Jedro

Tožnica kot najemnica izkazuje le dejanski, ne pa tudi pravni interes, ter v inšpekcijskem postopku ni imela položaja stranske udeleženke. Takšne opredelitve razmerja tožnice do konkretne upravne zadeve ne spreminjajo niti navedbe, da prepoved uporabe objekta lastniku vpliva tudi na njeno uporabo objekta kot najemnice, niti njena vlaganja v nepremičnino.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z odločbo 06122-2779/2015-27 z dne 3. 11. 2020 v 1. točki izreka odločila, da se inšpekcijskemu zavezancu, skrbniku za posebne primere A. A., po prejemu odločbe prepoveduje uporaba stavbe starega bazena, št. stavbe 686 k.o. ..., na naslovu ..., parcela 444/5 (ID ...), ker je stavbi spremenjena namembnost iz letno-zimskega bazena v gostinsko stavbo (CC-SI 12112) in stavbo za kulturo in razvedrilo (CC-S112610), brez gradbenega dovoljenja. Stavbo ima v najemu tožnica, ki ima dovoljenje za podaljšanje obratovalnega časa v gostinskem obratu. Inšpekcijski zavezanec je A. A., ki razpolaga z nepremičnino, saj je sklenil najemno pogodbo s tožnico. Na podlagi 2. odstavka 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) je bila tožnica pozvana na posredovanje pojasnil in dokumentacije gradbeni inšpektorici. Del objekta se uporablja za gostinsko dejavnost, del pa je na voljo za najem. Notranji bazen je dotrajan in se ne more več uporabljati kot bazen, ampak je na voljo za najem za športne dejavnosti, možen pa je tudi najem za organizacijo drugih prireditev. Glede na izjavo direktorja tožnice je gradbena inšpektorica seznanila A. A., da se vodi inšpekcijski postopek v zvezi z uporabo prireditvenega prostora stari bazen za kulturne in športne prireditve, in da mu bo v tem inšpekcijskem postopku predvidoma podeljen status stranskega udeleženca, ker bi bil z inšpekcijskimi ukrepi lahko prizadet tudi pravni interes do lastnine. Za obravnavani objekt pokojna lastnika razpolagata z gradbenim (iz leta 1960) in uporabnim (iz leta 1965) dovoljenjem za stari bazen kot športno rekreativni objekt, zgrajen pred letom 1967. Z ugotovitvami v inšpekcijskem postopku je gradbena inšpektorica A. A. in tožnico seznanila. Uporabo stavbe je prepovedala, ker skrbnik za posebne primere A. A. uporablja oziroma omogoča uporabo objekta brez pridobitve gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti in uporabnega dovoljenja iz bazena v gostinsko stavbo in dvorano za družbene prireditve, uporabnik objekta pa je tožnica. S pričetkom spremembe namembnosti, ki ga je omogočil inšpekcijski zavezanec, je bila kršena določba 1. odstavka 4. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki določa, da se z deli, ki so v zvezi s spremembo namembnosti, lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

2. Tožnica se je na odločbo gradbene inšpektorice pritožila in v pritožbi v bistvenem navedla, da je najemnica nepremičnine in je v inšpekcijskem postopku sodelovala s svojo izjavo. Stavba starega bazena se ne uporablja v nasprotju z namembnostjo iz uporabnega dovoljenja, gre pa za stavbo, ki ima uporabno dovoljenje po samem zakonu, saj je bila zgrajena pred 31. 12. 1967, je bila 1. 1. 2003 v uporabi in se ji namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila. Gradbena inšpektorica ni upoštevala predložene dokumentacije oz. dokazil, s katerimi je bila izkazana tudi uporaba za gostinsko dejavnost, ter uporabe športnega objekta za javne prireditve.

3. Toženka je v 2. točki izreka izpodbijanega akta (sklep) odločila, da se pritožba tožnice zoper odločbo gradbene inšpektorice zavrže, ker tožnica ni upravičena stranka za vložitev pritožbe. Inšpekcijski postopek se je pričel 9. 10. 2015, gradbena inšpektorica pa je pri izdaji odločbe pravilno uporabila ZGO-1. Tožnica je sodelovala v inšpekcijskem postopku, ki je bil sprva voden zoper njo. Kasneje se je v postopku ugotovilo, da je tožnica le uporabnica objekta kot najemnica, inšpekcijski zavezanec pa je A. A. skrbnik za posebne primere pokojnih lastnikov stavbe. Tožnica v postopku ni imela položaja stranske udeleženke, ki ima pravni interes sodelovati v postopku zaradi varstva svoje pravne koristi. Tožnica bi morala izkazati, da varuje osebno korist oziroma, da bi ugoditev pritožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Glede na to, da je inšpekcijski zavezanec A. A., tožnica ni izkazala pravnega interesa. Tožnica je le dejanska uporabnica spornega prizidka, ki izkazuje dejanski, ne pa tudi pravni interes. Najemno razmerje sklenjeno med investitorjem oziroma lastnikom kot najemodajalcem in najemnikom, ki objekt uporablja, je notranje razmerje, ki temelji na dogovoru med tema subjektoma, njuno dvostransko razmerje pa učinkuje in ustvarja pravno razmerje le med njima. Iz navedenega sledi, da pritožbe ni vložila upravičena oseba in jo je bilo zato potrebno zavreči. 4. Tožnica se z odločitvijo toženke ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da sta pokojna B. B. in C. C. lastnika nepremičnin, ki so predmet denacionalizacijskega postopka, v katerem je sodišče kot skrbnika za posebne primere postavilo A. A. Ključno nepremičnino predstavlja stavba št. 686, ki leži na zemljišču s parcelno številko 444/5 k.o. ... (v nadaljevanju objekt oziroma stavba starega bazena). Tožnica je s pokojnima B. B. in C. C. sklenila najemno pogodbo za najem parcele št. 444/5 k.o. ..., z dobo najema 34 let, za potrebe gostinskih storitev ter kulturnih, športnih, družabnih in podobnih prireditev. Tožnica objekt oddaja potencialnim organizatorjem športnih in kulturnih dogodkov, v manjšem obsegu pa je urejena kavarna ... Toženka je napačno ugotovila dejansko stanje ter nepravilno uporabila materialno prav, akt pa je obremenjen tudi z bistvenimi kršitvami pravil postopka. Bistveno kršitev pravil postopka je zagrešila tudi gradbena inšpektorica, saj je svojo določbo izdala šele po več kot 4 letih od pričetka vodenja inšpekcijskega postopka. Toženka je pritožbo tožeče stranke z izpodbijanim aktom zavrgla, saj tožnica po njenem mnenju ni izkazala pravnega interesa. Tožnica je bila že od vsega začetka inšpekcijskega postopka stranka postopka, kot takšno jo je očitno štela tudi gradbena inšpektorica s pozivom z dne 13. 1. 2016, zahtevo z dne 21. 8. 2020, vročena pa ji je bila tudi odločba. Če tožnica ni stranka v postopku ali stranska udeleženka, je bila s strani gradbene inšpektorice neupravičeno vključena v inšpekcijski postopek po tem, ko je izvedela, da je samo najemnica objekta, in je bila s tem storjena bistvena kršitev pravil postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožničin interes ne temelji zgolj na zahtevkih iz najema, temveč tudi na podlagi velikih investicij v objekt za potrebe obnove, brez katerih objekta sploh ne bi mogla uporabljati. Navedene investicije so precej povišale vrednost same nepremičnine in tožnica je upravičena od skrbnika zahtevati toliko, kolikor je zaradi vlaganj nepremičnina več vredna. Zaradi prepovedi bi bilo tožnici popolnoma onemogočeno opravljanje dejavnosti in tožeča stranka bi izgubila svoj glavni prihodek. Znesek še nepokritih vlaganj v objekt s strani tožnice znaša 288.790,99 EUR. Prepoved opravljanja dejavnosti bi vodila v stečaj tožnice. Tožnici bi nastala nepopravljiva škoda, ki se je premoženjsko ne da povrniti. Odločba gradbene inšpektorice posega v pravni položaj tožnice, saj posega v njeno pravico do uporabe objekta in ji onemogoča opravljanje dejavnosti. Toženka je napačno ugotovila dejansko stanje (štela je, da tožnica ni stranka postopka), nepravilno uporabila materialno pravo (štela je, da odločba gradbene inšpektorice neposredno ne vpliva na tožnico), prišlo pa je tudi do bistvenih kršitev postopka (ni ugotovila bistvenih dejstev). Tožnica na podlagi navedenega predlaga, da se 2. točka izreka izpodbijanega akta odpravi in se zadeva vrne toženki v ponovni postopek, ter da ji toženka povrne vse stroške tega upravnega spora.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

**K I. točki izreka:**

6. Tožba ni utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporen status tožnice v upravnem postopku oziroma obstoj pravne koristi za vložitev pritožbe kot upravičena oseba.

8. Uvodoma tožnica ugovarja, da je prišlo pri izdaji izpodbijanega akta do bistvenih kršitev postopka, ker toženka ni ugotovila bistvenih dejstev, vendar ne pojasni, katerih bistvenih dejstev naj ne bi ugotovila. Navedeni očitek je tako pavšalen in mu sodišče po preizkusu izpodbijanega akta ne more slediti.

9. Po prvem odstavku 42. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je stranka v upravnem postopku lahko oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Po drugem odstavku 43. člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (tretji odstavek 43. člena ZUP). Po prvem odstavku 229. člena ZUP ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Pritožbo lahko vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, in sicer v roku, ki je določen za stranko.

10. Iz izpodbijanega akta izhaja, da tožnica ni upravičena stranka za vložitev pritožbe, ker ni izkazala pravnega interesa, v inšpekcijskem postopku pa tudi ni imela položaja stranske udeleženke. Tožnica je le uporabnica spornega prizidka, ima ga v najemu, in izkazuje le dejanski, ne pa tudi pravni interes. Razmerje med lastnikom in najemnikom je notranje razmerje, ki temelji na dogovoru med tema subjektoma in učinkuje le med njima.

11. Tožnica v tožbi pritrjuje, da ni lastnica zadevne nepremičnine, temveč jo ima le v najemu za izvajanje storitev. Ne glede na navedeno pa meni, da je bila stranka inšpekcijskega postopka, inšpektorica se je na njo obrnila s pozivom z dne 13. 1. 2016, zahtevo z dne 21. 8. 2020, vročena pa ji je bila tudi odločba, ki posega v tožničino pravico do uporabe objekta in ji onemogoča opravljanje dejavnosti.

12. Med strankama ni sporno, da je tožnica najemnica nepremičnine, ki je bila predmet zadevnega inšpekcijskega postopka, to pa izhaja tudi iz Najemne pogodbe z dne 1. 9. 2012 (in Dodatkom št. 1. z dne 10. 1. 2013), ki je bila sklenjena med tožnico in pokojnima lastnikoma stavbe, ki ju zastopa skrbnik za poseben primer A. A. Sporno pa je, ali status najemnika v tem primeru predstavlja tudi pravni interes tožnice za vložitev pritožbe v upravnem postopku.

13. Do pritožbe so upravičene različne osebe. Pravico do pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, ima vsaka oseba, ki je imela formalni položaj stranke že v upravnem postopku na prvi stopnji. Poleg stranke pa ima pravico do pritožbe tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Z vidika določb 43. oziroma 229. člena ZUP je ključni pogoj za sodelovanje subjekta v postopku kot stranski udeleženec oziroma vložitev pritožbe predvsem obstoj njegovega pravnega interesa (pravne koristi). Pravno korist mora biti obstoječa in sedanja, torej ne hipotetična ali prihodnja. Poleg tega mora biti ta korist osebna, kar pomeni, da se lahko varuje le svojo korist. Glede obstoja in nosilca pravne koristi je potrebno predvsem ugotoviti, ali in komu daje materialni predpis položaj, ki ga lahko varuje v upravnem postopku. Obstajati mora torej določeno razmerje subjekta do upravne zadeve, ki je predmet konkretnega upravnega postopka, to razmerje pa vzpostavlja materialni predpis, iz katerega izhaja ali ima kdo kakšno pravico, ki jo lahko v tem postopku uveljavlja. Korist, ki ni utemeljena na materialnih predpisih, ne pomeni pravne, temveč le dejansko korist, ki je v upravnem postopku ni mogoče varovati.

14. Po pregledu listinske dokumentacije sodišče ugotavlja, da se odločba gradbene inšpektorice glasi le na A. A. kot inšpekcijskega zavezanca. V skladu s četrtim odstavkom 24. člena ZIN ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku zavezanec, ta pa je v skladu s tretjim odstavkom 7. člena ZIN fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor. Odločba gradbene inšpektorice ima podlago v 26. in 150. členu ZGO-1, ta zakon pa se v svojih določbah sklicuje le na lastnike in investitorje, ne pa tudi na najemnike nepremičnin. Tožeča stranka ni lastnik zadevne nepremičnine, ni pa tudi investitor v smislu tretjega odstavka 1. člena ZGO-1 (oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja), saj mora za vsak poseg v najete parcele pridobiti soglasje najemodajalca (4. člen najemne pogodbe), vsa morebitna dela pa se ovrednotijo in se ustrezno zniža najemnino, po prenehanju postanejo last najemodajalca, v primeru predčasnega prenehanja najema pa se najemniku izplača njihova revalorizirana vrednost (12. člen najemne pogodbe). Sodišče na podlagi navedenega ocenjuje, da se odločba gradbene inšpektorice ustrezno glasi le na A. A. kot zastopnika pokojnih lastnikov stavbe, ne pa tudi na tožnico kot najemnico.

15. Med strankama ni sporno, da se je gradbena inšpektorica tekom postopka obrnila na tožnico z dopisoma z dne 13. 1. 2016 in z dne 21. 8. 2020, vendar pa navedeno po oceni sodišča ne pomeni, da je tožnica bila stranka inšpekcijskega postopka. V obeh primerih pisanj gre namreč za dokumente, ki so bili namenjeni zbiranju informacij pomembnih za inšpekcijski postopek, ta pa se je v nadaljevanju postopka osredotočil na inšpekcijskega zavezanca A. A. Med strankama ni sporno, da je bila tožnici vročena tudi sama odločba, vendar pa sodišče ocenjuje, da zgolj posredovanje odločbe naslovniku, zoper katerega se ne glasi izrek odločbe, ne prejudicira statusa tega naslovnika v upravnem postopku.

16. Sodišče ocenjuje, da tožnica v upravnem postopku ni sodelovala kot stranka v smislu prvega odstavka 42. člena ZUP, saj inšpekcijski postopek ni tekel zoper njo, temveč zoper naslovnika odločbe gradbene inšpektorice A. A. Tožnica pa po oceni sodišča tudi ni sodelovala kot stranski udeleženec, in posledično ni upravičena do pritožbe na podlagi 229. člena ZUP, saj s svojim razmerjem kot najemnik nepremičnine, ki je bila predmet inšpekcijskega postopka, ne izkazuje pravne koristi, temveč zgolj dejansko. Tožnica namreč kot najemnica ni v takem razmerju do konkretne upravne zadeve, ki bi ga vzpostavljal materialni predpis, iz katerega bi izhajala kakšna pravica, ki jo lahko v tem postopku uveljavlja. Korist, ki ni utemeljena na materialnih predpisih, ne pomeni pravne, temveč le dejansko korist, ki je v upravnem postopku ni mogoče varovati. Sodišče zato ne pritrjuje zatrjevanju tožnice, da je toženka napačno ugotovila dejansko stanje, da tožnica ni stranka postopka.

17. Sodišče v skladu z navedenim pritrjuje navedbam toženke, da tožnica kot najemnica izkazuje le dejanski, ne pa tudi pravni interes, ter da v inšpekcijskem postopku ni imela položaja stranske udeleženke. Takšne opredelitve razmerja tožnice do konkretne upravne zadeve ne spreminjajo niti navedbe, da prepoved uporabe objekta lastniku vpliva tudi na njeno uporabo objekta kot najemnice, niti njena vlaganja v nepremičnino. Sodišče pritrjuje navedbi toženka, da je razmerje med lastnikom in najemnikom notranje razmerje, ki temelji na dogovoru med tema subjektoma in učinkuje le med njima. Na podlagi njunega razmerja bo tožnica uveljavljala odškodnino, kolikor jo pogodba med njima predvideva. Posledično po oceni sodišča ni bilo nepravilno uporabljeno materialno pravo, saj je potencialni vpliv odločbe na tožnico kot uporabnico objekta na podlagi najemne pogodbe, lahko le v smislu dejanske koristi od uporabe objekta. To pa ni pravna korist, ki bi temeljila na materialnem predpisu, in tožnici omogočala sodelovanje v postopku kot stranski udeleženki oziroma ji omogočala pritožbo na podlagi 229. člena ZUP.

18. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

19. Ker so se stranke v upravnem sporu odpovedale glavni obravnavi, je Upravno sodišče na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave.

**K II. točki izreka:**

20. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.