Jedro

Tožniku je bil zaradi treh varnostnih incidentov izrečen ukrep pridržanja v Centru za tujce. Tak ukrep se lahko izreče le kot skrajni ukrep, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega sredstva. Tožnik se je na razgovoru branil, da pripomočki, ki so jih varnostniki našli, niso njegovi in je glede preostalih dveh dogodkov predlagal, da organ zasliši priče, ki bi potrdile, kdo je koga fizično napadel v bivalnem kontejnerju pred koncem leta 2025 in v začetku meseca marca, ker naj bi bile takrat te osebe prisotne. Tožena stranka teh spornih dejstev ni drugače ugotavljala, kot s tem, da je dala tožniku možnost, da se je izjavil in ugotovitvam nasprotoval, ni pa tožena stranka podala nobenega razumnega ali objektivnega razloga, zakaj ni zaslišala predlaganih prič, ki naj bi bile prisotne pri dveh varnostnih incidentih, in zakaj ni poskušala ugotavljati konkretne vloge ali udeležbe tožnika pri drugem varnostnem incidentu. Izostala je tudi dokazna ocena o tem, zakaj ni v ničemer upoštevala zagovora tožnika, ki ga je podal na zaslišanju, zakaj ga je dejansko štela kot (popolnoma) neverodostojnega. Zaradi tega je tožnik imel zgolj navidezno možnost, da se izjavi in brani v upravnem postopku v smislu splošnega pravnega načela iz prava EU (oziroma iz prvega odstavka 9. člena in prvega odstavka 138. člena ZUP). Takšna dokazna ocena je preveč pomanjkljiva, saj ne more ustrezati standardom, da je odvzem prostosti dovoljen samo v izjemnih okoliščinah, da mora biti strogo omejen, in da je lahko izrečen, če je to "nujno, razumno in sorazmerno," ker gre za "skrajno sredstvo".

Izrek

I.Tožbi se ugodi in se sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov št. 2142-40/2026/3 z dne 9. 3. 2026 odpravi.

II.Tožena stranka mora nemudoma po prejemu te sodne odločbe prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce ....

Obrazložitev

1.Z izpodbijanim aktom je Urad Vlade RS za oskrbo in integracijo migrantov na podlagi četrte alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) v zvezi s šesto točko 84. člena ZMZ-1 v zadevi priznanja mednarodne zaščite prosilca, ki trdi, da je A. A., odločila, da se prosilcu (roj. ...), državljanu Alžirije, omeji gibanje, ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda. V izreku sklepa je še odločeno, da je prosilcu za mednarodno zaščito gibanje omejeno na prostore Centra za tujce,..., in sicer od 6. 3. 2026 od 10:30 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 6. 6. 2026 do 10:30 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec.

2.V obrazložitvi akta tožena stranka pravi, da je bil pristojni organ s strani socialne službe azilnega doma obveščen o kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma ter o vedenju omenjenega prosilca, ki vnaša nemir med zaposlene in nastanjene v azilnem domu. Iz uradnega zaznamka socialne službe z dne 6. 1. 2026 izhaja, da je socialna služba dne 31. 12. 2025 opravila razgovor s prosilcem A. A. (v nadaljevanju: A. A.) in prosilcem B. B. (B.. B.), ki sta nastanjena v istih bivalnih prostorih. Pri razgovoru je prosilec B. B. navedel, da ga je prosilec A. M. v sobi fizično in verbalno napadel, ga zgrabil za vrat ter mu grozil z napadom izven območja azilnega doma. Prav tako je prosilec B. B. navedel, da njegovi prijatelji prihajajo v sobo in tam ostanejo do 2. ure zjutraj. Socialni delavec je nato opravil razgovor s prosilcem A. A. ki je navedel, da v sobo, kjer so nastanjeni, vsakodnevno prihajajo prosilci, ki tam niso nastanjeni, in da se s tem ne strinjajo vsi stanovalci sobe. Prosilec A. A. je bil na koncu razgovora seznanjen, da so nasilno vedenje, grožnje, žaljivke in motenje reda v azilnem domu prepovedani, kar predstavlja kršitev hišnega reda azilnega doma, ki določa obveznost mirnega sobivanja ter prepoved kakršnekoli oblike nasilnega in grozečega vedenja.

3.Nadalje se tožena stranka sklicuje na poročilo o dogodku varnostne službe z dne 23. 2. 2026 ob 22:40 uri, iz katerega izhaja, da je bilo pri obhodu pri ... zaznan močan vonj po konoplji in zelo glasno vpitje. Prav tako sta bile pri pregledu ... najdeni dve tabletki Lyrice, ena digitalna analitska gramska tehtnica in en ventilatorski kalorifer.

4.Tožena stranka se sklicuje tudi na poročilo o dogodku varnostne službe z dne 5. 3. 2026 ob 16:40 uri, iz katerega izhaja, da je v KONT ... prišlo do fizičnega obračuna, ker naj bi prosilec A. A. fizično napadel prosilca C. C. (C. C.). Iz uradnega zaznamka socialne službe z dne 5. 3. 2026 izhaja, da je bil s prosilcem C. C. opravljen razgovor, ki je želel prijaviti resen varnostni incident. Prosilec C. C. je izjavil, da ga je prosilec A. A. fizično napadel in mu grozil s smrtjo, zgrabil ga je za vrat in ga poskušal zadaviti, Nadalje še pove, da po njegovem vedenju sodeluje pri tihotapljenju ljudi, saj ga pogosto sliši govoriti po telefonu z različnimi osebami, pri čemer naj bi opisal poti, pošiljal lokacije ter se dogovarjal o denarnih zneskih za organizacijo prevozov oziroma nezakonitih prehodih.

5.Tožena stranka nato pravi, da iz dokumentacije upravnega spisa izhaja, da je prosilec A. A. večkrat kršil 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu azilnega doma (Uradni list RS, št. 173/21). Pristojni organ je zaradi ogrožanja osebe varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda dne 6. 3. 2026, ustno za zapisnik, št. 2142-40/2026-1542-2 z dne 6. 3. 2026, prosilcu izrekel ukrep omejitve gibanja na Center za tujce. Prosilec A. A. je bil pred ustnim izrekom omejitve gibanja s strani uradne osebe pristojnega organa seznanjen z dejanji, glede katerih je bil pristojni organ predhodno obveščen. Pri tem pa je imel prosilec A. A. možnost izjasnitve o vsakem dejanju posebej, kot je bil tudi obveščen o pravici do pravnega svetovalca - odvetnika, ki ga je prosilec zavestno odklonil.

6.Uradna oseba je prosilca A. A. seznanila z uradnim zaznamkom socialne službe z dne 6. 1. 2026. Glede navedenega dejanja je prosilec A. A. na zapisnik izjavil, da to ni res, da je on napadel njega, da ga je napadel v sobi in da ima dve priči. Nadalje pove, da prosilec B. B. veliko laže in si je zadal, da ga bo odstranil iz sobe. Ponovno pove, da ima priče in da ga je napadel v spanju. Glede dogodka z dne 5. 3. 2026 je A. A. povedal, da prosilec C. C. kadi in prodaja tablete Lyrica. Pojasni, da je kalorifer od fantov iz sobe, tehtnica je prav tako od C. C. te prav tako tudi tablete Lyrica. Glede dogodka z dne 5. 3. 2026 je A. A. pojasnil, da ga je med spanjem prosilec C. C. napadel, ker je prodajal mamila. Prosilec A. A. mu je dejal, naj gre ven iz sobe, zato ga je udaril, ko je prosilec A. A. ležal v postelji in začel žaliti njega in njegovo mamo. Rekel je še, da priseže, da ga ni udaril. Glede dogodka z dne 5. 3. 2026, ko naj bi imel prosilec A. A. razgovor s socialnim delavcem glede pretepa in sodelovanja pri tihotapljenju, prosilec pojasni, da to ni res, da prosilec C. C. laže ter pove še, kako naj pomaga pri tihotapljenju ljudi, ko je v sobi, ali ko je zaposlen. Tihotapci imajo vrečke denarja, on pa nima nič.

7.Po zaključnem razgovoru je uradna oseba prosilcu A. A. izrekla ukrep omejitve gibanja na Center za tujce in sicer zaradi zagotavljanja varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda, ki so v danem primeru predstavljali resnično in dovolj resni grožnjo varnosti varnostnikov in ostalih sostanovalcev, ter zaposlenih azilnega doma. Prosilec je povedal, da je razumel ukrep. Prosilec je tudi potrdil zapisnik, nanj ni imel pripomb, in je razumel celoten postopek in izrečen ukrep. Ko mu ga uradna oseba želela izročiti v podpis, je prosilec to odklonil in ne želel podpisati.

8.V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na prvi odstavek 84. člena ZMZ-1 Pristojni organ je na podlagi opisanega dejanskega stanja ocenil, da so izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito na podlagi 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Vsak stanovalec je ob sprejemu v azilni dom seznanjen s hišnim redom, kot tudi z posledicami njegovih kršitev, kar je prosilec A. A. potrdil na zapisnik. Prosilec je v kratkem obdobju večkrat kršil 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu. V primeru prosilca gre za ponavljajoče kršitve hišnega reda z elementi nasilništva, kar kaže na njegovo ponavljajoče istovrstno nasilno in neprimerno vedenje, ki ga z milejšim ukrepom po ZMZ-1, ni možno obvladovati, ob zagotovitvi doslednega izvajanja hišnega reda. Glede na to, da je prosilec pri svojem agresivnem vedenju napadal sostanovalca, grozil celo s smrtjo, kar sta dva sostanovalca potrdila tudi s svojimi izjavami, je tako v danem primeru izpolnjen pogoj za omejitev gibanja na podlagi četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

9.Pristojni organ je še preveril, ali bi bil ukrep učinkovit, če bi bilo prosilcu omejeno gibanje na območje Azilnega doma oziroma, če bi mu bil izrečen kateri drug milejši ukrep po ZMZ-1. Glede na dokazana ravnanja prosilca A. A. z elementi nasilja, žaljivega in nespoštljivega obnašanja do zaposlenih in ostalih prosilcev, ko je v obdobju od decembra 2025 do marca 2026 večkrat kršil št. 10 in 11. člen Uredbe o hišnem redu Azilnega doma (Uradni list RS, št. 173/21), ter kljub opozorilom nadaljeval z neupoštevanjem Uredbe o hišnem redu azilnega doma, s tem ni ogrožal le sebe, ampak tudi ostale v azilnem domu kot tudi zaposlene v Azilnem domu. Pristojni organ zaključuje, da milejšega ukrepa po ZMZ-1 v danem primeru ni moč izreči.

10.V tožbi tožnik pravi, da izpodbija sklep v 1. in 2. točki izreka in sicer iz vseh pritožbenih razlogov. Dejansko stanje je zmotno ugotovljeno, namreč nič od navedenega ne drži. Prosilec namreč, B. B. ni napadel, ampak je B. B. napadel njega, kar lahko potrdita dve priči, ki sta dogodek videli. B. B. je znan po tem, da veliko laže in mu ne gre verjeti. Priči lahko potrdita, da je očitan dogodek izgledal tako, da je B. B. tožnika napadel v spanju. Glede očitka, da naj bi bil tožnik kriv za vonj po marihuani in vpitje, zaznano v ... dne 23. 2. 2026, tožnik poudarja, da to ne drži. Kadi in preprodaja tablete C. C. in ne tožnik, ki je tudi lastnik tehtnice in najdenih tablet. Glede očitka, da naj bi tožnik napadel sostanovalca C. C., ga prijel za vrat in ga želel ubiti dne 5. 3. 2026, tožnik pripominja, da očitek ne drži. Nasprotno, tistega dne je C. C. napadel tožnika med spanjem. Ker ga je tožnik prosil, naj gre mamila prodajati ven iz sobe, ga je udaril, ležečega v postelji in začel žaliti tožnika in tožnikovo mamo. Glede očitka, da naj bi imel tožnik opravka z tihotapljenjem ljudi, tožnik tudi ta očitek odločno zanika. Finančno stanje tožniku namreč ne dopušča, da bi se ukvarjal z tihotapstvom.

11.Iz povedanega očitno izhaja, da je dejansko stanje po izpodbijani odločbi zmotno ugotovljeno. Izpodbijane odločbe se v delu, da naj bi ne bilo na voljo drugega bolj primernega ukrepa, ne da preizkusiti, saj izpodbijani postopek ne vsebuje zaslišanj obeh domnevnih oškodovancev, tožnik pa obtožbe zanika, zato ne vzdrži argument, da naj bile podane, kaj šele, večkratne. Kot dokaz predlaga zaslišanje tožnika in prič, katerih imena bo tožnik sporočil naknadno. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in da upravni akt v obeh točkah izreka odpravi. Tožena stranka mora nemudoma po prejemu te sodbe in ne šele za njeno pravnomočnostjo prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v CZT ... .

12.V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je vsak stanovalec ob sprejemu v azilni dom seznanjen s hišnim redom. Uredba o hišnem redu Azilnega doma je objavljena na oglasni deski Azilnega doma, skupaj s QR kodo. Iz previdnosti tožena stranka navaja, da zapisnik z dne 6. 3. 2026 vsebuje vse bistvene sestavine in je veljaven dokument v tem postopku, četudi ni podpisan s strani tožeče stranke. Tožeči stranki je bil zapisnik prebran ob prisotnosti prevajalca, ki je zapisnik podpisal, s čimer jamči za njegovo verodostojnost. Tožeča stranka nanj ni imela nobenih pripomb, izrečeni ukrep pa je razumela, kar tudi izhaja iz uradnega zaznamka na koncu zapisnika. Kot dokaz predlaga zaslišanje strank.

13.Tožena stranka še pravi, da je tožeča stranka od decembra 2025 do marca 2026 večkrat kršila 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu, ki določa, da morajo imeti nastanjene osebe v azilnem domu spoštljiv odnos do pristojnih in drugih oseb ter da je zaradi zagotavljanja varnosti in red v prostorih azilnega doma prepovedano izražanje rasne, verske, nacionalne, spolne, politične nestrpnosti ter druge nestrpnosti v kakršnikoli obliki, prepovedano je imeti žaljiv in nasilen odnos do sostanovalcev, zaposlenih in obiskovalcev, prepovedano je kršenje nočnega miru in počitka, neupoštevanje navodil in odredb pristojnih oseb in vnašanje ali uživanje alkohola. S tem, ko se je tožeča stranka nasilno in neprimerno obnašala ter kršila hišni red med decembrom 2025 in marcem 2026, kar izhaja iz poročila varnostne službe, ni ogrožala le sebe, temveč tudi ostale sostanovalce, zaposlene, vključno z varnostno službo, s čimer je huje kršila pravila hišnega reda. V primeru tožeče stranke gre za ponavljajoče istovrstne hude kršitve hišnega reda z elementi nasilja, preprodaje in uživanje drog, žaljenja osebja in ostalih prosilcev Azilnega doma, kar kaže na njeno nasilno in neprimerno vedenje, ki ga z milejšim ukrepom po ZMZ ni možno obvladovati, vse ob zagotovitvi doslednega izvajanja hišnega reda in dejstvu, da je bilo stanovalcev Azilnega doma v navedenem obdobju preko 400, zato je upoštevanje hišnega reda nujen predpogoj za strpno sožitje vseh deležnikov.

14.Glede na vse navedene hujše kršitve hišnega reda, ponekod z elementi kaznivega dejanja (nasilništvo, preprodaja in uživanje drog), je po mnenju tožene stranke izpolnjen pogoj za omejitev gibanja na podlagi prvega, drugega in četrtega odstavka 84. člena ZMZ, milejši ukrepi, ki bi omogočali nadaljevanja bivanja tožeče stranke na območju Azilnega doma, pa neprimerni in neučinkoviti, saj je nesporno, da gre v primeru tožeče stranke za nasilno osebo, ki je pogosto pod vplivom drog, ki neprestano krši hišni red navkljub večkratnim izrečenim opozorilom po prenehanju kršitev. Javni interes je ogrožen do te mere, da tožena stranka drugače, kot je odločila, ne bi mogla. Izpodbijani sklep je tako ob ustrezni uporabi materialnega prava zakonit in pravilen in naj zato ostane v veljavi.

Na glavni obravnavi je sodišče izvedlo dokaz z zaslišanjem tožnika in z vpogledom v listine v spisu. Ostale dokazne predloge je zavrnilo in sicer je zavrnilo predlog tožeče stranke za zaslišanje prič. Sodišče je na glavni obravnavi utemeljilo, da izvedba tega dokaza za samo presojo zakonitosti akta o pridržanju, kar je temeljna pravna narava tega konkretnega spora, ni potrebno. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala zaslišanje strank v zvezi z verodostojnostjo zapisnika o zaslišanju tožnika pred izrekom ukrepa pridržanja, ki ga tožnik ni podpisal. Vendar tožena stranka na glavni obravnavi s tem predlogom ni vztrajala; poleg tega tožeča stranka vsebini zapisnika o zaslišanju ni nasprotovala. Sodišče je na glavni obravnavi sprejelo pojasnilo odvetnice tožnika, ki je predložila tudi elektronsko komunikacijo med njo in prejšnjo pooblaščenko tožnika, in pojasnilo tožene stranke, da je pri posredovanju listinske dokumentacije oziroma upravnega spisa v tem primeru prišlo do časovnega zamika, tako da je odvetnica imela zelo malo časa za pripravo tožbe. Po pojasnilu tožene stranke je prišlo do tehničnega zastoja v programskem sistemu "Krpan". Sodišče je sprejelo dopolnitev tožbe s strani odvetnice in sicer, da sodišče zasliši štiri priče, ki so prišle na sodišče skupaj s tožnikom, in ki bi lahko pojasnile, kaj se je dogajalo v ... (kontejner, kjer so bili prosilci nastanjeni skupaj s tožnikom) v situaciji, ki jo tožena stranka očita tožniku v izpodbijanem aktu. Odvetnica tožnika je na začetku glavne obravnave še dodala, da gre v tej zadevi za poseg v pravico iz 19. člena Ustave in da mora vsak poseg v to pravico imeti natančno zakonsko podlago in to ne more biti uredba o hišnem redu. Poleg tega je izpostavila, da določilo člena 82.b ZMZ-1 predvideva milejše ukrepe in da načelo sorazmernosti glede poskusa izvedbe milejšega ukrepa ni bilo spoštovano. Odgovorila je tudi na odgovor tožene stranke na tožbo.

Tožena stranka na to dopolnitev argumentacije tožbenih očitkov na glavni obravnavi ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

a.) Izhodišča za sodno presojo izpodbijanega akta

Tožena stranka je tožniku odvzela prostost na podlagi drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s četrto alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Razlog za to naj bi bila tri ravnanja tožnika in sicer, je tožena stranka v izpodbijanem aktu ugotovila, da je tožnik pred koncem leta 2025 fizično in verbalno napadel drugega prosilca za mednarodno zaščito v bivalnem kontejnerju št. .., ga zgrabil za vrat in mu grozil z napadom izven območja azilnega doma, pri čemer je tožnik to dejanje zanikal in je predlagal zaslišanje dveh prič, ki bi to lahko potrdili, a tožena stranka razen domnevnega oškodovanca ni zaslišala omenjenih dveh prič, ki jih je predlagal prosilec na osebnem razgovoru, ko je bil seznanjen z ukrepom pridržanja. Kot drugo dejanje je tožena stranka upoštevala, da naj bi varnostniki dne 23. 2. 2026 pri pregledu kontejnerja št. ... zaznali vonj po konoplji in zelo glasno vpitje, našli so dve tableti Lyrica, eno digitalno gramsko tehtnico in ventilatorski kalorifer, pri čemer se je prosilec na razgovoru branil, da nič od naštetega ni od njega, ampak od drugih prosilcev. Kot tretji dogodek pa je tožena stranka upoštevala ugotovitev, da je tožnik dne 5. 3. 2026 napadel sostanovalca, ga prijel za vrat in ga želel ubiti, tožnik pa se je pred izrekom ukrepa branil, da je bil on napaden in da ni bilo tako, kot je ugotovila tožena stranka. Tožena stranka v odločbi tudi upošteva, da sta prvi in tretji dogodek potrdila tožnikova sostanovalca.

Z izpodbijanim aktom tožena stranka izvaja pravo EU v smislu člena 51(1) Listine. To posledično pomeni, da Upravno sodišče presoja zakonitost izpodbijanega akta z metodami razlage in ob uporabi temeljnih načel uporabe prava EU, ki jih je razvilo Sodišče EU. V tem smislu Upravno sodišče izvaja svojo pristojnost kot sodišče prava EU.

Sodišče je dopolnitev tožbenih argumentov, ki jo je tožeča stranka podala na glavni obravnavi, sprejelo in je s tem seznanilo stranki na glavni obravnavi. Po praksi Sodišča EU je namreč zakonodajalec Unije "uvedel skupne procesne standarde", katerih namen je zagotoviti, da v vsaki državi članici obstaja ureditev, ki pristojnemu sodnemu organu omogoča, da po potrebi po pregledu "po uradni dolžnosti" zadevno osebo izpusti, takoj ko se izkaže, da njeno pridržanje ni ali ni več zakonito. Da bi se s tako ureditvijo varstva učinkovito zagotavljalo spo
61tovanje strogih pogojev za zakonitost ukrepa pridržanja "mora imeti pristojni sodni organ možnost, da odloči o vseh dejanskih in pravnih elementih, ki so upoštevni za preverjanje te zakonitosti." V ta namen mora imeti možnost upoštevati dejstva in dokaze, na katere se sklicuje upravni organ, ki je odredil začetno pridržanje. Prav tako mora imeti možnost upoštevati dejstva, dokaze in stališča, ki mu jih morebiti predloži zadevna oseba. Poleg tega mora imeti možnost, da preveri vse druge elemente, ki so upoštevni za njegovo odločitev, če meni, da je to potrebno. Pooblastila, ki jih ima v tem okviru nadzora, nikakor ne morejo biti omejena le na elemente, ki jih predloži upravni organ. Poleg tega mora pristojni sodni organ - glede na pomen pravice do svobode, težo posega v to pravico, ki jo pomeni pridržanje oseb iz razlogov, ki niso pregon ali kaznovanje kaznivih dejanj, in zahtevo, ki jo poudarjajo skupni standardi, ki jih je določil zakonodajalec Unije, in sicer "sodno varstvo visoke ravni," ki omogoča skladnost s kogentno zahtevo, da se taka oseba izpusti, če pogoji za zakonitost niso ali niso več izpolnjeni - "upoštevati vse elemente, zlasti dejanske, s katerimi je seznanjen, kot so bili dopolnjeni in pojasnjeni v okviru procesnih ukrepov, za katere meni, da jih je treba sprejeti na podlagi njegovega nacionalnega prava, in na podlagi teh elementov po potrebi izpostaviti kršitev pogoja za zakonitost, ki izhaja iz prava Unije, čeprav te kršitve zadevna oseba ne bi izpostavila." Ta obveznost ne posega v obveznost sodnega organa, ki mora tako po uradni dolžnosti preizkusiti tak pogoj za zakonitost, da vsako od strank pozove, naj se v skladu z načelom kontradiktornosti izreče o tem pogoju.

Veliki senat Sodišča EU je tako odločil, da zlasti ni mogoče sprejeti, da v državah članicah, v katerih odločbe o pridržanju izda upravni organ, sodni nadzor ne zajema preverjanja - ki ga opravi sodni organ na podlagi elementov iz 88. točke te sodbe - ali je izpolnjen pogoj za zakonitost, katerega kršitve zadevna oseba ni uveljavljala, medtem ko mora v državah članicah, v katerih mora odločbe o pridržanju sprejeti sodni organ, ta po uradni dolžnosti opraviti tako preverjanje na podlagi teh elementov. Razlaga Sodišča EU iz točke 88 te sodbe pa zagotavlja, da je sodno varstvo temeljne pravice do svobode učinkovito zagotovljeno v vseh državah članicah, ne glede na to, ali te določijo sistem, v katerem odločbo o pridržanju sprejme upravni organ pod sodnim nadzorom ali sistem, v katerem to odločbo neposredno sprejme sodni organ. Te razlage ne omaje sodna praksa Sodišča, ki jo navaja v predhodnem vprašanju predložitveno sodišče Raad van State (državni svet Nizozemske) in v skladu s katero glede na načelo, po katerem pobuda spora pripada strankam, pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, da po uradni dolžnosti izpostavijo razloge, ki se nanašajo na kršitev določb prava Unije, kadar bi jih preizkus teh razlogov zavezoval k prekoračitvi okvirov spora, kot so ga razmejile stranke, s tem, da bi se oprl na druga dejstva in okoliščine, kot so tista, na katere je stranka, ki ima interes za uporabo teh določb, oprla svoj predlog. Stroga ureditev pridržanja in ohranitve ukrepa pridržanja, ki jo je uvedel zakonodajalec Unije, namreč vodi do položaja, ki ni v vseh pogledih podoben upravnemu sporu, v katerem pobuda in razmejitev spora pripada strankam.

Poleg zgoraj navedenih izhodišč Upravno sodišče v tem uvodnem razdelku pripominja, da ne bo posebej navajalo in obremenjevalo te obrazložitve z standardizirano interpretacijo, da gre v tovrstnih primerih ukrepov pridržanj, upoštevajoč pri tem režim v Centru za tujce ..., ki jih je opisal tožnik na zaslišanju, za odvzem prostosti iz 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in ne zgolj za omejitev gibanja, kakor ta ukrep poimenuje tožena stranka v izpodbijanem aktu. Samo ta napaka v uporabi izrazov v izpodbijanem aktu ni odločilna za to, da je sodišče ugotovilo, da je izpodbijani akt nezakonit. Je pa to lahko imelo vpliv na nerazumevanje bistvene razlike med omejitvijo gibanja in odvzemom prostosti, kar posledično tudi lažje pripelje do nezakonitosti upravnega odločanja zaradi napačne uporabe prava in zaradi neupoštevanja temu primernih obvezujočih in dovolj strogih standardov. Na to je bila tožena stranka že večkrat opozorjena, vendar te bistvene razlike med omejitvijo svobode gibanja in odvzemom prostosti očitno ne upošteva.

Sodišče bo zato v tej zadevi tudi zaradi bližajoče se uveljavitve novega sekundarnega prava EU na tem področju nekatere vidike do sedaj uporabljene prakse Sodišča EU dopolnilo z interpretacijami Sodišča EU, ki jih je Sodišče EU v preteklem obdobju izpeljalo bolj ali manj izrecno iz primarnega prava EU, to je iz določil 6. in 47. člena Listine, s katerima mora biti sekundarno pravo EU v skladu.

Pridržanje v smislu odvzema prostosti je torej tudi po stališču Sodišča EU "resen" oziroma "grob" poseg v pravico do svobode", določeno v 6. členu Listine, med tem ko ukrep omejitve gibanja po mnenju Upravnega sodišča to ni. Po stališču Velikega senata Sodišča EU in sodni praksi sedemčlanskih senatov tega sodišča ukrep pridržanja pomeni, da "se gibanje osebe omeji na določeno mesto, tako da mora ta trajno ostati na omejenem in zaprtem območju, da je izolirana od preostalega prebivalstva in da ji je odvzeta svoboda gibanja." Pridržanje je treba šteti za "skrajni prisilni ukrep", s katerim se ne omejuje le svoboda gibanja prosilca za mednarodno zaščito. Kaj točno pomeni, da je ukrep pridržanja "skrajni ukrep", izhaja tudi iz določb členov 8(2) in (4) Direktive o sprejemu sprejemu 2013/33. Gre tudi za povsem drugačna ukrepa oziroma za dve različni pravici iz Listine, iz Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) ali po Ustavi Republike Slovenije. Natančno razmejevanje med omejitvijo gibanja in odvzemom prostosti bo še posebej relevantno z uveljavitvijo t.i. Pakta o migracijah in azilu.

Tudi ta predmetni upravni spor odpira pravno vprašanje, ki ni novo v upravno-sodni praksi v zvezi s dopustnimi pravnimi podlagami za odvzem prostosti prosilcem za mednarodno zaščito in temu odgovarjajočimi stopnjami strogosti oziroma natančnosti testov sodnega nadzora nad izrečenimi ukrepi, ko gre za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito zaradi "javnega reda" (iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tudi v tej zadevi gre namreč za vprašanje pravnega razmerja določb, ki urejajo obveznosti prosilcev za mednarodno zaščito glede spoštovanja hišnega reda po Uredbi o hišnem redu, (člen 10 in 11) na eni strani, in na drugi strani določb četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 z vidika vprašanja, katera dejanja prosilca glede na njihovo intenzivnost in časovno pojavnost ter na vse ostale "dejanske in pravne okoliščine, ki se nanašajo na položaj prosilca," lahko pripeljejo do zakonite izdaje ukrepa o pridržanju zaradi zaščite javnega reda. Obe omenjeni pravni podlagi tožena stranka uporablja v izpodbijanem aktu, in ju uporablja tudi sicer v že omenjeni praksi izrekanja ukrepov pridržanj kot podlagi za izrečeni ukrep pridržanja.

Ob tem sodišče, preden preide na konkretno presojo zakonitosti izpodbijanega akta, v teh izhodiščih tudi pripominja, da nikakor ne podcenjuje dejanskih varnostnih problemov in težavnosti pri upravljanju konfliktov med uporabniki in tudi zaposlenimi v nastanitvenih kapacitetah, ki so namenjene prosilcem za mednarodno zaščito. Vendar pa sodišče tudi ne sme podcenjevati minimalnih standardov in zahtev, ki jih udeležencem v teh specifičnih dejanskih okoliščinah postavlja načelo pravne države tudi glede razmerij med pravno ureditvijo v ZMZ-1 in sekundarnim in primarnim pravom EU ter sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) na podlagi 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Erozija vladavine prava (pravne države), ki smo ji priča tudi v državah članicah EU, namreč nima svojih izvorov samo v spremembah v najbolj tipičnih političnih strukturah oziroma nosilcih politične moči, ki bolj ali manj transparentno od zgoraj navzdol ukinjajo najbolj osnovne elemente pravne države, ampak lahko ti izvori enako nevarno in kapilarno delujejo od spodaj navzgor v okviru posamičnih pravnih postopkov upravnega odločanja v konkretnih primerih in še najbolj takrat, ko pristojni organi ignorirajo sodbe in interpretacije sodišč ali pa ko odločevalci zgolj navidezno uporabljajo sicer zelo obsežna, kompleksna in natančna pravna pravila in standarde, ki so bodisi izrecno zapisani v sekundarnem pravu EU, ali pa so izpeljani v interpretacijah Sodišča EU in ESČP. Zlasti ta druga oblika erozije vladavine prava je najbolj nevarna, ker je najmanj transparentna in je zato tudi zelo trdoživa.

b.) Opredelitev kriterijev oziroma elementov sodniškega testa za presojo (ne)zakonitosti ukrepa o pridržanju zaradi javnega reda z vidika (ne)obstoja pravne podlage za odvzem prostosti v splošnem aktu

Zakonodajalec Republike Slovenije je z določbo prvega in drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 ciljal na implementacijo oziroma prenos določbe člena 8(2) in (3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33 v notranji pravni red, upoštevajoč pri tem, da je direktiva za Republiko Slovenijo zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Določilo člena 8(2) Direktive o sprejemu 2013/33 pravi, "kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa." Določilo člena 8(3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33 pa pravi, da "se prosilca sme pridržati, kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda."

Po določbi prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, če ni mogoče po določbah tega zakona zagotoviti doseganja ciljev po določbah tega odstavka, lahko prosilcu pristojni organ odredi "ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali njegove izpostave," kadar je treba preprečiti ogrožanje varnosti države ali ustavne ureditve Republike Slovenije ali je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda. Za ogrožanje varnosti države ali ustavne ureditve Republike Slovenije se šteje ogrožanje notranje ali zunanje varnosti države, to je ogrožanje delovanja institucij in temeljnih javnih služb ter preživetja prebivalstva, tveganje resnih motenj v mednarodnih odnosih ali mirnem sožitju med narodi in ogrožanje obrambnih interesov države. "Drugi primerljivi razlogi javnega reda se razumejo kot tisti, ki pomenijo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu države."

Po drugem odstavku 84. člena ZMZ-1, če pristojni organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prvega odstavka tega člena ali če prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja, se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, "odredi ukrep omejitve gibanja"na Center za tujce.

Iz ZMZ-1 torej izhaja, da zakonodajalec Republike Slovenije sploh ni predpisal možnosti izdaje ukrepa "odvzema prostosti" prosilcu za mednarodno zaščito v smislu pridržanja po pravu EU iz Direktive o sprejemu 2013/33, a tožena stranka ukrep odvzema prostosti prosilcem za mednarodno zaščito, tudi za tiste, ki jim prostost ni odvzeta na podlagi Uredbe 604/2013 (V nadaljevanju: Dublinske uredbe) vseeno izvaja in Upravno sodišče izvaja sodni nadzor nad temi odločitvami v upravnem sporu. Odsotnost jasne zakonske podlage za odvzem prostosti prosilcu za mednarodno zaščito ni neznaten problem, ki bi bil zgolj pravno-tehnične narave.

Sodišče EU je že pred 9 leti dovolj jasno opredelilo, da je "za pridržanje prosilcev, ki pomeni resen poseg v njihovo pravico do svobode, določeno spoštovanje strogih jamstev, in sicer obstoja pravne podlage, jasnosti, predvidljivosti, dostopnosti in zaščite pred samovoljnim ravnanjem,"¹⁹ da morajo biti zaradi pomena pravice iz 6. člena Listine ter ob upoštevanju "visoke ravni zaščite," merila, ki opredeljujejo razlog za pridržanje, "jasno opredeljena z zavezujočim aktom, katerega uporaba mora biti predvidljiva"²⁰ in da lahko "zgolj splošna določba izpolni zahteve glede jasnosti, predvidljivosti, dostopnosti in zlasti zaščite pred samovoljnim ravnanjem."²¹ V novejši sodbi Sodišče EU pravi, da glede posega v pravico do svobode, določeno v členu 6 Listine, veljajo "stroga jamstva", kar med drugim pomeni, da "je mogoče pridržanje odrediti ali podaljšati le ob upoštevanju splošnih in abstraktnih pravil, ki določajo pogoje pridržanja in njegovo izvajanje."²² Podlaga za odvzem prostosti mora biti urejena v splošnem aktu in ni dovolj, če ta podlaga izhaja iz sodne prakse.

Na primer: Sodišče EU je že presodilo, da merilo za pridržanje, ki se nanaša na "tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve"^, ne izpolnjuje zahtev po jasnosti, predvidljivosti in zaščiti pred samovoljnim ravnanjem. Sodišče EU je dodalo, da zaradi nenatančnosti, zlasti glede določitve elementov, ki jih morajo pristojni nacionalni organi upoštevati pri presoji obstoja tveganja, na katerem tako merilo temelji, to merilo namreč zadevnim osebam ne omogoča, da "z zahtevano stopnjo gotovosti predvidijo", v katerih primerih bi jih bilo mogoče pridržati. Iz istih razlogov tako merilo tem osebam ne zagotavlja ustrezne zaščite pred samovoljnim ravnanjem.²³

ZMZ-1 pa niti splošne določbe, ki bi dovoljevala in urejala odvzem prostosti prosilcu za mednarodno zaščito, nima. Mogoče je sklepati, da je bil ta pravni problem zaznan tudi s strani Vrhovnega sodišča RS že pred 10 leti.²⁴ Upravnemu sodišču ni poznano, da bi ta problem odsotnosti zakonske določbe o možnosti odvzema prostosti prosilcu za mednarodno zaščito Vrhovno sodišče tudi v kasnejši sodbi praksi izpostavljalo. Verjetno je tudi s tega razloga Upravno sodišče v dosedanji sodni praksi v zvezi s pridržanji zaradi javnega reda prosilcev, ki niso pridržani na podlagi Dublinske uredbe, šlo toženi stranki nasproti na škodo doslednega spoštovanja načela pravne države s pomočjo razlage, da uporaba izraza omejitev gibanja v zakonu ne more določati pravil in standardov odločanja v situaciji, ko gre dejansko za poseg v pravico do prostosti.²⁵ Iz sodne prakse ESČP in Sodišča EU namreč izhaja, da samo poimenovanje ukrepa v zakonu namreč ni bistveno za presojo, ali gre za odvzem prostosti ali za omejitev gibanja.²⁶ Vendar sodišče pripominja, da gre za dve bistveno različni stvari. Eno je praksa obeh evropskih sodišč, da samo poimenovanje ukrepa v zakonu ne določa, ali mora sodišče sodni nadzor nad zakonitostjo ukrepa izvajati, kot da gre za omejitev gibanja, ali kot da gre za pridržanje oziroma odvzem prostosti. Tudi, če ukrep zakonodajalec in upravni organ poimenujeta kot omejitev gibanja, gre lahko za odvzem prostosti, ker je bistveno v kakšnem režimu se ta ukrep izvaja. Čisto nekaj drugega pa je zahteva iz sodne prakse Sodišča EU, ki je sledila predhodni sodni praksi ESČP, da mora biti pravna podlaga za odvzem prostosti opredeljena v splošnem predpisu, ureditev pridržanja mora biti jasna in predvidljiva, da se prepreči nevarnost arbitrarnega odločanja.²⁷ Z vidika tveganja za arbitrarnost nikakor ne gre zgolj za nevarnost samovolje upravnega organa, saj te ni zaznati v praksi odločanja upravnega organa, ki pride na sodišče, oziroma bi bila ta, ker imajo prosilci dostop do brezplačne pravne pomoči, lahko povsem učinkovito preprečena s sodnim nadzorom v upravnem sporu. V zvezi z zaščito pred arbitrarnostjo je namreč mišljeno tudi, da zaradi morebitne premajhne natančnosti ureditve ukrepa pridržanja, zlasti glede določitve elementov, ki jih morajo pristojni nacionalni organi upoštevati pri presoji obstoja tveganja, na katerem neko merilo temelji, takšno merilo zadevnim osebam (prosilcem za mednarodno zaščito) ne sme onemogočati, da z zahtevano stopnjo gotovosti predvidijo, v katerih primerih bi jih bilo mogoče pridržati."²⁸

Vendar tudi v tem primeru po presoji Upravnega sodišča ta pomembna napaka v (ne)prenosu določbe člena 8(2) in (3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33 v ZMZ-1 ni razlog, da je sodišče tožbi ugodilo. Kajti premajhna določnost in nepredvidljivost ukrepa v konkretnem primeru ni posledica omenjene napake pri prenosu določbe iz Direktive o sprejemu 2013/33 v ZMZ-1, ampak nečesa drugega, ki pa ima ravno tako izvor v odsotnosti pravilnega prenosa določb iz Direktive o sprejemu 2013/33 v ZMZ-1 ob upoštevanju konkretnih okoliščin ogrožanja javnega reda, ki jih je ugotovila tožena stranka v tem primeru. S tega vidika, ki je odločilen za presojo nezakonitosti izpodbijanega akta v tem primeru, pa so pomembni elementi in pravni standardi v okviru testa sodniške presoje zakonitosti akta pridržanja, ki jih sodišče obravnava v naslednjem razdelku sodbe.

Po stališču Velikega senata Sodišča EU člen 8(3), prvi pododstavek, (e), Direktive o sprejemu 2013/33 "izčrpno" našteva različne razloge, s katerimi se lahko upraviči pridržanje - med njimi zaščito nacionalne varnosti ali javnega reda - in da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen."²⁹ Razlogi oziroma podlaga za pridržanje so torej v sekundarnem pravnem redu EU taksativno navedeni. Vendar Sodišče EU dodaja, da člen 8(3), drugi pododstavek, Direktive o sprejemu 2013/33 poleg tega določa, da se razlogi za pridržanje opredelijo v nacionalnem pravu. V zvezi s tem morajo države članice, kadar jim puščajo določbe direktive polje proste presoje pri opredelitvi ukrepov za prenos v notranji pravni red, ki so prilagojeni različnim mogočim položajem, ob uporabi teh ukrepov ne zgolj razlagati nacionalno pravo v skladu z upoštevno direktivo, temveč tudi paziti, da se ne opirajo na tako razlago besedila teh direktiv, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije.³⁰ V nadaljevanju te interpretacije Veliki senat Sodišča EU v treh odstavkih obravnava kriterije procesne in materialno-pravne narave, ki zamejujejo pooblastila upravnih organov pri izrekanju ukrepov pridržanj in nato v odstavku 64 pravi, da se "stroga omejitev pooblastil", ki jih imajo pristojni nacionalni organi v zvezi s pridržanjem prosilcev na podlagi člena 8(3), prvi pododstavek, (e), Direktive o sprejemu 2013/33, zagotavlja tudi s sodno prakso Sodišča, ki je podalo razlago pojmov nacionalna varnost in "javni red v drugih direktivah, ki se uporablja tudi za Direktivo o sprejemu 2013/33."³¹

V predmetni zadevi med strankama ni sporno, da je bil ukrep pridržanja izrečen zaradi "zaščite javnega reda" in ne zaradi "zaščite nacionalne varnosti", kakor tudi ne zaradi "ogrožanja državne varnosti", ali zaradi ogrožanja "ustavne ureditve." Določilo četrte alineje 84. člena ZMZ-1 govori o "varstvu osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda", kar (nekako) ustreza podlagi o zaščiti "javnega reda" iz Direktive o sprejemu 2013/33. Zato je za presojo zakonitosti pravne podlage za pridržanje ključno, kako je do sedaj Sodišče EU opredelilo splošne standarde oziroma pojem "javnega reda" v zvezi z Direktivo o sprejemu 2013/33/EU ali v zvezi z drugimi sorodnimi direktivami.³²

Problem izpodbijanega akta se začne s tem, da tožena stranka ni uporabila materialno-pravnega pojma "javnega reda" v smislu interpretacij, ki jih je razvilo Sodišče EU v navezavi na druge direktive, ki se uporabljajo tudi za pridržanje na podlagi Direktive o sprejemu 2013/33, ampak se tožena stranka sklicuje na 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu Azilnega doma (Uradni list RS, št. 173/21). Obe določbi imata 19 različnih prepovedanih dejanj, tožena stranka jih v izpodbijanem aktu ne identificira. To dvoje sicer še ne more biti razlog za nezakonitost izpodbijanega akta, četudi morda vzpostavlja tveganje za nezakonitost v smislu preširoke diskrecije in zato arbitrarne uporabe prava. To še ne more biti razlog za preširoko diskrecijo pri uporabi prava, ker bi se kršitev hišnega reda v Azilnem domu lahko (v določeni situaciji) ujemala s splošno interpretacijo javnega reda (ali javne varnosti) iz sodne prakse Sodišča EU.

Upravno sodišče je toženo stranko v sodni praksi že opozorilo, da je treba za pravo razumevanje in razlago javnega reda iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena oziroma iz člena 8(3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33 ter za ugotavljanje potrebnega praga, ki ga je treba izkazati za obstoj te pravne podlage za odvzem prostosti, upoštevati širši kontekst, v katerem Sodišče EU razlaga pojem javnega reda, javne varnosti, nacionalne varnosti in državne varnosti.³³ V zvezi s tem Sodišče EU v sodni praksi razmejuje med javnim redom in javno varnostjo. V zvezi s pojmom "javna varnost" je Sodišče EU le-to opredelilo, da ta "pokriva tako notranjo kot zunanjo varnost države članice in da zato ogrožanje delovanja institucij in temeljnih javnih služb ter preživetje prebivalstva pa tudi tveganje resnih motenj v zunanjih odnosih ali mirnem sožitju med narodi ali ogrožanje vojaških interesov lahko vplivajo na javno varnost."³⁴

Tudi opredelitev pojma "nacionalna varnost" oziroma "državna varnost" je relevantna za razumevanje in razlago pojma javni red, kajti pojem javni red in nacionalna varnost sta dve varovani vrednoti v določilu člena 8(3)(e) Direktive o sprejemu 2013/33 in med njima mora biti neka razumna primerjava za to, da gre za dve dovolj različni, a vseeno do neke mere sorodni oziroma primerljivi vrednoti. Tudi Sodišče EU ju obravnava medsebojno povezano.³⁵ Uvodna izjava št. 37 Kvalifikacijske direktive 2011/95 na primer pravi, da pojma nacionalne varnosti in javnega reda vključujeta tudi primere, v katerih državljan tretje države "pripada organizaciji, ki podpira mednarodni terorizem, ali podpira takšno organizacijo."

Za primerjavo z dejansko situacijo v konkretnem primeru, kjer tožena stranka tožniku očita tri varnostna tveganja, je relevantno tudi, da je Sodišče EU v zadevi J.N. izpeljalo interpretacijo, da "pojem javni red vsekakor predpostavlja - razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev - resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki ogroža temeljni interes družbe."³⁶ Z razliko od konkretne situacije je bil v zadevi J.N. prosilec za mednarodno zaščito v obdobju od 25. 11. 1999 do 17. 6. 2015 kar 36-krat obsojen na različne kazni od denarne do zaporne kazni.

Te primerjave so potrebne za pravilno uporabo prava v konkretnem primeru, ker Sodišče EU v zvezi s potrebo po posamičnem obravnavanju zadeve (v kontekstu Direktive o vračanju 2008/115) pravi, da "čeprav lahko države članice pretežno prosto določajo zahteve javnega reda v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, ki so lahko različne glede na državo članico in glede na obdobje, pa je treba te zahteve - v okviru Unije in predvsem kot utemeljitev za odstopanje od obveznosti, določene zaradi zagotovitve spoštovanja temeljnih pravic državljanov tretjih držav pri njihovem vračanju iz Unije - razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij."³⁷ Tako je Sodišče EU na primer v zadevi ZZh in I O že izpeljalo, da zgolj na podlagi dejstva, da je državljan tretje države osumljen izvršitve dejanja, ki je po nacionalnem pravu kaznivo, ali pa je bil zaradi takega dejanja kazensko obsojen, ni mogoče šteti, da ta državljan ogroža javni red.³⁸ Potrebno je upoštevati vrsto in težo kaznivega dejanja ter čas, ki je potekel od njegove izvršitve.³⁹ Pri presoji pojma javni red "je upoštevna vsaka dejanska in pravna okoliščina, ki se nanaša na položaj" te osebe.⁴⁰ V zadevi Z.Zh in IO ni šlo za vprašanje odvzema prostosti, ampak za vprašanje odobritve obdobja za prostovoljni odhod, kar je manjši poseg v pravico tujca kot odvzem prostosti.

V okvir resnične, sedanje in dovolj resne grožnje, ki ogroža temeljni interes družbe, prav gotovo spadajo realne grožnje, da bi lahko prišlo do kršitev pravic drugih ljudi do varnosti.⁴¹ To pomeni, da se s pridržanjem zaradi zaščite javnega reda preprečuje "nevarnost",⁴² da bi prišlo na primer do kršitve pravice do varnosti drugih ljudi. Predmetni ukrep pridržanja torej ne more oziroma ne sme imeti izključno narave sankcije za preteklo dejanje tožnika,⁴³ ampak mora nujno pomeniti skrajno sredstvo, nujen in sorazmeren način⁴⁴ odvračanja nevarnosti v prihodnosti, da ne bi prišlo do kršitev pravice do varnosti drugih ljudi, če seveda ni mogoče učinkovito uporabiti drugega manj prisilnega ukrepa iz člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU. Po določilu člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33 morajo države članice zagotoviti "pravila o alternativah pridržanju", kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.⁴⁵ Za to, da individualno ravnanje prosilca predstavlja resno grožnjo javnemu redu,⁴⁶ morajo biti v odločbi pisno navedeni dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje.⁴⁷

Če pa gre zgolj za sankcijo za preteklo ravnanje prosilca, potem v takem primeru odvzem prostosti v Centru za tujce sploh ne pride v poštev, kajti te podlage za pridržanje določba člena 8(3) Direktive o sprejemu 2013/33/EU ne predvideva. V tem primeru pride v poštev določba člena 20 Direktive o sprejemu 2013/33/EU, ki na primer v odstavku 4 določa, da države članice lahko določijo sankcije, ki se uporabljajo za hude kršitve pravil v nastanitvenih centrih in za "hudo nasilno vedenje", in med te sankcije spadajo razne omejitve ali ukinitve materialnih pogojev za sprejem. Dokaj skopo oziroma na omejen način to določbo v notranji pravni red prenaša določilo tretje alineje drugega odstavka 85. člena ZMZ-1.

Poleg tega je z vidikov (ne)obstoja pravne podlage za pridržanje, opredelitve potrebne intenzivnosti dejanj in časovne komponente dejanj prosilca za mednarodno zaščito, ki morebiti zahtevajo "grob poseg" v svobodo prosilca in zaščito javnega reda preko ukrepa odvzema prostosti prosilcu v Centru za tujce, in zaradi ustrezne uporabe testa nujnosti, sorazmernosti in ocene učinkovitosti uporabe manj omejujočih in prisilnih ukrepov, pomembno oziroma v konkretnem primeru je celo bistveno, da je zakonodajalec Republike Slovenije določil, da se za kršitve javnega reda in miru, ki je hujša kršitev pravil bivanja v Azilnem domu, lahko prosilcu izreče ukrep "nastanitve" za tri dni v sprejemnih prostorih Azilnega doma; za nekatere druge hujše kršitve pravil bivanja v Azilnem domu pa se mu lahko izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo (drugi in tretji odstavek 82.b člena ZMZ-1). Vrhovno sodišče se je glede razmerja med pravno podlago iz 82.b člena ZMZ-1 in pravno podlago iz določila četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 opredelilo, da je podlaga iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena "samostojna pravna podlaga za omejitev gibanja, ki ni povezana s predhodnim ugotavljanjem, za kakšno kršitev bivanja v Azilnem domu naj bi šlo glede na 82.a člen ZMZ-1".⁴⁸ Časovno pred to zadevo je Vrhovno sodišče (verjetno v enakem smislu) zavzelo stališče, da kršitve hišnega reda iz člena 82.b ZMZ-1 same po sebi ne pomenijo razloga za "omejitev gibanja po četrti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1", temveč je treba utemeljiti, zakaj ustrezajo kateremu od ravnanj, ki so kot razlog za "omejitev gibanja" našteta v tej zakonski določbi.⁴⁹

Ravno na tej točki sodnega nadzora nad zakonitostjo izpodbijanega akta Upravno sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt nezakonit - najprej iz procesnega razloga. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč ni razvidno, zakaj tožena stranka ni uporabila drugega ali tretjega odstavka 82.b člena ZMZ-1. Če je prosilec za mednarodno zaščito v Azilnem domu, kot je to ugotovila tožena stranka v konkretnem primeru, dva prosilca za mednarodno zaščito v dveh ločenih situacijah v razmaku dveh mesecev fizično napadel, ju zgrabi za vrat in jima zagrozi, da ju bo ubil, ter je vnesel ali užival opojne snovi v bivalnih prostorih Azilnega doma, gre brez dvoma za težjo kršitev pravil bivanja iz tretje, dvanajste ali prve alineje drugega odstavka 82.a člena ZMZ-1. Zaraditega se po ZMZ-1 tako osebo lahko za 3 dni nastani v posebni ločeni sobi v sprejemnih prostorih Azilnega doma, kar je verjetno blažji ukrep od pridržanja v Centru za tujce za 3 mesece; oziroma gre v takem primeru lahko za težjo kršitev pravil bivanja iz druge alineje tretjega odstavka 82.b člena ZMZ-1 in se takemu prosilcu lahko izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo, ki tudi verjetno pomeni blažji ukrep od tega, kar je bilo tožniku naloženo v konkretnem primeru (drugi in tretji odstavek 82.b člena ZMZ-1). S tem, ko je tožena stranka zavzela stališče, da je bil ukrep "omejitve gibanja" na Center za tujce nujen, to ni zadostna utemeljitev z vidika načela sorazmernosti iz člena 52(1) Listine v zvezi z 6. členom Listine, ki določa pravico do svobode, ker mora biti ukrep pridržanja v Centru za tujce skrajni ukrep. Z opisanega vidika se torej zaradi pomanjkljive obrazložitve sklepa le-tega ne da preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb postopka.⁵⁰ V primeru, ko gre za varnostne incidente, je treba zaradi spoštovanja načela sorazmernosti ukrepa pridržanja iz določila člena 52(1) Listine v navezavi na člen 8(2) in (4) Direktive o sprejemu 2013/33 utemeljiti, zakaj blažja ukrepa od odvzema prostosti v Centru za tujce, ki sta urejena v drugem in tretjem odstavku 82.b člena ZMZ-1, ne bi bila bolj primerna in ne bi mogla v enaki meri doseči legitimnega cilja kot ukrep na podlagi drugega odstavka 84. člena ZMZ-1. Takšna utemeljitev, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je preveč pomanjkljiva, saj ne ustreza standardom, da je odvzem prostosti dovoljen samo v izjemnih okoliščinah,⁵¹ da mora biti strogo omejen,⁵² in da je lahko izrečen, če je to "nujno, razumno in sorazmerno,"⁵³ ker gre za "skrajno sredstvo".⁵⁴ V tem smislu v obrazložitvi akta manjkajo bistveni razlogi za odločitev in navedba celovite pravne podlage (4 in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP) in se izpodbijanega akta ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar je bistvena kršitev določb postopka.

Hkrati to pomeni, da je tožena stranka kršila tudi materialno pravo in sicer določilo člena 52(1)v zvezi s 6. členom Listine,⁵⁵ ker izpodbijani akt ni upošteval sorazmernosti posega v pravico iz 6. člena Listine, kar sicer omogočata določili drugega in tretjega odstavka 82.b člena ZMZ-1.

Da gre v konkretni zadevi tudi za nepravilno uporabo prava v zvezi z načelom sorazmernosti v navezavi na 6. člen Listine (in drugi odstavek 84. člena ZMZ-1), pa izhaja tudi iz primerjave med določbami 8(2) in 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33 na eni strani ter prvega in drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 na drugi strani, upoštevajoč pri tem tri dejanja, ki jih tožena stranka očita tožniku in so bila dejanski razlog za pridržanje. Po določbi člena 8(2) Direktive o sprejemu 2013/33, kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, "če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa." Določilo člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33 pa pravi, da države članice zagotovijo, da so pravila o alternativah pridržanju, kot so "redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu, določena v nacionalnem pravu."

Upravno sodišče je že večkrat izpeljalo interpretacijo, na primer tudi v sodbi v zadevi I U 1992/2024 z dne 20. 11. 2024, da v situaciji, ko je minimalni prag glede potrebne zaščite javnega reda dosežen, a ne gre za situacijo, ko je očitno, da noben milejši ukrep, kot je odvzem prostosti, ne bi bil učinkovit, tožena stranka ne more izrekati ukrepa odvzema prostosti, dokler ne bo zakonodajalec prenesel v notranji pravni red določbe člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33. Zakonodajalec Republike Slovenije namreč ni prenesel določbe člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU v ZMZ-1. Po tej določbi morajo države članice zagotoviti, da so pravila o alternativah pridržanju, kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu, določena v nacionalnem pravu. Primeri iz člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU so vsekakor manj prisilni ukrepi od odvzema prostosti, saj gre za primere omejitve svobode gibanja. V odvisnosti od konkretnih okoliščin primera, zaradi katerih je prosilcu odvzeta prostost v posamičnem primeru, je lahko po slovenski zakonodaji edini možen in primeren, a manj prisilni ukrep od pridržanja v Centru za tujce, ukrep obveznega zadrževanja na območju azilnega doma. Vendar pa v tem primeru ne gre za ukrep v smislu člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, saj gre zgolj za manj prisilen ukrep v primerjavi s pridržanjem v Centru za tujce, ki pa še vedno pomeni odvzem prostosti. To izhaja tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi M.A..⁵⁶ Veliki senat Sodišča EU v zadevi J.N. tudi pravi, da odstavki v določilu 8. člena Direktive o sprejemu 2013/33/EU "močno omejujejo" možnost pridržanja, ki jo imajo države članice in se v tej zvezi sklicuje na določilo člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU.⁵⁷ V primeru, da teh "močnih omejitev" možnosti pridržanja oziroma nobenega alternativnega ukrepa oziroma manj prisilnega ukrepa od odvzema prostosti tožena stranka ne more vzeti v obzir in ga ne more uporabiti v okviru načela sorazmernosti in testa nujnosti, ker zakonodajalec ni prenesel določbe člena (49 Direktive o sprejemu 2'013/33 v ZMZ-1 uredil, potem je izrečeni ukrep pridržanja v nasprotju s pravom EU in je zato nedopusten. Ukrep pridržanja na območju Azilnega doma ... je sicer manj prisilen od odvzema prostosti v Centru za tujce ... zaradi blažjega režima odvzema prostosti, a še vedno pomeni odvzem prostosti, med tem ko alternative pridržanju morajo in (v določbi člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU) tudi so omejitve pravice do svobode gibanja in ne pomenijo odvzema prostosti.⁵⁸ Upravni organ in sodišče namreč morata v "vsakem posameznem primeru preveriti, ali je pridržanje sorazmerno s ciljem, ki mu sledi"⁵⁹, kar pa ni mogoče, če v zakonu sploh ni oblik omejitve gibanja v smislu člena 8(4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU, pri čemer pa ne gre za takšno nevarnost prosilca, da je očitno lahko učinkovit zgolj ukrep pridržanja v Centru za tujce. V takem primeru je treba upoštevati načelo, da je vsaka določba nacionalnega pravnega reda ali vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bil zmanjšanje učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki morda ovirajo polni učinek predpisov Unije, ki imajo neposredni učinek, kot je člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine, nezdružljiva z zahtevami same narave prava Unije. To na primer pomeni, da mora(ta) upravni organ ali nacionalno sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) Pogodbe EU po potrebi ravnati tako, da sporne nacionalne ureditve ali sodne prakse ne uporabi(ta).⁶⁰

Upravno sodišče je že večkrat opozorilo toženo stranko, na primer v sodbi v zadevi I U 1992/2024 z dne 20. 11. 2024, da ima tožena stranka možnost upoštevati tudi sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 11/2019 z dne 3. 4. 2019 o pomenu razlage nacionalnih pravnih norm preko načela "effet utile", ki zagotavlja učinkovitost prava EU⁶¹ in da mora biti zaradi preprečevanja samovoljnega ravnanja, kakovost zakona, ki ureja pridržanja, takšna, da so zakonske določbe, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov, natančne, jasne, dostopne in njihova uporaba predvidljiva, sicer je pridržanje nezakonito.⁶² Enako kot v zadevi X Ips 11/2019, kjer je Vrhovno sodišče ugotovilo, da objektivna merila za begosumnost niso predpisana v zakonu, je tudi v tovrstnih zadevah bistveno, da "alternative pridržanju"⁶³ v zakonu niso predpisane.⁶⁴ Omenjenih strogih jamstev, visoke ravni zaščite in močnega omejevanja možnosti pridržanja ne more biti, dokler država ne uredi v zakonu manj prisilnih ukrepov od odvzema prostosti.⁶⁵

Vendar pa so okoliščine oziroma varnostni incidenti v predmetni zadevi, ki so bili razlog za izrek ukrepa pridržanja, drugačne kot v zadevi I U 1992/2024. Drugačne so bile tudi pomanjkljivosti v obrazložitvi izpodbijanega akta v zadevi I U 1992/2024 kot so v izpodbijanem aktu. Zato je z razliko od zadeve I U 1992/2024 v obravnavani zadevi bistveno, da sta alternativi pridržanju, kot sta javljanje organom in predložitev finančnega jamstva, predvsem prva omenjena, manj primerni za obravnavano zadevo, alternativni ukrep zadrževanja na določenem mestu pa bi lahko ustrezal ukrepu iz tretjega odstavka 82.b člena ZMZ-1 - preselitev na drugo nastanitveno lokacijo. Vendar pa izpodbijani akt v zvezi s tem, kot že rečeno, nima nobene niti minimalno potrebne utemeljitve, zato je nezakonit. Poseben kriterij oziroma element sodniškega testa za presojo zakonitosti ukrepa pridržanja v konkretnem primeru je dejansko zagotavljanje in spoštovanje pravice do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku, preden je izrečen ukrep pridržanja, ki pa ga sodišče obravnava v posebnem (naslednjem) razdelku sodbe.

Zakonodajalec Unije ni zgolj določil skupnih materialnopravnih pravil, temveč je uvedel tudi skupne procesne standarde na predmetnem področju. Zato je s procesnega vidika v predmetni zadevi bistvena tudi pravica do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku po pravu EU, ki pripada prosilcu in mu mora biti zagotovljena pred izrekom ukrepa pridržanja. Gre za splošno načelo prava EU. Tožnik je sicer bil v konkretnem primeru zaslišan oziroma mu je bila dana možnost, da se izjavi, preden je bil ukrep pridržanja izrečen, vendar je ob tem dejansko imel zgolj navidezno možnost, da se učinkovito brani v smislu omenjenega splošnega načela prava EU.

Upravno sodišče je že večkrat pojasnilo, da je pri izvajanju prava EU od narave predmetnega spora odvisno, v kolikšni meri mora tujec oziroma prosilec za mednarodno zaščito imeti pravico do obrambe oziroma izjave, preden je izrečen ukrep odvzema prostosti, ker gre za splošno pravno načelo, ki je del primarnega prava EU.⁶⁶ Pravica do obrambe namreč po sodni praksi Sodišča EU zajema pravico do izjave v vsakem postopku oziroma gre za pravico, da se oseba izjasni, da ustrezno in učinkovito poda svoje stališče "pred sprejetjem kakršnega koli ukrepa, odločbe, ki ga prizadene, ali ki bi lahko negativno vplivala na njegove interese".⁶⁷ Namen te pravice je tudi v tem, da se pristojnemu organu omogoči, da "ustrezno upošteva celoto upoštevnih elementov" in da oseba popravi napako ali uveljavlja dejstva v zvezi z njenim osebnim položajem, ki utemeljujejo sprejetje ali nesprejetje odločbe ali njeno določeno vsebino.⁶⁸ Upravni organ mora "ustrezno upoštevati pripombe zadevne osebe in pri tem skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente" in svojo odločbo podrobno obrazložiti.⁶⁹ Spoštovanje splošnih standardov pravice do izjave je treba zagotoviti, četudi morebiti zakonodaja, ki se uporablja, ne določa izrecno postopkovne zahteve glede pravice do izjave oziroma obrambe.⁷⁰ To so splošni standardi glede pravice do izjave kot sestavnega dela pravice do obrambe.⁷¹

Spoštovanje pravice do obrambe oziroma izjave pa ni absolutno, ampak so dovoljene določene omejitve, če omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi ogrožal samo bistvo tako zagotovljenih pravic.⁷² Na tej točki, ko gre za vprašanje dopustnih omejitev pravice do izjave in obrambe, pa lahko prihaja do azlik v vsebini, kakovosti oziroma specifičnih garancijah pravice do izjave. Kajti omejitve pravice do izjave je treba presojati v povezavi s specifičnostjo upravnega odločanja oziroma področja, na katerega se predmetna vloga oziroma zadeva nanaša.⁷³ V zvezi s temi omejitvami torej lahko pride do pomembnih razlik v odvisnosti od vrste zadev. Tako je na primer za omejitev pravice do izjave v postopku vračanja nezakonito prebivajočega državljana tretje države Sodišče EU negativno odgovorilo na vprašanje, ali mora nacionalni organ dejstva, ki se očitajo tujcu in na podlagi katerih namerava pristojni organ sprejeti odločbo, predhodno posredovati tujcu in mu določiti dovolj dolg rok za razmislek za pripravo na zaslišanje in pravico do pomoči svetovalca po lastni izbiri pri zaslišanju.⁷⁴ Na tej točki je Sodišče EU že prešlo iz razlage pravice do izjave na ravni primarnega prava EU na raven sekundarnega prava in je iz Direktive o vračanju 2008/115 izpeljalo, da direktiva takega kontradiktornega postopka ne določa, če je imel tujec možnost ustrezno in učinkovito podati svoje stališče glede nezakonitosti svojega prebivanja in razloge za to, da pristojni organ ne izda odločbe o vrnitvi.⁷⁵ Vendar pa je celo glede tega Sodišče EU vzpostavilo izjemo v primerih, kadar tujec "ni mogel razumno domnevati, katera dejstva so mu očitana, ali kadar je bil objektivno v takem položaju, da nanje ni mogel odgovoriti brez nekaterih preverjanj ali postopkov, zlasti z namenom pridobitve potrdil."

V konkretnem primeru je bil tožniku zaradi treh varnostnih incidentov, ki so navedeni v prvem razdelku te sodbe, izrečen ukrep pridržanja v Centru za tujce. Tak ukrep se lahko izreče le kot skrajni ukrep, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega sredstva. Tožnik se je na razgovoru branil, da pripomočki, ki so jih varnostniki našli, niso njegovi in je glede preostalih dveh dogodkov predlagal, da organ zasliši priče, ki bi potrdile, kdo je koga fizično napadel v bivalnem kontejnerju pred koncem leta 2025 in v začetku meseca marca, ker naj bi bile takrat te osebe prisotne. Tožena stranka pa teh spornih dejstev ni drugače ugotavljala, kot s tem, da je dala tožniku možnost, da se je izjavil in ugotovitvam nasprotoval, ni pa tožena stranka podala nobenega razumnega ali objektivnega razloga, zakaj ni zaslišala predlaganih prič, ki naj bi bile prisotne pri dveh varnostnih incidentih, in zakaj ni poskušala ugotavljati konkretne vloge ali udeležbe tožnika pri drugem varnostnem incidentu. Izostala je tudi dokazna ocena o tem, zakaj ni v ničemer upoštevala zagovora tožnika, ki ga je podal na zaslišanju, zakaj ga je dejansko štela kot (popolnoma) neverodostojnega. Zaradi tega je tožnik imel zgolj navidezno možnost, da se izjavi in brani v upravnem postopku v smislu splošnega pravnega načela iz prava EU (oziroma iz prvega odstavka 9. člena in prvega odstavka 138. člena ZUP). Takšna dokazna ocena je preveč pomanjkljiva, saj ne more ustrezati standardom, da je odvzem prostosti dovoljen samo v izjemnih okoliščinah,⁷⁶ da mora biti strogo omejen,⁷⁷ in da je lahko izrečen, če je to "nujno, razumno in sorazmerno,"⁷⁸ ker gre za "skrajno sredstvo".⁷⁹

Zaradi razlogov, navedenih v tem in v prejšnjem razdelku sodbe je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo (4. in 3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

e.) Utemeljitev druge točke izreka sodbe

Poleg v prejšnjih razdelkih navedenih pomanjkljivosti pri prenosu sekundarnega prava EU v notranji pravni red, zakonodajalec Republike Slovenije z določilom četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1, ki je stopilo v veljavo z zadnjo novelo ZMZ-1, tudi ni upošteval neposrednega učinka določbe 47. člena Listine EU v zvezi s drugim pod-odstavkom člena 9(3) Direktive o sprejemu 2013/33/EU,⁸⁰ ki pravi, da "kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti." Po stališču Sodišča EU zadnji pododstavek člena 9(3) Direktive 2013/33 z neposrednim učinkom izrecno določa, "da je treba, kadar se izkaže, da je pridržanje nezakonito, zadevno osebo nemudoma izpustiti" . Sodišče EU nadalje pravi, da iz tega "sledi, da mora biti v takem primeru nacionalnemu sodišču omogočeno, da odločitev upravnega organa, ki je odredil pridržanje, nadomesti s svojo in da bodisi izreče alternativni ukrep pridržanju bodisi odredi izpustitev zadevne osebe."⁸¹

Ker je po stališču Sodišča EU za razlago člena 6 Listine treba torej upoštevati člen 5 EK
0C
0C kot minimalno raven zaščite,⁸² je za odločitev, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu te sodne odločbe in ne šele z njeno pravnomočnostjo prenehati izvajati ukrep pridržanja v Centru za tujce, relevantna tudi sodna praksa ES
0C
0C.⁸³

Določba četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1 sama po sebi sicer ni v nasprotju z neposrednim učinkom omenjene določbe prava EU, saj pravi samo to, da je zoper sodbe, ki jih izda Upravno sodišče, dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče. V konkretnem primeru je zato pritožba zoper sodbo iz prve točke izreka te sodne odločbe dovoljena. Vendar pa, ker je treba določbo četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1 uporabljati skupaj z določbo drugega odstavka 333. člena ZPP (v zvezi z določbo 122. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku - ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/17), je s tem izkazano nasprotje med neposrednim učinkom določbe drugega pod-odstavka člena 9(3) Direktive o sprejemu 2013/33/EU v zvezi s pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 47. člena Listine EU in omenjeno ureditvijo v drugem odstavku 333. člena ZPP. Po slednji določbi "pravočasna pritožba ovira, da bi postala sodba pravnomočna v tistem delu, v katerem se s pritožbo izpodbija", v situaciji, če Upravno sodišče v upravnem sporu izpodbijani akt o pridržanju zgolj odpravi, ker je nezakonit, ne da bi ob tem izdalo tudi začasno odredbo. Zato je treba v tem primeru upoštevati in udejanjiti načelo lojalne uporabe prava EU (člen 4(3) Pogodbe EU).

Uporaba tega načela pa pomeni, da z dejstvom, da je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo v prvi točki izreka, še ni zadovoljeno pravici do učinkovitega sodnega varstva iz 47. člena Listine v zvezi s pravico iz drugega pod-odstavka člena 9(3) Direktive o sprejemu 2013/33 in 6. člena Listine. Kajti, če je določba zakona, kot je na primer, drugi odstavek 333. člena ZPP, ali če je upravna ali sodna praksa takšna, da bi bil njen učinek zmanjšanje učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki morda ovirajo polni učinek predpisov Unije, ki imajo neposredni učinek, potem je takšna določba ali praksa nezdružljiva z zahtevami same narave prava Unije.⁸⁴ Zato po potrebi nacionalno sodišče takšne določbe ne uporabi.⁸⁵

Ker v konkretnem primeru tožeča stranka ni predlagala izdaje začasne odredbe, da bi o njej odločalo sodišče, je moralo Upravno sodišče z odločitvijo v drugi točki izreka določbo drugega odstavka 333. člena ZPP ignorirati. Zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz druge točke izreka te sodne odločbe neposredno na podlagi 47. člena Listine v zvezi z drugim pod-odstavkom člena 9(3) Direktive o sprejemu 2013/33.<br>-------------------------------<br>¹ GB, C-313/25 [Adrar], 4. 9. 2025, odst. 70.<br>² Ibid. odst. 71.<br>³ Ibid. odst. 72; glej tudi: C B X (Veliki senat), C-704/20, 8. 11. 2022, odst. 88.<br>⁴ Ibid. odst. 89-92.<br>⁵ Več o tem glej sodbi Upravnega sodišča v zadevah I U 1731/2016, 8. 12. 2016, odst. 18-25; I U 1745/2022, 23. 12. 2022, odst. 21-28 ter sodbi Sodišča EU v zadevah C B X, C-704/20, C-39/21, 8. 11. 2022, odst. 72-73; C, C-387/24 PPU [Bouskoura], 4. 10. 2024, odst. 41-42.<br>⁶ Natančno se je do tega vprašanja Upravno sodišče opredelilo v sodbi v zadevi I U 1102/2016 z dne 29. 7. 2016, odst. 14-22.<br>⁷ Al Chodor, C-528/15, 15. 3. 2017, odst. 40.<br>⁸ C B X, C-704/20 in C-39/21, 8. 11. 2022, odst. 72; C, C-387/24 PPU [Bouskoura], 4. 10. 2024, odst. 41.<br>⁹ FMS, C-924/19 PPU and C-925/19 PPU, 14. 5. 2020, odst. 217, 223; C, C-387/24 PPU [Bouskoura], 4 October 2024, odst. 42. <br>¹⁰ FMS, C-924/19 PPU and C-925/19 PPU, 14. 5. 2020, odst. 221. V angleški različici besedila tega odstavka sodbe Velikega senata Sodišča EU je temu delu iz interpretacije Sodišča EU dan nekoliko drugačen pomen kot v slovenski, italijanski, francoski ali hrvaški različici in sicer, da gre pri pridržanju za ukrep, ki ga ni mogoče zadovoljiti z omejitvijo gibanja: ang.: /.../ "detention must be understood as referring to a coercive measure of last resort which is not satisfied with limiting the movement of an applicant for international protection" /.../.<br>¹¹ Glej na primer določili členov 9 in 10 Direktive 2024/1346 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (O J L 22. 5. 2024), določilo člena 4(2) Uredbe 2024/1349, Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi postopka vračanja na meji in Spremembi Uredbe 2021/1148 (OJL 22. 5. 2024), določilo člena 7 Uredbe 2024/1356 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o uvedbi preverjanja državljanov tretjih držav na zunanjih mejah ter spremembi uredbe št. 767/2008, 2017/2226, 2018/1240 in 2019/817 (OJL 22. 5. 2024), določilo člena 54 Uredbe 2024/1348 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU (OJL 22. 5. 2024).<br>¹² Glej na primer sodbo Upravnega sodišča v predhodnih sporih v zadevah I U 1860/2023 z dne 29. 12. 2023 in I U 1992/2024, 20. 11. 2024.<br>¹³ Določila iz Uredbe o hišnem redu se navezujejo na primer na določbo tretjega odstavka 82.b. člena ZMZ-1, ki pravi, da se za težje kršitve iz prve, druge, četrte, pete, šeste, sedme, desete in enajste alineje tretjega odstavka prejšnjega člena izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo. Po določbi drugega odstavka 82.b člena ZMZ-1 pa se lahko za težje kršitve iz tretje, devete in dvanajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 osebo za največ 3 dni nastani v posebni, ločeni sobi, ki se nahaja v spremnih prostorih azilnega doma, ob upoštevanju načelo sorazmernosti. (Glej tudi določbo prvega odstavka 82.b člena ZMZ-1).<br>¹⁴ To določilo ureja "omejitev gibanja" zaradi preprečevanja ogrožanja varnosti države ali ustavne ureditve Republike Slovenije ali je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega red. <br>¹⁵ Glej mutatis mutandis: Z.Zh, C-554/13, 11. 6. 2015, odst. 61-62.<br>¹⁶ V novejši sodni praksi Upravnega sodišča gre za zadeve I U 802/2025, 15. 5. 2025; I U 476/2026, 16. 3. 2026; I U 365/2026, 27. 2. 2026; I U 2128/2025, 24. 12. 2025.<br>¹⁷ O tem glej: Detention of Asylum Seekers and Irregular Migrants and the Rule of Law: Checklists and European Standards (Sept. 2017), European Law Institute's Statement. Posodobljena različica te publikacije bo enako kot prva izdaja iz leta 2017 objavljena na spletni strani ELI v sredini leta 2026, upoštevajoč določbe Pakta o migracijah in azilu ter sodno prakso SEU in ESČP od septembra 2017 do maja 2026.<br>¹⁸ Glej člen 288(3) PDEU.<br>¹⁹ Al Chodor, C-528/15, 15. 3. 2017, odst. 40.<br>²⁰ Ibid. odst. 42.<br>²¹ Ibid. odst. 43; glej tudi: I.L., C-241/21, 6. 10. 2022, odst. 50, 53, <br>²² K, C-519/20, 10. 3. 2022, odst. 62-63; C B X, C-704/20 (Veliki senat), 8. 11. 2022, odst. 75.<br>²³ I.L., C-241/21, 6. 10. 2022, odst. 54.<br>²⁴

V zadevi I Up 15/2016 z dne 24. 2. 2016 je Vrhovno sodišče namreč navedlo, da je v sodni praksi Vrhovnega sodišča že ustaljeno stališče, da se ukrepa omejitve gibanja in odvzema osebne svobode razlikujeta in da je od specifičnih okoliščin konkretnega primera odvisno, ali gre po vsebini za odvzem prostosti ali omejitev svobode gibanja. Vrhovno sodišče v tej zvezi nadaljuje, da veljavna pravna ureditev na področju izvrševanja postopkov glede obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito v povezavi z Uredbo Dublin III, na katero se je tudi oprla tožena stranka pri svoji odločitvi, "dopušča tudi izrekanje ukrepov, ki pomenijo tudi odvzem prostosti prosilca" /.../. Ta predpis daje "neposredno pravno podlago organom držav članic, torej tako toženi stranki kot tudi sodišču v postopku upravnega spora, da sprejmejo oziroma nadzirajo vse ukrepe, ki so predvideni z Uredbo Dublin III, ne da bi bila za to potrebna nadaljnja ureditev teh obveznosti v državni zakonodaji," razen če to izrecno določi sama Uredba Dublin III (I Up 15/2016, odst. 13-14). Glede na navedeno je tožena stranka v postopku predaje osebe v odgovorno državo članico upravičena izreči (tudi) ukrep pridržanja, ki pomeni odvzem prostosti določene osebe in s tem poseg v njeno osebno svobodo (ibid. odst. 16). Pri tem Vrhovno sodišče tudi poudarja, da se pridržanje kot ukrep odvzema prostosti v povezavi s postopki po Uredbi Dublin III kot navedeno izvaja na podlagi 28. člena Uredbe Dublin III, ne pa na podlagi ZMZ /.../ "Uredba Dublin III pa ne ureja ukrepov, ki ne pomenijo pridržanja kot odvzema prostosti (npr. omejitev gibanja, ki nima take narave), zato se glede teh ukrepov uporablja ZMZ skladno z Recepcijsko direktivo" (ibid. odst. 18). Vrhovno sodišče je torej s tem našlo potrebno pravno podlago za odvzem prostosti v neposredno uporabljivi določbi Dublinske uredbe, ker je v zakonu ni (bilo). Še bolj izrecno in jasno, da je bila v letu 2016 odsotnost pravne podlage za odvzem prostosti problem tudi za Vrhovno sodišče, izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016, kjer je (pri)tožnik uveljavljal, da je sporen obstoj pravne podlage za izrek oziroma izvrševanje ukrepa omejitve gibanja na prostore Centra za tujce ... na način, da se posega v tožnikovo pravico do osebne svobode in da Zakon o mednarodni zaščiti ne pooblašča tožene stranke, da prosilcu odvzame prostost, ampak mu lahko le omeji gibanje. Vrhovno sodišče je sprejelo, da je potrebna pravna podlaga v Dublinski uredb (I Up 26/2016, 15. 3. 2016, odst. 6-14).

Glej na primer sodbo Upravnega sodišča I U 1731/2021, 2. 12. 2021, odst. 25.

Glej na primer: sodbi ESČP v zadevah Kasparov v. Russia, App. no. 53659/07, odst. 36, točka iii) in Ilias and Ahmed v. Hungary, App. no. 47287/15, odst. 66; glej tudi sodbi Sodišča EU v zadevah C-443/14 in C-444/14 Alo in Osso EU:C:2016:127, odst. 25 in C-294/16 PPU, JZ, 28. 7. 2016, odst. 45-47, 51.

Al Chodor, C-528/15, 15. 3. 2017, odst. 43; K., C-519/20, 10. 3. 2022, odst. 62-63, I.L., C-241/21, 6. 10. 2022, odst. 48-50.

Ibid. odst. 54.

J.N., C- 601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 59.

Ibid. odst. 60.

Ibid. odst. 64.

Glej: J.N., C- 601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 64.

Glej sodbo upravnega sodišča v zadevi I U 1992/2024, 20. 11. 2024, odst. 40-45.

J.N., C- 601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 66.

Glej ibid. odst. 53.

Ibid. odst. 65; ZZh in I O, C-554/13, 11.6.2015, odst. 60.

ZZh in I O, C-554/13, 11.6.2015, odst. 48; glej tudi odst. 52.

Ibid. odst. 50

Ibid. odst. 62.

Ibid. odst. 61.

J.N., C- 601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 53.

Ibid. odst. 55, 69, 73; TO, C-422/21, 1. 8. 2022, odst. 34, 38, 44; glej tudi: ZZh in I O, C-554/13, 11.6.2015, odst. 58.

Glej: Haqbin, C-233/18, 12. 11. 2019, odst. 44, 52; TO, C-422/21, 1. 8. 2022, odst. 44.

J.N., C-601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 63.

Ibid. odst. 61.

Ibid. odst. 73.

Ibid. odst. 62.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 107/2024, 3. 6. 2024, odst. 13.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 28/2024, 28. 2. 2024, odst. 9.

Glej 7 točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

J.N., C-601/15 PPU, 15. 2. 2916, odst. 52.

Ibid. odst. 57; glej tudi C-18/16, K., 14. 9. 2017 (odst. 41).

C-18/16, K., 14. 9. 2017, odst. 46; C-601/15 PPU, J.N., 15. 2. 2016. odst. 63.

C-18/16, K., 14. 9. 2017, odst. 46, 48.

Določilo člena 6. Listine pravi: "Vsakdo ima pravico do svobode in varnosti." Po določilu člena 52(1) Listine kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

C-72/22 PPU z dne 30. 6. 2022, odst. 38-42, 45.

J.N., C-601/15 PPU, odst. 61.

To primerjalno gledano izhaja tudi iz določbe člena 7(3) Direktive o vračanju 2008/115, ki določa, da se lahko za prostovoljni odhod naložijo določene obveznosti, namenjene preprečevanju nevarnosti pobega, kot so redno javljanje organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu, med tem ko določilo 15. člena te iste direktive ureja pridržanje tujcev v smislu odvzema prostosti.

VL, C-36/20 PPU, odst. 102.

Torubarov, C-556/17, odst. 73-74. To velja tudi za upravni organ (FMS, C-924/19 PPU in C-925/19 PPU, odst. 183; Minister For Justice and Equality, C-378/17, odst. 38.); glej tudi: Randstad Italia SpA, C-497/20, odst. 54, 79.

X Ips 11/2019, 3. 4. 2019, odst. 11.

Ibid. 15-16.

I.J. C-601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 61.

Sodišče EU je v zadevi Al Chodor, čemur je sledilo tudi Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 11/2019, izpostavilo, da iz uvodne izjave 9 Dublinske uredbe izhaja, da je njen namenna podlagi izkušenj uvesti potrebne izboljšave glede učinkovitosti dublinskega sistema in zaščite, ki se prizna prosilcem, ki jim je zaščita zagotovljena zlasti s sodnim varstvom, do katerega so ti upravičeni (C-528/15, Al Chodor, 15. 3. 2017, odt. 33). Sodišče EU v tej zvezi govori o "visoki ravni zaščite" prosilcev na podlagi 28. člena v povezavi s členom 2(n) in uvodno izjavo št. 20 Dublinske uredbe, o "močnem omejevanju možnosti pridržanja (ibid. odst. 34) in o "strogih jamstvih" v smislu obstoja pravne podlage, jasnosti predvidljivosti, dostopnosti in zaščite pred samovoljnim ravnanjem (ibid. odst. 40). Teh strogih jamstev, visoke ravni zaščite in močnega omejevanja možnosti pridržanja ni, dokler država ne uredi v zakonu manj prisilnih ukrepov od odvzema prostosti.

Sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 1992/2024 z dne 20. 11. 2024, odst. 55-61.

Glje na primer sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1992/2024, 20. 11. 2024, odst. 32-34.