stranka z izpodbijanim Odlokom in Sklepom v celoti prepovedala udeleževanje pri pouku brez nošenja maske povsem zdravim osebam, ki se udeležujejo šolanja, ne glede na dejstvo, da pri teh osebah ne obstaja niti najmanjši sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen. Tako meni, da za tak ukrep v ZNB ni nobene podlage, pri čemer pa je prvo tožena stranka s takšnim ravnanjem, ki ga tožnica šteje kot posamični upravni akt (katerega izdaja je sicer dovoljena le ob ugotovitvi za to določenih pogojev iz 47. člena ZNB) iz ZNB prenesla neposredno v Odlok in Sklep in to v vseh primerih, brez ugotavljanja za to sicer potrebnih pogojev. Tako pristojni organ ne izda več ustrezne odločbe, zoper katero bi bilo mogoče pravno varstvo, zaradi česar določbe izpodbijanega Odloka, Sklepa in okrožnic ter prepovedi drugo tožene stranke na tožečo stranko učinkujejo neposredno in je njen položaj takšen, da je odrejena prepoved udeleževanja pri pouku in izobraževanja s konkretnim aktom, le da zoper predmetne podzakonske akte sama nima nobenega pravnega varstva. Meni, da določbe izpodbijanega Odloka in Sklepa bistveno presegajo tudi obseg pooblastil iz ZNB in neposredno posegajo v njene ustavne pravice. V primeru zavrnitve nošenja obrazne maske se namreč ne sme udeleževati pouka ali stopiti v prostore drugo tožene stranke in je tako podvržena represivnim ukrepom, in sicer tako s strani drugo tožene stranke, kot tudi s strani policije, delovne in zdravstvene tržne inšpekcije. Tako meni, da izpodbijani Odlok, Sklep in okrožnice prvo tožene stranke ter zahteva drugo tožene stranke predstavljajo neposredno individualno dejanje, zaradi kršitve pa tožeči stranki ne bo izdana oziroma vročena nobena odločba, zoper katero bi lahko uveljavljala pravno varstvo, temveč ji bo z dejanjem le fizično onemogočeno izobraževanje ali celo odločena izključitev iz šole. Tako meni, da vsi izpodbijani akti neposredno posegajo v njen pravni položaj, in predstavljajo kršitve ustavnih pravic, za varstvo katerih nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva razen uveljavitve pravic v smislu določbe drugega odstavka 157. člena URS oziroma 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

5. Tako so po njeni oceni izpolnjene procesne predpostavke za odločanje v tem upravnem sporu.

6. Tožeča stranka dodatno še izpostavlja, da določba 39. člena ZNB dopušča pravno nepredvidljivost ravnanj izvršilne veje oblasti, in da je Vlada RS s samovoljo razširila domet zakonske določbe na obvezno uporabo zaščitnih mask s podzakonskim predpisom s katerim je širila domet zakonske prepovedi. Zaradi navedenega je sama omejena v pravici iz 32. člena URS do svobode gibanja, saj je več kot očitno, z zahtevo po nošenju mask, poseženo v njene osebnostne pravice in svoboščine, kakor je tudi kršena pravica do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena URS in pravica do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena URS ter je grobo poseženo v njeno pravico do izobraževanja oziroma šolanja iz 57. člena URS. Meni tudi, da je predmetni ukrep diskriminatoren, saj ne obravnava vseh otrok oziroma dijakov enako, pri čemer pa oblast ni uspela z ničemer utemeljiti, da bi bila neenaka obravnava otrok nujna, primerna in sorazmerna ter posledično dopustna. Različna obravnava temelji izključno na starosti otrok, pri čemer je pravica do izobraževanja eni starostni skupini otrok bistveno bolj pogojena. V posledici ukrep obvezne uporabe zaščitne maske ni v skladu z načelom sorazmernosti in ni primeren za dosego želenega cilja, ker tudi ni nujen, saj bi ga lahko dosegli tudi z blažjim posegom v njene ustavno zagotovljene pravice ali celo brez tega. Doda pa še, da nošenje obraznih mask ne potrjujejo njene učinkovitosti kot ukrepa za preprečitev širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2, temveč je po njenem mnenju otrokom škodljiva in onemogoča njihov optimalen razvoj, za kar kot podlago navaja analize Centra za kontrolo bolezni v ZDA, Evropski center za kontrolo bolezni in Oxford center for evidence - BASED medicine in njihovih poročil, zaradi česar meni, da je obveznost uporabe zaščitne maske nenujen, neprimeren in nesorazmeren ukrep, še posebej za mladoletne otroke za ves čas trajanja pouka.

_Navedbe v zvezi s pravnim interesom_

7. Tožeča stranka zatrjuje, da je v predmetni zadevi podan njen pravni interes za vložitev tožbe, saj je Vlada RS z izdajo Odloka in Sklepa preskočila izdajo posamičnih aktov, ki bi sicer morali biti izdani po ZNB na način, da je z Odlokom prepovedala nošenje obrazne maske določenemu krogu oseb. Po njenem mnenju gre za konkretno zapoved oziroma prepoved, ki nanjo, kot povsem konkretno določeno osebo, neposredno učinkuje. Zaradi navedenega meni, da so tako Odlok, Sklep, navodila in okrožnice po svoji naravi posamični akti s konkretnimi prepovedmi, ki med drugim veljajo za dijake. Dijaki pa so te prepovedi dolžni spoštovati kot vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, vendar jih je mogoče natančno ugotoviti, zaradi česar imata Odlok in Sklep naravo generalne odločbe. Dodatno izpostavlja, da bi lahko tožeča stranka zgolj s kršitvijo Odloka in Sklepa izzvala izdajo odločb še v prekrškovnem, inšpekcijskem ali kazenskem postopku, vendar tudi s takšnim ravnanjem ne bi mogla preprečiti še vedno trajajočih posegov v njene ustavne pravice tudi za v bodoče. Tako meni, da je le v postopku po 4. členu ZUS-1 mogoče presojati in preprečiti še vedno trajajoče posege v ustavne pravice.

8. Glede zapovedi drugotožene stranke meni, da je z njimi že neposredno poseženo v pravice in pravni položaj tožeče stranke in gre tako za konkreten povsem določen poseg, ker je po objavi izpodbijanega Odloka in Sklepa drugotožena stranka udeležbo pri pouku in vstop v prostore šole pogojevala z obveznostjo nošenja obrazne maske. Zaveda se izpodbijanja ustavnosti Odloka pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije ( v nadaljevanju USRS), vendar meni, da odločanje pred USRS ne predstavlja učinkovitega sodnega varstva, saj mora biti sodno varstvo zagotovljeno pred rednimi sodišči, medtem ko USRS ni del rednega sodstva, zaradi česar je po njenem mnenju s tožbo po 4. členu ZUS-1 edino učinkovito in mogoče sodno sredstvo za neposreden poseg v ustavne pravice, ki se ji dogaja.

9. Tožeča stranka sodišču tako tako predlaga, da ugotovi: – da je Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za razglasitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 nezakonit, in da krši in nedopustno posega v pravice tožeče stranke ter se naj kot tak odpravi; - da je Sklep o uporabi ukrepov, ki jih določa ZNB pri nalezljivih boleznih COVID-19 nezakonit; - da je zahteva Srednje ... šole ... po nošenju obrazne maske za zaščito ustno nosnega predela za vstop v prostore šole in udeležbo pri pouku nezakonita ter s tem krši in nedopustno posega v pravice tožeče stranke; _Glede zahteve za izdajo začasne odredbe_

10. S tožbenim zahtevkom je tožeča stranka podala tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj - meni, da je mogoče poseg v njene človekove pravice preprečiti le z zadržanjem izvajanja Odloka in Sklepa do pravnomočne odločitve o tožbi in istočasno - zahteva, da drugo tožena stranka dopusti udeležbo tožeče stranke pri pouku in vstop v prostore šole brez nošenja maske, saj tožeči stranki nastaja visoka škoda, ki je izkazana v poslabšanju njenega zdravstvenega stanja, prav tako pa ji grozi tudi izključitev iz šole, kolikor obrazne maske ne bi nosila.

_Odgovor na tožbo prvo tožene stranke_ _V zvezi s pomanjkanjem pravnega interesa_

11. Na predmetno tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe je podala odgovor prvotožena stranka in navedla, da ima tožeča stranka pomanjkanje pravnega interesa za vložitev predmetne tožbe, saj zatrjuje dnevni nastanek škode, ki bi se naj kazal v poslabšanju zdravja tožeče stranke, vendar za svojo trditev ni predložila nobenega zdravniškega potrdila, ki bi navedeno dokazoval in bi tudi predstavljal upravičen razlog nenošenja maske, ki sodi pod izjeme zgoraj navedenega Odloka. Meni, da lahko tožeča stranka to pravno korist izjeme doseže brez sodnega posredovanja, torej zgolj s predložitvijo zdravniškega potrdila.

_V zvezi z izpolnjenimi procesnimi predpostavkami_

12. Tožena stranka prav tako meni, da tudi procesne predpostavke za vložitev tožbe po določbah ZUS- niso izpolnjene, in sicer iz razloga, ker v predmetnem sporu za presojo ni pristojno naslovno sodišče po 4. členu ZUS-1, ker ne gre za odločanje o zakonitosti posamičnega akta in tudi ne za dejanje organa, s katerim bi bilo poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnice, saj tožba izpodbija Odlok in Sklep Vlade RS, ki ju ni mogoče opredeliti kot posamični akt, v posledici česar pa tudi ne moreta biti predmet presoje v okviru subsidiarnega upravnega spora.

13. Po mnenju tožene stranke gre v izpodbijanem aktu za podzakonski predpis, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki zgolj na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov, zaradi česar je Odlok tudi iz tega razloga mogoče šteti kot splošni akt. Dodatno pa še izpostavlja, da ima Vlada RS v 21. členu Zakona o vladi pooblastilo za izdajanje odloka, zaradi česar sta tako izpodbijana Odlok in Sklep po svoji naravi predpisa. Pri navedenem pa posebej izpostavlja, da tudi morebitna nezakonitost predpisa ne more biti predmet presoje pred Upravnim sodiščem, saj je za navedeno presojo na podlagi 160. člena URS in 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije.

Glede tožbenega zahtevka

14. V zvezi s podanim tožbenim zahtevkom tožena stranka meni, da v predmetni zadevi tudi ne gre za dejanje organa iz drugega odstavka 4. člena ZUS-1, saj ga tožba in tožbeni zahtevek niti ne vsebuje. Tožeča stranka namreč ni navedla ne organa, ne uradne osebe in tudi ne dejanja, ki bi naj bilo storjeno oziroma s katerim bi naj bilo poseženo v človekove pravice tožnice. Pripominja, da ima tožeča stranka možnost uveljaviti drugo sodno varstvo v pravdnem postopku pred rednim sodiščem na podlagi 134. in 179. člena Obligacijskega zakonika (OZ).

15. Tožena stranka v odgovoru na tožbo posebej izpostavlja, da v predmetni zadevi ni možen niti upravni spor po 2. členu ZUS-1, saj izpodbijanega Odloka in Sklepa ni mogoče opredeliti kot dokončnega posamičnega akta, zaradi česar upravni spor po 2. členu ZUS-1 niti ni dovoljen. Pri svojih navedbah pa posebej izpostavlja 3. člen ZUS-1, ki odločanje po ZUS-1 celo izrecno izvzame, kadar gre za odločitve, ki jih sprejemajo nosilci zakonodajne, sodne veje oblasti ali tudi nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Tožena stranka je namreč ukrepe, kot veljajo v izpodbijanem Odloku in Sklepu, določila pri izvrševanju svoje funkcije.

16. Glede morebitnega izpolnjevanja pogojev za presojo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, tožena stranka še dodatno navaja, da pa tudi ti pogoji niso izpolnjeni, saj ne gre za izpodbijanje odločitve oblastvenega organa, s katero bi organ odločil o individualnih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih konkretne osebe, torej tožnice, temveč gre za splošen predpis, ki naslavlja nedoločen krog oseb.

17. Tako predlaga, da sodišče predmetno tožbo zavrže. 18. Glede podaje zahteve za izdajo začasne odredbe pa tožena stranka navaja, da za izdajo začasne odredbe niso podani pogoji, saj škoda, ki jo navaja tožnica ni izkazana z nobenimi dokazili, prav tako pa so njene navedbe nesubstancirane, zaradi česar predlaga, da se tudi predlog za izdajo začasne izvršbe zavrže. 19. Drugotožena stranka na tožbo ni odgovorila.

Ad I

20. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov: _Glede prvih dveh točk tožbenega zahtevka_

21. URS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitostih dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznosti ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni, v skladu z zakonom, predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitostih posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena URS).

22. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

23. V upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb. Izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače, kot neposrednega posega v pravico, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki ne posegajo neposredno v upravni položaj tožnika, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi točno določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku za izdajo upravnega akta. Upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZUS-1, s katerim je povzeta določba drugega odstavka 157. člena URS, pa je predlog presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

24. Ustava, niti zakon ne opredeljujeta vsebine „posamični akt“, vendar pa se tako v upravnosodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akt, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočenja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Tudi za posamični akt je značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku.

25. Iz citiranih določb URS in ZUS-1 tako izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, kot je izpodbijani Odlok, saj je slednje v skladu s 3. alineo prvega odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču RS.

26. Iz določb prvega, drugega in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 tako po mnenju sodišča izhaja, da celotnega odloka Vlade RS, in sicer v konkretnem primeru Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa ZNB pri nalezljivi bolezni COVID-19, ni mogoče šteti za posamična akta, ki bi bila lahko dopusten predmet spora, še najmanj pa, da bi Upravno sodišče tak celoten podzakonski predpis lahko izreklo za nezakonit in ga odpravilo, kot to zahtevajo tožeče stranke.

27. Po določbi 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu sicer res lahko odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, kot to navajajo tožeče stranke, vendar le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ali če gre za posamično oblastno dejanje, ki je sprejeto brez procesne forme, in če neposredno učinkuje na točno določenega posameznika ali pravno osebo na način, da ustvarja pravne posledice zoper točno konkretno osebo, torej v danem primeru zoper mladoletno tožnico. V takšnem primeru mora iti za dejanje, ki je materialni (realni) akt. Predmet presoje zakonitosti v postopku pred Upravnim sodiščem so tako lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi posegli ali še posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine točno določenega posameznika. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper zgolj hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov (grožnja z inšpekcijo, prekrškovnim postopkom ali morebitno izključitvijo iz šole). V tovrstnih tožbah je zato treba navesti dejanje, ki je odraz takšnega posega in kršitve, kakor tudi kje in kdaj je bilo storjeno, kar pa tožeča stranka ni izkazala. Tožeče stranke pa v tožbenem zahtevku zgolj hipotetično zatrjujejo nevarnost za prvo tožečo stranko, ne pa tudi njene uresničitve. Predmet presoje zakonitosti po 4. členu ZUS-1 pa so lahko samo izvršena dejanja, s katerimi je bilo poseženo v posameznikove človekove pravice, kar v predmetnem primeru ni podano.1

28. Držijo navedbe tožečih strank, da Ustavno sodišče ne sodi v del rednega sodstva, saj gre že na podlagi določil Ustave za sui generis ustanovo, pa vendar so pristojnosti Ustavnega sodišča, kot to navaja v odgovoru na tožbo prvo tožena stranka, jasno določene v 160. členu URS. Ta v 2. alinei prvega odstavka določa, da Ustavno sodišče med drugim odloča o skladnosti zakonov in drugih predpisov, v tretji, peti in šesti alineji pa, da presoja o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in z zakoni, kakor tudi o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil z ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi in tudi o ustavnih pritožbah zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin v zvezi s posamičnimi akti. Na ta način je pristojnost za odločanje o morebitni protiustavnosti podzakonskega akta jasno določena že v URS, kakor tudi v ZUstU in je tako pristojnost za odločanje jasno razmejena med sodišči, ki sodijo v del rednega sodstva in USRS. Sodišče se strinja z navedbami tožečih strank, da gre v morebitnem prekrškovnem ali inšpekcijskem postopku, ki bi lahko tekel zoper tožnico za odločanje in presojo obstoja točno konkretiziranega prekrška in kršitelja znotraj očitanega prekrška, vendar so ravno ti postopki dokaz, da sodišče med samim odločanjem v konkretni zadevi zoper posameznika ter izdani odločbi o prekršku, lahko odloči skladno z načelom exceptio illegalis kolikor šteje, da izpodbijani odlok ni skladen z Ustavo, kar izhaja tudi iz obstoječe sodne prakse.2 Tudi Upravno sodišče lahko v primeru, kadar odloča o konkretnem posamičnem aktu (npr. inšpekcijski odločbi), ki je bil izdan na podlagi nezakonitega podzakonskega predpisa odloči ob upoštevanju načela exceptio illegalis, vendar mora iti v takšnem primeru za presojo točno konkretnega individualnega akta ali dejanja, ki se nanaša na točno določenega posameznika ali pravno osebo. Odločanje o splošnem aktu in njegovi morebitni protiustavnosti še posebej, če gre za podzakonski predpis, kar izpodbijani Odlok je, pa tudi ob dejstvu, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 ugotovilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, ne dopušča, da bi Upravno sodišče odločilo, da je protiustaven tudi izpodbijani Odlok kot tudi ne zgoraj navedeni izpodbijani Sklep, saj bi z navedenim prevzelo vlogo Ustavnega sodišče, kar pa ni v pristojnosti Upravnega sodišča. Kolikor bi tožnici bili izdani inšpekcijska in prekrškovna odločba ima na voljo ustrezno sodno varstvo, zaradi česar okoliščina zagotovljenega drugega sodnega varstva izključuje vodenje subsidiarnega upravnega spora.

29. Sodišče glede tožbene navedbe, da je tudi iz predmetnega izpodbijanega Odloka mogoče določiti ciljni krog ljudi pripominja, da tudi kadar gre za določbo predpisa, ki določa ciljni krog ljudi, mora biti ciljni krog oseb že v predpisu določen z lastnostmi, zaradi katerih se te osebe razlikujejo od drugih subjektov in so zaradi nje v položaju, da se odločba predpisa nanaša samo nanje. Sodišče meni, da gre pri izpodbijanem Odloku (ki v 11. členu določa uporabo zaščitne maske in medosebne razdalje), za splošno obvezo nošenja maske in sicer, da je uporaba zaščitne maske obvezna pri gibanju in zadrževanju na vseh zaprtih javnih krajih oziroma prostorih za vse ljudi razen izjem, ki so določene v 12. členu Odloka, iz česar je mogoče sklepati, da tožnica ne sodi pod izjeme navedenega Odloka. Kljub navedenemu, gre še vedno za abstraktno normo, saj iz predmetnega izpodbijanega Odloka in njegovega 11. in 12. člena člena ni mogoče določiti točnega kroga posameznikov (naslovnikov akta, npr. tožnice, ki poimensko sicer niso določeni, a bi jih bilo mogoče ugotoviti3), na katere se Odlok nanaša in tako tudi ne sprejeti ugotovitve, da so na ta način tožnici, ki po 12. členu Odloka zaradi svoje starosti ne sodi med izjeme, kršene človekove pravice. Zgolj pavšalno zatrjevanje, da gre za dejanje javne oblasti, s katerim je Vlada RS zaobšla ZNB in na ta način tako Odlok, kot izpodbijani Sklep neposredno posegata v človekove pravice tožnice, za presojo pred Upravnim sodiščem po mnenju sodišča ne zadošča. Da bi tukajšnje sodišče lahko obravnavalo in odločilo o protiustavnosti izpodbijanega Odloka in Sklepa in drugih ali o kršitvi posameznih človekovih pravic tožnice, bi moral biti izdan konkreten, individualen akt ali bi moralo biti storjeno dejanje oblastvenega organa, uperjeno prav zoper tožnico. Tožnica pa ima nedvomno pravico predmetni Odlok izpodbijati pred Ustavnim sodiščem RS.

_Glede tretje točke tožbenega zahtevka_

30. Glede na dejstvo, da gre v predmetnem postopku za tožbo, s katero tožnica zahteva ugotovitev nezakonitosti in odpravo celotnega Odloka, ki ga je izdala Vlada RS in ugotovitev nezakonitosti Sklepa, ki se nanaša na uporabo ukrepov, ki jih določa ZNB pri nalezljivi bolezni COVID-19, gre na podlagi vsega zgoraj navedenega, po mnenju sodišča, s strani tožnice za zahtevo presoje abstraktnih splošnih aktov, ki imajo naravo podzakonskega predpisa, pri tem pa v tožbenem zahtevku ni navedena nezakonitost konkretnega dejanja posameznih organov zoper samo tožnico, temveč je zgolj izražena zahteva tožnice, o kateri tukajšnje sodišče ni pristojno odločati.

31. Tožnica je pod 3. točko tožbenega zahtevka tudi zahtevala, da sodišče ugotovi, da je zahteva drugo tožene stranke, po nošenju obrazne maske za zaščito ustno nosnega predela za vstop v prostore šole in udeležbo pri pouku, nezakonita ter krši in nedopustno posega v pravice tožeče stranke.

32. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.4 Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe vložene v skladu z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena, predložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oz. samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi ali ima glede na okoliščine značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo, saj kolikor navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.5

33. Tudi tukaj sodišče pripominja, da tožeča stranka ni izkazala individualne zahteve ali akta organa, ki bi vplivala samo na tožnico, niti ni izkazala dejanja, ki bi vplivalo samo na tožnico, saj po mnenju sodišča okrožnice, ki jih je Ministrstvo za šolstvo kot navodilo izdajalo šolam (kot so priložene tožbi), ni mogoče šteti za dejanje drugo tožene stranke, ki bi ga bilo moč presojati pred tukajšnjim sodiščem. Drugo tožena stranka, ki sicer ni organ oblasti, niti ni nosilka javnih pooblastil, v konkretnem primeru z zahtevo po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli (torej tudi pri pouku) ni delovala oblastveno, zaradi česar njeno dejanje ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja niti z vidika opredelitve njenih nalog po Zakonu o poklicnem in strokovnem izobraževanju (ZPSI-1), ki so podrejene cilju izobraževanja, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru. Zahteva šole po nošenju mask je sicer res posledica v Odloku določene zapovedi, vendar le ta po svojih učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj 11. člen Odloka od dijakov zahteva6, pri čemer tožnica v tožbi zatrjuje zgolj hipotetično grozečo nevarnost (morebitni prekrškovni, inšpekcijski postopek ali / in morebitna izključitev iz šole), ne pa tudi njene uresničitve. Predmet presoje zakonitosti po členu ZUS-1 pa so lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe po 4. členu ZUS-1 tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov7. 34. Sodišče še pripominja, da je šola sicer res dolžna dijakom zagotavljati pravico prisostvovanja pri pouku, vendar kot taka tudi zgolj izvršuje izdane podzakonske predpise, na podlagi navodil, ki jih prejme od ministrstva, s čimer izvaja javno službo vzgoje in izobraževanja, zaradi česar odločanje o varstvu pravic dijakov ne predstavlja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ampak javno pravno stvar, za izdajo katere se na podlagi 4. člena ZUP upravni postopek uporablja smiselno8. V predmetni zadevi prvo tožeči stranki še ni bil izrečen ukrep prepovedi prisostvovanja pri pouku ali izključitev iz šole, zaradi česar sodišče tudi ne more presojati zgolj hipotetičnega dejanja, ki bi se lahko zgodilo, kot ga navaja tožeča stranka, kolikor ne bi uporabljala zaščitne maske.

35. Na podlagi navedenega je sodišče, iz zgoraj navedenih razlogov, tožbo tožnikov, na podlagi 4. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1, zavrglo. Sodišče mora namreč v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, naštete taksativno v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. 36. Ker je bilo tožbo, iz navedenih razlogov, treba zavreči že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

Ad II

37. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1) nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe. Že po naravi stvari je zato v primeru hkratnega zavrženja tožbe in zahteve za začasno odredbo izključeno samostojno izpodbijanje odločitve o začasni odredbi.9 Ad III

38. V tožbenem zahtevku so tožniki predlagali tudi, da sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov predmetnega postopka. Sodišče je zahtevek strank za povrnitev stroškov postopka zavrnilo, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže. 1 Enako Vrhovno sodišče I Up 15/2018 z dne 21. 3. 2018, I Up 184/2020 z dne 21. 4. 2021, I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021. 2 Sodba Višjega sodišča v Kopru Prp 24/2021. 3 Enako izhaja iz Ustavno sodišče U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005. 4 Sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, sklep VSRS I Up 231/2016 z dne 1. 7. 2017 in sklep VSRS I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021. 5 Celoten odstavek je povzetek 6. točke obrazložitve sklepa I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021 in I U 1436/2021 z dne 7. 10. 2021. 6 Iz Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021 (točka 9 obrazložitve). 7 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021 (točka 9 obrazložitve) in drugi. 8 Smiselno enako sklep Vrhovnega sodišča I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021. 9 Vrhovno sodišče I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019 in II U 140/2021 z dne 7. 7. 2021 in druge.