Jedro

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev ter ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Zato inšpekcijskega postopka, končanega s sklepom o ustavitvi postopka, ni mogoče obnoviti, saj gre za procesni sklep, zoper katerega obnova ni dovoljena.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

III. Stroškovni zahtevek strank z interesom se zavrne.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je z izpodbijanim sklepom odločil, da se zavrže vloga tožnikov za vstop v postopek št. 06122-3841/2018 kot stranke v postopku, ki se obravnava kot obnova postopka (1. točka izreka), in da v postopku izdaje tega sklepa niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti vodil postopek v zvezi s postavitvijo armirane zemljine na zemljišču s parcelno številko 817/40, k. o. ... Ker je bila ta postavljena v času veljavnosti Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) in takrat veljavne Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju: Uredba), v skladu s katerima ni štela za objekt, je postopek ustavil. Tožniki so 19. 6. 2019 podali vlogo (ki so jo dopolnili 20. 6. in 22. 7. 2019), da želijo biti v tem postopku stranke. O njej je bilo odločeno s sklepom prvostopenjskega organa, št. 06122-3841/2018-23 z dne 31. 7. 2019, ki ga je nato Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek z napotilom, da je treba vlogo za vstop v postopek obravnavati kot predlog za obnovo postopka. V ponovnem postopku je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom vlogo tožnikov zavrgel na podlagi drugega odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ker je ocenil, da ti niso upravičene osebe, ki bi se jim moralo priznati položaj stranskih udeležencev v tem inšpekcijskem postopku. Po presoji organa sporna armirana zemljina namreč ni nevaren objekt. Prav tako tudi ne posega na sosednje zemljišče s parcelno številko 819/7, k. o. ..., česar tožniki, ki so v vlogi napisali, da je njen odmik 0,5 m od parcelne meje, ne zanikajo.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil z odločbo z dne 11. 5. 2020. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da formalnim pogojem za obnovo postopka ni zadoščeno, vendar je navedel napačne razloge. Inšpekcijski postopek je bil končan s sklepom o ustavitvi postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika z dne 10. 5. 2019. Sklep o ustavitvi postopka pa je postopkovni sklep in ne odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (tako sklepa Vrhovnega sodišča v zadevah, X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, in, X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016). Obnova postopka, ki je končan s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisnika z dne 10. 5. 2016 (pravilno: 2019; opomba sodišča), tako ni dovoljena. Zato je treba predlog tožnikov za obnovo postopka zavreči iz tega razloga.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

3. Tožniki se z opisano odločitvijo ne strinjajo. V tožbi v bistvenem zatrjujejo, da je stališče toženke, da ima lahko v inšpekcijskem postopku položaj stranke le investitor, ki je kršil predpise. Ustavno sodišče pa je v odločbi v zadevi, št. Up-3/07 z dne 15. 7. 1999, že odločilo, da se z inšpekcijskimi ukrepi odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih nadzorovanih oseb, inšpektorjeva odločitev pa posredno lahko predstavlja tudi korist ali drugačno spremembo pravnega položaja drugih oseb. Zato imajo osebe, katerih pravice ali pravne koristi so z ukrepi inšpekcijskega nadzorstva (lahko) prizadete, v inšpekcijskem postopku položaj stranke (tako Ustavno sodišče v odločbi v zadevi, št. Up-257/03-9 z dne 2. 10. 2003). V obravnavani zadevi je javni interes vsebovan v PUP Medvode, vsakršna gradnja v nasprotju z njimi pa je nezakonita in v nasprotju z javnim interesom. Tožniki menijo, da jim je bila z izpodbijanim sklepom kršena pravica iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS), pravica iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) ter druge pravice. Opozarjajo, da bi moral prvostopenjski organ njihove navedbe vsebinsko obravnavati in se do njih opredeliti. Sklicujoč se na ZGO-1, Uredbo in PUP Medvode navajajo, da je navedena armirana zemljina gradbeni inženirski objekt, ki spada med manj zahtevne objekte, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ki v tem primeru ni bilo pridobljeno. Opozarjajo tudi, da sporna armirana zemljina ne izpolnjuje prav nobenih z zakonom predpisanih bistvenih zahtev za varnost objekta. Sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev njihovih stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču je predložila upravni spis.

5. Stranki z interesom v odgovoru na tožbo pritrjujeta razlogovanju drugostopenjskega organa in v bistvenem, tudi sklicujoč se na sodne izvedence, navajata, da sporna armirana zemljina ne predstavlja nevarnosti za sosednje nepremičnine. Prav tako ta v času postavitve ni bila objekt, za katerega bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Dalje zatrjujeta, da ne drži, da je toženkino stališče, da ima lahko položaj stranke le investitor, temveč je toženka le pravilno ugotovila, da odločitev v tem inšpekcijskem postopku ne more vplivati na pravni položaj tožnikov. Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne, tožnikom pa naloži povrnitev njunih stroškov postopka.

6. Tožniki v pripravljalni vlogi z dne 13. 2. 2023 vztrajajo pri svojih navedbah, ki jih v bistvenem ponavljajo z dodatnimi argumenti. Obsežno utemeljujejo, da je sporna armirana zemljina objekt, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, in nevaren objekt. V pripravljalni vlogi z dne 22. 2. 2023 pa oporekajo stališču sodišča, da obnova postopka, končanega s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ni dovoljena, kot to izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča v zadevi, X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016. Menijo, da je takšno stališče v nasprotju z 22. in 23. členom URS.

7. Tožniki so na naroku za glavno obravnavo 16. 5. 2023 vztrajali pri svojih navedbah, podanih dosedaj v postopku, ki so jih še dodatno dopolnili.

8. Stranki z interesom sta na naroku za glavno obravnavo 16. 5. 2023 dodatno navedli, da je tožba tožnikov vsebinsko bistveno širša kot njihova pritožba ter da je zato v razširjenem delu zaradi materialne neizčrpanosti pritožbe na podlagi 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) nedopustna. Dodatno sta izpostavili še, da je tudi novejša sodna praksa takšna, da obnova postopka, končanega s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ni dovoljena (sodba Upravnega sodišča v zadevi, II U 18/2018 z dne 16. 9. 2020, ter sodba in sklep Upravnega sodišča v zadevi, I U 63/2019 z dne 4. 5. 2021).

**Odločanje po sodnici posameznici**

9. Ker je v obravnavni zadevi izpodbijan procesni sklep v postopku izdaje upravnega akta, in sicer sklep o zavrženju vloge tožnikov za vstop v navedeni inšpekcijski postopek, obravnavan kot obnova postopka, sodišče odloča po sodniku posamezniku na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, ki določa, da Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če se izpodbijajo procesni sklepi v postopku izdaje upravnega akta. Stranke postopka sestavi sodišča niso ugovarjale.

**Glavna obravnava**

10. Sodišče je 16. 5. 2023 izvedlo narok za javno glavo obravnavo. Nanj so pristopili tožniki in njihov pooblaščenec A. A., odvetnik v Kranju, ter pooblaščenec strank z interesom B. B., odvetnik v Ljubljani. Toženka se, kljub temu, da je bila pravilno vabljena, glavne obravnave ni udeležila.

**Dokazni postopek**

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine tožnikov (odločbo drugostopenjskega organa z dne 11. 5. 2020 (A4), izpodbijani sklep (A5), zapisnik, št. 06122-3841/2018-12, z dne 10. 5. 2019 (A6) in izvedensko mnenje izvedenca geološke stroke C. C. z dne 14. 3. 2019 (A18)) ter izvedensko mnenje Č. Č. in ostale listine upravnega spisa.

12. Sodišče je na podlagi drugega odstavka 287. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrnilo dokazne predloge tožnikov za vpogled v pisanje sodnega izvedenca gradbene stroke Č. Č. z dne 11. 3. 2020 (A7), izvedensko poročilo D. D., Maribor, junij 2019 (A8), izvedensko mnenje E. E. z dne 29. 10. 2021 (A9 in A10), izvedensko mnenje F. F. z dne 12. 1. 2022 (A11), z dopolnitvama z dne 14. 9. 2022 (A12) in z dne 25. 1. 2023 (A13), fotografije z dne 27. 8. 2018 in z dne 29. 5. 2018 (A14), izjave prič (A15, A16 in A17), zapisnik naroka z dne 9. 9. 2019 (A19) in prepis zvočnega posnetka naroka z dne 9. 9. 2019 (A20), spis Okrožnega sodišča v Ljubljani v zadevi P 1824/2018, za zaslišanje tožnikov, C. C. in prič G. G., M. M., I. I. in J. J. ter za ogled na kraju samem. Prav tako je sodišče na isti pravni podlagi zavrnilo dokazni predlog strank z interesom za vpogled v sklep Okrožnega sodišča v Ljubljani v zadevi, P 1824/2016 z dne 25. 10. 2019, (C4) in sklep Višjega sodišča v Ljubljani v zadevi, I Cp 408/2020 z dne 4. 3. 2020. Sodišče je dokazne predloge za vpogled v pisanje sodnega izvedenca gradbene stroke Č. Č. z dne 11. 3. 2020, izvedensko mnenje F. F. z dne 12. 1. 2022 z dopolnitvama z dne 14. 9. 2022 in z dne 25. 1. 2023 in sklep Višjega sodišča v Ljubljani v zadevi, I Cp 408/2020 z dne 4. 3. 2020, zavrnilo, ker so te listine nastale po izdaji izpodbijanega sklepa. Sodišče pa v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) presoja formalno in materialno zakonitost izpodbijanega akta po pravnem in dejanskem stanju ob njegovi izdaji.1 Ostale dokazne predloge je sodišče zavrnilo kot nerelevantne, kar je obrazloženo v nadaljevanju.

**K I. točki izreka**

13. Tožba ni utemeljena.

14. V obravnavani zadevi je predmet presoje sklep, s katerim je bila zavržena vloga tožnikov za vstop v inšpekcijski postopek (končan s sklepom o ustavitvi postopka v obliki zapisnika z dne 10. 5. 2019) kot stranke v postopku, ki se obravnava kot obnova postopka. Toženka je vlogo tožnikov zavrgla, ker obnova inšpekcijskega postopka, končanega s sklepom o ustavitvi postopka, ni dovoljena.

15. ZUP v 260. členu določa, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi iz razlogov, navedenih od 1. do 10. točke tega člena ZUP. V 267. členu ZUP pa je (med drugim) določeno, da mora organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, ko predlog prejme, preizkusiti, ali je ta dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek). Če ti pogoji niso izpolnjeni, pristojni organ predlog zavrže s sklepom (drugi odstavek).

16. Sodišča ugotavlja, da je v pravni teoriji2 in sodni praksi3 že sprejeto stališče, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev ter ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Zato inšpekcijskega postopka, končanega s sklepom o ustavitvi postopka, ni mogoče obnoviti, saj gre za procesni sklep, zoper katerega obnova ni dovoljena.

17. Ker torej po predstavljenem obnova inšpekcijskega postopka, končanega s sklepom o ustavitvi postopka, ni dovoljena, ker se s slednjim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi oseb, je po presoji sodišča toženka v obravnavanem primeru ravnala prav, ko je z izpodbijanim sklepom (v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa z dne 11. 5. 2020) na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP vlogo tožnikov za vstop v inšpekcijski postopek (končan s sklepom o ustavitvi postopka v obliki zapisnika z dne 10. 5. 2019) kot stranke v postopku, ki se obravnava kot obnova postopka, zavrgla. Vse tožbene navedbe tožnikov, podane v smeri, da izkazujejo pravni interes za sodelovanje v citiranem inšpekcijskem postopku (tj. ker je bila odločitev v inšpekcijskem postopku nezakonita iz razloga napačne opredelitve sporne armirane zemljine kot stvari, ki se ne šteje/ni štela kot objekt po ZGO-1 in Uredbi, kar še podrobneje pojasnjujejo v povezavi z drugimi ugotovitvami oziroma mnenji, razvidnimi iz drugih postopkov (npr. pravdnega postopka)), pa se tako izkažejo kot povsem nerelevantne. Iz tega razloga je sodišče tudi zavrnilo preostale zgoraj navedene dokazne predloge. Opisanega stališča sodišča tožniki ne morejo omajati niti s pavšalnimi in neosnovanimi trditvami, da se z njim posega v njihove pravice iz 22. in 23. člena URS ter pravice iz EKČP. 18. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka).

**K II. točki izreka**

19. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožniki sami trpijo svoje stroške postopka (II. točka izreka).

**K III. točki izreka**

20. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka strank z interesom temelji na prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po načelu uspeha, ki izhaja iz 154. člena ZPP, bi strankama z interesom glede na njun interes (zavrnitev tožbe) stroški šli. Vendar pa sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški se stranki povrnejo, upošteva samo tiste stroške, ki so bili v postopku potrebni (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker po presoji sodišča stranki z interesom z odgovorom na tožbo in sodelovanjem na naroku za glavno obravnavo nista dodatno prispevali k razjasnitvi zadeve, priglašeni stroški niso bili potrebni in jih zato strankama z interesom ni priznalo (III. točka izreka).

1 Glej na primer sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi, X Ips 438/2005 z dne 10. 9. 2009. 2 Glej **Žuber, B.**: 260. člen, v: **Kovač, P.**, in **Kerševan, E.**: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Uradni list RS in PF Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 640. 3 Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča v zadevi, X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi, X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, ter sodbo in sklep Upravnega sodišča v zadevi, I U 2689/2017 z dne 21. 5. 2019, sodbo Upravnega sodišča v zadevi, II U 18/2018 z dne 16. 9. 2020, in sodbo in sklep Upravnega sodišča v zadevi, I U 63/2019 z dne 4. 5. 2021.