- Napreden AI iskalnik za hitro iskanje primerov
- Dostop do celotne evropske in slovenske sodne prakse
- Samodejno označevanje ključnih relevantnih odstavkov
Podobni dokumenti
Ogledaj podobne dokumente za vaš primer.Prijavi se in poglej več podobnih dokumentov
UPRS Sodba in sklep I U 175/2026-10
ECLI:SI:UPRS:2026:I.U.175.2026.10 Upravni oddelek
Z nami najdeš vse. Preizkusi zdaj!
Samo zamislim si kaj bi rada da piše v sodbi, to vpišem v iskalnik, in dobim kar sem iskala. Hvala!
Tara K., odvetnica
Jedro
Odločitev v postopku ustanavljanja organizacijske enote Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, v katerega želi tožnica vstopiti, ne vpliva na pravne koristi tožnice v smislu neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (43. člen ZUP).
Ker tožnica nesporno nima koncesije v občini Vrhnika, njen interes za širjenje dejavnosti v tej občini, ne da bi tožnica prehodno pridobila koncesijo, ni v skladu z zakonsko ureditvijo lekarniške dejavnosti.
Za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnost ni pomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Vendar to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti).
Določitev pristojnosti občin za organizacijo mreže lekarn na primarni ravni je po svoji vsebini geografska omejitev.Po stališču SEU, so take omejitve dopustne, če gre za nujne razloge, utemeljene v splošnem interesu, primerne za njegovo doseganje, in če so sorazmerne. Pri tem je SEU presodilo, da so predpisi, ki omejujejo 1tevilo lekarn, da so enakomerno porazdeljene, primerni za uresni0ditev cilja zagotavljanja zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili, da se prepre0di podvajanje struktur in zagotovi pokrivanje celotnega ozemlja.
Izrek
I.Toba se zavrne.
II.Predlog za izdajo za0dasne odredbe se zavr7ee.
III.Vsaka stranka trpi svoje stro1ke postopka.
Obrazlo7eitev
1.pravljanjeToenka je v postopku izdaje soglasja k ustanovitvi nove poslovne enote Javnega zavoda Lekarna Ljubljana v 1ob1ini Vrhnika tonici z izpodbijanim sklepom zavrnila lastnost stranskega udeleenca.
Povzetek bistvenih navedb strank
2.Tonica je iz gradiv Lekarni1ke zbornice Slovenije razbrala, da toenka obravnava vlogo za izdajo soglasja na podlagi 28. 1lena Zakona o lekarni1ki dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) Lekarne Ljubljana za to, da ustanovi organizacijsko enoto v 1ob1ini Vrhnika. V tem postopku je tonica priglasila stransko udelebo z utemeljitvijo, da 7eli tudi sama ustanoviti podru7nico svoje lekarne v tej isti 1ob1ini, zato bo odlo0ditev posegla v njen pravni polo7aj, saj bo spremenila obstojedo lekarni1ko mre7o 1ob1ine Vrhnika. Ker je torej tonica, po njenih navedbah, konkurent Lekarni Ljubljana, je na podlagi Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naro0danja (v nadaljevanju ZPVPJN) aktivno legitimirana za sodelovanje v tem postopku odlo0danja o izdaji soglasja.
3.Tonica je v postopku 1e pojasnjevala stali1e, da ni pravne podlage za podelitev soglasja za ustanovitev organizacijske enote Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana v 1ob1ina Vrhnika. Pri tem se sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodi1a, 0de bi bilo podeljevanje dovoljena za podru7nico lekarne preko obi0dajnega postopka (torej brez javnega razpisa) v nasprotju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Opozarja, da 1ob1ina Vrhnika ni soustanoviteljica Javnega Zavoda Lekarne Ljubljana. Sklicuje se na postopek predhodnega odlo0danja pred Sodi610dem Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Farmacija d.o.o, C-715/23, 0de iz te zadeve izhaja, da Lekarna Ljubljana ne izpolnjuje pogojev za izvzetje iz uporabe Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju ZNKP). Meni tudi, da bi 1lo lahko v zadevi izdaje dovoljenja Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana za nedovoljeno dr7eavno pomo0d, ki izkrivlja konkurenco, kar tonici prav tako daje polo7aj zainteresirane stranke na podlagi 108. 1lena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU).
4.Toenka je posredovala vlogo o priglasitvi stranske udelebe Lekarni Ljubljana v izjavo, ki je v odgovoru tonici oporekala pravico do stranske udelebe. Pri tem se sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodi1a v zadevah o ustanovitvi podru7nice lekarne, kjer je bila stranka postopka prav tonica oziroma njena zakonita zastopnica. Komentira stali1e tonice, 0de iz sodne prakse Vrhovnega sodi1a izhaja, da bi bilo podeljevanje dovoljena za podru7nice lekarne preko obi0dajnega postopka (brez javnega razpisa) v nasprotju s pravom EU, 0de je bilo to stali1e dano v toniinih zadevah, kjer je 1lo za zahtevo zasebne lekarne. Lekarna Ljubljana pa je javni zavod, ki sploh ne konkurira v koncesijskem postopku, zato je sklicevanje na Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (v nadaljevanju ZNKP) nerelevantno.
5.Toenka sklepno zaklju0di, da tonica ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek (varovanja svoje pravice oziroma pravne koristi), saj zgolj zatrjuje namero o ustanavljanju podru7nice, kar je bodoe in negotovo stanje. Ker pa tonica v 1ob1ini Vrhnika nima koncesije, po veljavni sodni praksi tukaj1njega in Vrhovnega sodi1a, v tej 1ob1ini niti ne more odpreti podru7nice, niti ni izkazala, da bi s tem v zvezi 7ee imela odprt postopek. Nima pa tonica pravice posegati v izvirno pristojnost 1ob1ine Vrhnika. Ob0dine imajo na podlagi 140. 1lena v povezavi z 51. 1lenom Ustave RS izvirno pristojnost za organiziranje mre7e lekarni1ke dejavnosti na primarni ravni na svojem obmo0dju. Tudi toenka ponovi stali1e, da se sodna praksa Vrhovnega sodi1a, na katero se sklicuje tonica, in ki omenja konkuren0dni postopek, nana61a na podeljevanje koncesije in ne na ustanavljanje lekarn s strani javnih zavodov. V teh postopkih se ne uporablja zakonodaja s podro0dja javnih naro0dilih temve0d ZLD-1. Toenka zavrne o0ditek kr61itve pravice do izjave, saj se v izpodbijanem sklepu opredeljuje do vseh navedb tonika, Lekarna Ljubljana pa se je v svoji vlogi tudi opredelila do njegovih navedb.
6.Tonica zoper sklep vlaga tobo, v kateri vztraja na stali1u, da je njen pravni interes v dostopnosti trga, kjer 7eli tudi sama ustanoviti podru7nico. Sklicuje se na 10. 1len ZLD-1, na nujnost u0dinkovitega in tudi preventivnega pravnega varstva (47. 1len Listine EU o temeljnih pravicah) ter na sodbo SEU, v zadevi C-715/23. Toenki 1e o0dita procesno kr61itev, 0de1 da ji izjava Lekarne Ljubljana ni bila dana na vpogled, s 0dem je toenka kr61ila na0delo kontradiktornosti in pravico do izjave.
7.Tonica meni, da iz sodbe SEU v zadevi C-715/23 izhaja, da je lekarni1ka dejavnost gospodarska dejavnost, posledi0dno zagovarja stali1e, da se ji polo7aj stranskega udeleenca ne sme odre0diti zgolj zato, ker nima koncesije v tej 1ob1ini. Postopek po 28. 1lenu ZLD-1 je del mehanizma, ki determinira tr7ni dostop in povzro0di takoj1nje, te7ko popravljive posledice oziroma de facto dodeli pravico za ustanovitev lekarne. 0de se tonici odre0de stranska udeleba, kasnej61e sodno varstva ne more zagotoviti u0dinkovite za61cite (pride prepozno), saj je izid 7e determiniran, pri 0demu tudi Javni zavod Lekarna Ljubljana nima koncesije v 1ob1ini Vrhnika, ki tudi ni ustanoviteljica tega zavoda. Zato je tak61no razlo0devanje tonice in javnega zavoda arbitrarno.
8.Tonica meni, da bi toenka morala presoditi tudi okoli610dine, kot so bli7ina odprtja, neposreden vpliv na trg, realna povezava s tonikovim vstopom na trg ter izguba preventivnega varstva. Namesto tega pa tonici odre0de pravico do sodelovanja v postopku 1e preden bi bilo mogo0de sploh vsebinsko presojati izklju0divni u0dek na trgu. Z odlo0dovanjem o priznanju stranske udelebe se odlo0da o uveljavljanju pravic in svobo610in, zato je treba tudi na podlagi Listine EU o temeljnih pravicah zagotoviti u0dinkovito sodno varstvo. Statusno privilegiranje javnega zavoda brez enakovrednega postopka povzro0di izklju0divni u0dek in izvotli u0dinkovito sodno varstvo. Stali1e, da so koncesije obvezne zgolj za zasebne izvajalce, je po mnenju tonice v nasprotju z Direktivo Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (v nadaljevanju Direktiva 2014/23/EU) in ZNKP.
9.Obenem s tobo tonica vlaga 1e predlog za za0dasno odredbo.
10.V odgovoru na tobo toenka komentira toniino sklicevanje na sodbo SEU v zadevi C-715/23.11 SEU je med drugim pojasnilo, da ker se lekarni1ke storitve izvajajo za pla0dilo, to zado610da, da se predpostavi uporabljivost pravil o konkurenci, ki jih urejata direktiva 2014/23/EU in direktiva 2014/24/EU, vendar pa je hkrati opozorilo, da se lahko dr7ave 0lanice v skladu z na0deli enake obravnave, nediskriminacije, transparentnosti in prostega pretoka oseb, dolo0denim v PDEU, same odlo0dijo, ali bo opravljanje storitev organizirano kot opravljanje storitev splo61nega gospodarskega pomena, kot opravljanje negospodarskih storitev splo61nega pomena ali kot kombinacija obeh. Direktiva 2014/23/EU ne obravnava financiranja storitev splo61nega gospodarskega pomena ali sistemov pomo0di, ki jih v skladu s pravili Unije o konkurenci dodelijo dr7ave 0lanice, zlasti na socialnem podro0dju. Toenka se tako ne strinja s toniino trditvijo, da je lekarni1ka dejavnost gospodarska dejavnost, za katero velja poglavje 3 PDEU (in ne 168 PDEU).
11.V zvezi z o0ditkom kr61itve ustavne pravice svobodne gospodarske pobude iz 74. 1lena Ustave RS pa se toenka sklicuje na odlo0dbo Ustavnega sodi1a, U-I-194/17. Ustavno sodi1e pojasnjuje, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splo61nega pomena po pravu EU in doma0di pojem negospodarske javne slu7be pomensko prekrivata. Nacionalni pravni re7im negospodarske javne slu7be je namenjen varovanju 0lovekovih pravic in temeljne dru7bene solidarnosti, medtem ko doktrina negospodarskih storitev splo61nega prava v pravu EU pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni re7im izlo0den iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Ni nedopustno, da je dolo0dena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna slu7ba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splo61nega pomena, saj je pojem negospodarske javne slu7be po slovenskem pravu 1ir1i od pojma negospodarskih storitev splo61nega pomena po pravu EU. Namen javne koristi na podro0dju lekarni1ke dejavnosti, ki izhaja iz 2. in 5. 1lena ZLD-1, je zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem obmo0dju Republike Slovenije in temelji na 51. 1lenu Ustave. Zato je zakonodajalec ob upo61tevanju 2. odstavka 74. 1lena Ustave lahko omejil svobodo ustanavljanja in je z zakonom dolo0dil organizacijske oblike, najprimernej61e za izvajanje te javne slu7be. Pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. 1lena ustave je na primarni lekarni1ki ravni v javnem interesu geografsko omejena na obmo0dje 1ob1ine ali ve0d 1ob1in skupaj, v kateri lahko lekarni1ko dejavnost izvajajo le tisti, ki imajo pravico izvajati to dejavnost na obmo0dju te 1ob1ine in zgolj v obsegu, ki ga dolo0da ZLD-1. Za obravnavano zadevo tako ni bistvena pravna narava navedene dejavnosti (torej ali gre za gospodarsko dejavnost ali gre za slu7bo splo61nega gospodarskega pomena), saj odlo0ditev v zadevi temelji prav na zakonsko dopustni omejitvi te specifi0dne dejavnosti, ki je po pravu EU glede na sprejeta stali1a SEU dopustna. To pomeni, da tonica nima pravice do ustanavljanja iz 49. 1lena PDEU zaradi dopustne omejitve po nacionalnem pravu. Toenka kot sklepno 1e pove, da je z odlo0dbo zavrnila soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote v 1ob1ini Vrhnika Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana iz razloga, ker 1ob1ina Vrhnika ni ustanoviteljica tega zavoda.
12.Tonica v pripravljalni vlogi poudarja, da jedro spora ni abstraktna mo7nost ustanovitve podru7nice, temve0d ali je dopustno konkurenta procesno izklju0diti 7ee v odlo0dilni fazi soglasja, ki spro7i tr7ni u0dek in determinira nadaljnji izid. Tudi iz zadeve SEU C-715/23 po mnenju tonice izhaja, da mora biti statusni pogoj (to je lokalna koncesija) predmet meritorne presoje skladnosti tega pogoja s pravom EU, ne pa procesna predpostavka, s katero se prepre0di, da bi do te presoje sploh pri61lo. Ta spor je treba presoditi na podlagi prava EU, uporablja pa se tudi Listina EU o temeljnih pravicah, na podlagi katere je treba zagotoviti u0dinkovito sodno varstvo (47. 1len). Po pravu EU (tonica se sklicuje na zadevo Evropska Komisija proti Poljski, SEU C-200/24, to0dki 100 in 101) je omejitev dostopa do trga dopustna le, 0de je utemeljena z nujnim razlogom v splo61nem interesu in sorazmerna, to je primerna za dosego cilja na dosleden in sistemati0den na0din ter ne presega nujnega, pri 0dem dokazno breme za izpolnitev teh pogojev nosi dr7ava oziroma organ.
Presoja sodi1a
K to0dki I izreka
Toba ni utemeljena.
V zadevi je sporno, ali je toenka odlo0dila prav, da tonici v postopku izdaje soglasja Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana, da svoje poslovanje raz1iri 1e na obmo0dje 1ob1ine Vrhnika (28. 1len ZLD-1), prizna polo7aj stranskega udeleenca. 43. 1len ZUP dolo0da, da ima pravico se udeleevati postopka, poleg strank postopka, tudi oseba, ki izka7ee pravni interes. Pravni interes izka7ee oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleenec). V drugem odstavku je 1e dolo0deno, da je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.
Obstoj pravnega interesa zaradi zatrjevanja namere v bodo0de 1iriti dejavnost
Tonica svoj pravni interes utemeljuje s trditvijo, da je konkurentka Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana za opravljanje lekarni1ke dejavnosti na obmo0dju 1ob1ine Vrhnika, ker ima namero v bodo0de tudi na to obmo0dje 1iriti svojo dejavnost. Posledi0dno naj bi imela pravico ta svoj pravni interes varovati 7e v fazi odlo0danja o izdaji soglasja temu Zavodu, saj bo odlo0ditev vplivala na lekarni1ko mre7o in s tem na njen tr7ni polo7aj v tej 1ob1ini. Ob tem ni sporno, da tonica, ki je zasebni gospodarski subjekt, nima koncesije za izvajanja lekarni1ke dejavnosti v 1ob1ini Vrhnika (ima jo v 1ob1ini Grosuplje, kjer ima tudi lekarno), da tudi ni v postopku pridobivanja koncesije ali v postopku izdaje soglasja za ustanovitev podru7nice v tej 1ob1ini. Tonica torej svoj pravni interes (in konkuren0dni polo7aj) utemeljuje izklju0dno s pav1alno trditvijo, da bi lahko neko0d (v bodo0dnosti) svojo dejavnost raz1irila tudi na to obmo0dje, zaradi 0dega je ni dopustno kot konkurenta (bodo0dega in morebitnega) izlo0diti iz postopka Javnega zavoda Lekarne Ljubljana.
Iz razlogov v nadaljevanju sodi1e te zadeve sodi (in s tem pritrjuje to7enki), da odlo0ditev v postopku ustanavljanja organizacijske enote Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, v katerega 7eli tonica vstopiti, ne vpliva na pravne koristi tonice v smislu neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (43. 1len ZUP). 7e zgolj dejstvo, da tonica ne izvaja lekarni1ke dejavnosti na obmo0dju 1ob1ine Vrhnika in tudi ni v postopku pridobitve koncesije oziroma pridobitve dovoljenja za ustanovitev podru7nice, zado0duje za zavrnitev obravnavane zahteve za stransko udele7bo. Pravno korist je mogo0de 61tet za neposredno, 0de je obstojea in sedanja, torej ne hipoteti0dna in prihodnja, pri kateri ni jasno, ali oziroma kdaj bo do nje sploh pri61lo.2 Toniina pravna korist, kot jo zatrjuje, pa je v celoti hipoteti0dna, saj tonica niti svoje trditve, da bo 1irila dejavnost na obmo0dje te 1ob1ine, ne doka7ee z nobenim dejstvom in dokazom. Vse navedeno tudi po presoji sodi1a ne predstavlja neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi.
Tožnica trdi, da je kot potencialnega konkurenta ni dopustno procesno izključiti že v odločilni fazi soglasja, ki sproži tržni učinek in determinira nadaljnji izid. Tožnica s tem želi reči, da ima interes in pravico sodelovati v postopku, ki bo vplival na lekarniško mrežo v občini, v kateri bi lahko sama nekoč v prihodnosti imela interes opravljati dejavnost. Gre za na prvi pogled zmotno pravno naziranje, saj bi pritrditev temu stališču pomenila, da bi za obstoj pravnega interesa, ki daje pravico sodelovati v postopku, zadoščala že trditev, da se bo neposredna korist morda uveljavljala nekoč v prihodnosti, kar bi bilo očitno preširoko tolmačenje zakonskega pogoja neposredne pravne koristi (drugi odstavek 43. člena ZUP).
Tožnica sicer omenja bližino območja z lokacijo tožničine lekarne v Grosupljem, s čimer nakazuje, da bi ustanovitev nove lekarne lahko vplivala na njen položaj, vendar je tudi ta tožbena navedba povsem pavšalna in z ničemer konkretizirana. Poleg tega pa po ZLD-1 lekarniško mrežo na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni in terciarni ravni pa država (drugi odstavek 5. člena ZLD-1), pri čemer so kriteriji za gostoto lekarn zakonsko določeni (9. člen ZLD-1), tožnica pa tudi ne trdi, da bi bila ustanovitev nove lekarne v občini Vrhnika v nasprotju s temi kriteriji (nasprotno, trdi, da bi bila tudi sama zainteresirana za opravljanje dejavnosti v tej občini).
Tožnici pa se ne more priznati pravica do udeležbe v postopku (saj za to ni nobene pravne podlage v ZUP), v katerem se odloča o pravici drugega subjekta (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), zato tožnica ne more uspeti z argumenti, da bi bilo dano soglasje temu zavodu v nasprotju z zakonodajo in obstoječo sodno prakso (npr. ker občina Vrhnika ni ustanoviteljica Lekarne Ljubljana). O teh vprašanjih mora presojati organ v tem konkretnem postopku (kot je pojasnila toženka, Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana v upravnem postopku soglasje ni bilo izdano).
Po povedanem je bilo treba tožničino zahtevo za priznanje stranske udeležbe zavrniti že iz zgoraj navedenih razlogov, kar je toženka tudi pravilno storila in svojo odločitev tudi pravilno obrazložila.
Tožnica sicer v zadnji pripravljalni vlogi izpostavlja, da jedro spora ni v abstraktni možnosti ustanovitve podružnice, s čimer se sodišče strinja. Jedro spora je, ali je tožnica ob vložitvi zahteve za stransko udeležbo v tujem postopku uspela izkazati zakonski pogoj za vstop v ta postopek, ki je v neposredni koristi, zaradi česar bi imela pravni interes za vstop. Kljub temu se sodišče tudi v tej zadevi sklicuje na ustaljeno sodno prakso tukajšnjega in Vrhovnega sodišča (ki ji tudi v tej zadevi v celoti sledi)<sup>3</sup> v upravnih sporih tožnice oziroma njene zakonite zastopnice, na osnovi katere sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da tožničin zatrjevani namen širiti svojo dejavnost na območje občine Vrhnika na način, da bi ustanovila podružnico, ni v skladu s pravno ureditvijo lekarniške dejavnosti v Republiki Sloveniji. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da je treba tretji odstavek 10. člena ZLD-1 razlagati tako, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne lahko pridobi v določeni občini le tisti, ki ima v tej občini že odprto lekarno na podlagi podeljene koncesije, saj ima pravico do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti v tej občini. Ker tožnica nesporno nima koncesije v občini Vrhnika, njen interes za širjenje dejavnosti v tej občini, ne da bi tožnica prehodno pridobila koncesijo, ni v skladu z zakonsko ureditvijo lekarniške dejavnosti.
Presoja glede ustanavljanja organizacijske enote javnega zavoda (28. člen ZLD-1)
Iz zgoraj navedene sodne prakse izhaja tudi, da koncesijo lahko občina podeli le na podlagi javnega razpisa, s čimer se zagotavljajo enakopravna obravnava kandidatov, transparentnost postopka in izbira najustreznejšega koncesionarja, s tem pa tudi gospodarna in učinkovita poraba javnih (lokalnih) sredstev.<sup>4</sup>
Drugače je v postopku ustanovitve lekarne oziroma njene podružnice s strani javnega zavoda (28. člen ZLD-1), ki ga ustanovi občina (ali več sosednjih občin) na primarni ravni (27. člen ZLD-1). Tožnica svoj zahtevek za priznanje stranske udeležbe in tožbo v tem sporu utemeljuje tudi na stališču, da bi tudi postopek, v katerega je želela vstopiti, moral potekati na podlagi javnega razpisa in zakonodaje s področja postopkov javnega naročanja, češ da to izhaja iz odločitve SEU v zadevi C - 715/23.
SEU je v sodbi C-715/23 sprejelo stališče, da dejavnost poslovanja lekarne (torej lekarniške storitve) ni negospodarska storitev splošnega pomena iz drugega odstavka 4. člena Direktive 2014/23/EU, ampak je socialna in druga posebna storitev iz 19. člena te Direktive. To pomeni, da se za izvajanje lekarniških storitev uporablja ta Direktiva v skladu z njenim 19. členom. Vendar pa zasebnik pridobi pravico do izvajanja javne službe lekarniške dejavnosti s koncesijskim aktom o podelitvi koncesije, javni zavod za izvajanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni pa z ustreznim občinskim aktom (npr. odlokom), pri čemer se razmerje med občino z zasebnikom vzpostavi s koncesijsko pogodbo, z javnim zavodom pa je delno urejeno v ZLD-1 in občinskem odloku, s katerim se določi javni zavod kot izvajalca te storitve.
Tožnica torej zmotno meni, da ta sodba SEU pomeni, da bi bilo treba v postopku, v katerega je želela vstopiti, izpeljati konkurenčen postopek. Odločitev SEU v zadevi C-715/23 tako ne vpliva na utemeljenost tožbe v predmetni zadevi, saj toženka ni izdala koncesijskega akta, ni objavila javnega razpisa za podelitev koncesije in ni vodila postopka podelitve koncesije, v katerem bi tožnica konkurirala. Že iz tega razloga se za presojo spornega razmerja ne uporabljata Direktiva 2014/23/EU in ZNKP.
Tožnica ne more uspeti niti z očitki o kršitvah pravic do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in do ustanavljanja iz 49. člena PDEU ter o protipravnem omejevanju konkurence na trgu. Tožbeni očitek, da je lekarniška dejavnosti po sodni praksi SEU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz navedenih ustavnih določb oziroma prava EU, ni relevanten za odločitev v tej zadevi. Ustavno sodišče je namreč v 23. do 26. točki obrazložitve odločbe U‑I‑194/17 opozorilo, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in domači pojem negospodarske javne službe pomensko prekrivata. Nacionalni pravni režim negospodarske javne službe je namenjen varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Doktrina negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni režim izločen iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Katere od nacionalno pravno urejenih aktivnosti so negospodarske storitve splošnega pomena in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, določa pravo EU in ne nacionalni pravni redi. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. Tako velja zato, ker je pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu širši od pojma negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU.<sup>5</sup>.
Za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnosti, glede na navedeno ni pomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti). Drugi odstavek 74. člena Ustave namreč določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.
Javna korist na področju lekarniške dejavnosti izhaja iz 2. in 5. člena ZLD-1. Po 2. členu ZLD-1 je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, kakor tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Prvi odstavek 5. člena ZLD-1 pa določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.
Namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti je torej zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem območju Republike Slovenije. Zakonska ureditev, ki zasleduje navedeni namen, temelji na 51. členu Ustave, ki ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta terja od države, da mora poskrbeti za človekovo zdravje, ki je ena od najpomembnejših ustavnih vrednot. Gre za človekovo pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. Država mora z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te človekove pravice. V prvem odstavku 51. člena Ustave je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da Ustava navedeno pravico zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom. Tako oblikovan zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave), kakor tudi, da uredi način njenega izvrševanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), ker je to glede na naravo take pravice nujno.<sup>6</sup>
Glede na navedeno je zakonodajalec, ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena Ustave, lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje. To je storil z določbo o izvajalcih lekarniške dejavnosti v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1, ki jo je konkretiziral v IV. poglavju zakona, ki natančneje ureja pogoje za izvajalce lekarniške dejavnosti, ter z določbo tretjega odstavka 5. člena ZLD-1, ki zagotavljanje primarne lekarniške mreže nalaga občinam. Gre za to, da za mrežo lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju, torej na nivoju osnovne (nespecialistične) lekarniške dejavnosti, ki mora biti neposredno dostopna vsem prebivalcem na celotnem ozemlju Slovenije (2. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti), skrbijo občine, to so samoupravne lokalne skupnosti, za katere je značilno, da povezujejo skupne potrebe in interese prebivalcev na lokalnem nivoju, torej so najbližje upravičencem do storitev na primarni ravni izvajanja lekarniške dejavnosti. Pristojnost zagotavljanja mreže lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju pa občine izvajajo s (so)ustanovitvijo javnega lekarniškega zavoda (27. do 38. člen ZLD-1) in s podelitvijo koncesije fizični ali pravni osebi (39. do 61. člen ZLD-1).<sup>7</sup>
Drži tožničina trditev, da tudi po praksi SEU za lekarniško dejavnost veljajo svobode ustanavljanja, opravljanja storitev in druge, ki zagotavljajo prost pretok blaga in storitev,<sup>8</sup> ki so sicer pri negospodarskih storitvah splošnega pomena izključene. Vendar tožnica prezre, da iz prakse SEU, ki se je v zvezi s to dejavnostjo že izreklo o omejitvi svobode ustanavljanja lekarn za nefarmacevte<sup>9</sup>, o omejitvah geografske narave,<sup>10</sup> in različnih pogojih ustanavljanja podružnic za različne subjekte,<sup>11</sup> izhaja tudi dopustnost omejitve teh svobod zaradi razlogov javnega interesa. V sodbi C-570/07 in C-571/07 je SEU sprejelo stališče, da se temeljne svoboščine lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot takšen razlog SEU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili.<sup>12</sup> SEU opozarja na diskrecijsko pravico držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila glede ureditve zdravstvenih služb kot so lekarne,<sup>13</sup> in ob ustrezni uporabi testa sorazmernosti ugotavlja, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura (torej tudi lekarne) lahko predmet načrtovanja, ki zajema predhodno dovoljevanje za ustanovitev novih ponudnikov, če je to nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do lekarniških storitev in za preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi oskrba z zdravili, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju.<sup>14</sup> Enako izhaja iz sodbe C-159/12 do C-161/12.<sup>15</sup>
Določitev pristojnosti občin za organizacijo mreže lekarn na primarni ravni je po svoji vsebini geografska omejitev.<sup>16</sup> Po stališču SEU, ki izhaja iz prej citiranih sodb, so take omejitve dopustne, če gre za nujne razloge, utemeljene v splošnem interesu, primerne za njegovo doseganje, in če so sorazmerne. Pri tem je SEU presodilo, da so predpisi, ki omejujejo število lekarn, da so enakomerno porazdeljene, primerni za uresničitev cilja zagotavljanja zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili, da se prepreči podvajanje struktur in zagotovi pokrivanje celotnega ozemlja. Ob neobstoju take ureditve bi bilo lahko več lekarn v krajih, ki štejejo za privlačnejše, v drugih pa ne bi bilo dovolj lekarn, da bi zagotovile zanesljivo in kakovostno oskrbo. V takih okoliščinah lahko država članica presodi, da obstaja tveganje, da na nekaterih delih njenega ozemlja ne bo dovolj lekarn in zato sprejme sistem načrtovanja lekarn. SEU je nadalje v zadevi C-159/12 do C-161/12 presodilo tudi, da ne obstajajo manj omejevalni ukrepi za dosego tega cilja, saj lahko države članice sprejmejo zaščitne ukrepe, da zmanjšujejo to tveganje, ne da bi morale čakati, da se nevarnost uresniči. Nič drugače ne izhaja iz sodbe SEU, C-200/14, na katero se sklicuje tožnica.<sup>17</sup>
Iz predstavljenih sodb SEU, Ustavnega in Vrhovnega sodišča izhaja razlaga prava EU glede vprašanj, ki jih v tožbi izpostavlja tožnica, in sicer, ali bi bilo treba tudi postopek po 28. členu ZLD-1 voditi po pravilih javnega naročanja, koncesijskih pogodb in odprtega konkurenčnega postopka. Po vsem povedanem sodišče sodi, da tožbeni očitki, ki se nanašajo na omejevanje konkurence ter kršitve pravil javnega naročanja in s tem zatrjevane kršitve Ustave in prava EU, niso utemeljeni.
Kršitev pravice do izjave in pravice do sodnega varstva
Tožnica toženki očita še procesno kršitev, češ da ji izjava Lekarne Ljubljana ni bila dana na vpogled, s čimer naj bi ji toženka kršila pravico do izjave in načelo kontradiktornosti postopka.
Toženka je sicer res vlogo tožnice poslala v odgovor Javnemu zavodu Lekarna Ljubljana, ki je predstavil svoja pravna naziranja v zvezi s to vlogo. Vendar pa je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je toženka odločitev o zavrnitvi stranske udeležbe v izpodbijanem sklepu sprejela in tudi utemeljila, je pa tudi v obrazložitvi povzela vsebino vloge javnega zavoda, v kateri je zavod podal svoje pravno naziranje. Tožnica se je o vseh teh argumentih opredelila v tožbi, o kateri je sodišče tudi razsodilo, s čimer je tožnici zagotovljeno sodno varstvo glede pravilnosti in zakonitosti teh pravnih naziranj. V odgovoru Javnega zavoda Lekarne Ljubljana ni dodatnih navedb, na katere bi toženka nato oprla svojo določitev in bi zato bilo treba za razjasnitev teh navedb tožnici že v upravnem postopku dati pravico do izjave. Tožnica v tožbi tudi ni konkretizirala, v čem je bila njena pravica do izjave kršena.
Tožnici tudi ni bila kršena pravica do sodnega varstva, kot to zatrjuje. Tožnica je imela glede odločitve o priznanju stranske udeležbe sodno varstvo v tem upravnem sporu, v katerem je sodišče presojalo tudi njene trditve o tem, da bi morala imeti sodno varstvo glede same odločitve v postopku drugega subjekta, ki se vodi po 28. členu ZLD-1, kar pa sodišče, iz razlogov v tej sodbi, zavrača.
Ker tožnica nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspela izkazati, sodišče pa obenem ni našlo nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.
Ker so bila v zadevi sporna zgolj pravna vprašanja, je sodišče na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.
K II. točki izreka:
Sodišče je predlog tožnice za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi določb 32. člena ZUS-1.
Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 namreč je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Ker je sodišče s to sodbo tožničino tožbo zavrnilo, to obenem pomeni, da niso več izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnica doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.
K točki III izreka
Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.
-------------------------------
1V tej zadevi je SEU razsodilo, da je treba člen 4(2) Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb razlagati tako, da lekarniška dejavnost ne spada pod pojem "negospodarske storitve splošnega pomena" iz te določbe, temveč je treba to dejavnost uvrstiti pod pojem "socialne in druge posebne storitve" iz člena 19 te direktive.
2Komentar Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), avtorji Janez Čebulj....[et. al], Ljubljana, Uradni list RS, 2020, stran 335.
3Primeroma sodbe Upravnega sodišča RS v zadevah I U 931/2019, I U 1455/2019, I U 1172/2019, I U 1254/2019, I U 1628/2019, I U 556/2022, I U 1093/2021, I U 944/2021, I U 944/2021, I U 266/2023 ter sodbe Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 26/2022, X Ips 27/2022, X Ips 28/2022, X Ips 30/2022, X Ips 33/2022 in X Ips 36/2022.
4Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17 z dne 5. 11. 2020, 23. točka obrazložitve.
5Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/17, 29. točka.
6Glej odločbi Ustavnega sodišča U-I-166/17, 14. točka in U-I-65/17, 18. točka.
7Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17, 11. točka.
8Glej sodbe SEU v zadevah C-536/06, C-171/07 in C-172/07, C-570/07 in 571/07, od C-159/12 do C‑161/12, C-84/11, C-367/12, C-634/15.
9Glej SEU v zadevah C-531/06, C-171/07 in C-172/07, C-634/15.
10Glej SEU v zadevah C-570/07 in C-571/07, od C-159/12 do C-161/12.
11Glej sodbo Sodišča EU v zadevi C-84/11.
12Glej sodbo Sodišča EU v zadevi C-570/07 in C-571/07 (61 in 64 točka obrazložitve).
13Prav tam (43 in 68 točka obrazložitve).
14Prav tam (70 in 71. točka obrazložitve).
15Prav tam ( 30, 37, od 41 do 54 in od 58 do 64 točka obrazložitve).
16Glej sodbe Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 26/2022, X Ips 27/2022, X Ips 28/2022, X Ips 33/2022 in X Ips 36/2022.
17V tej zadevi je SEU presojalo skladnost s pravom EU nacionalne določbe Poljske, s katero je bila določena prepoved oglaševanja lekarn in prodajnih mest farmacevtskih izdelkov ter njihovih dejavnosti. Tožnica se sklicuje na točki 100 in 101 obrazložitve, v katerih pa SEU prav tako pojasni, da je omejevanje svobode ustanavljanja dopustna iz nujnih razlogov v javnem interesu ob upoštevanju načela sorazmernosti.