Jedro

Pritožnica je v upravnem sporu zahtevala sodno presojo zakonitosti odločitev s področja prekrškov, to je področja kaznovalnega prava, ki ga ureja ZP-1. Ta zakon pa za oškodovanca ne določa posebej, da lahko zoper odločitev policijske uprave, na kar se nanaša tožbeni predlog, vloži tožbo, niti da to lahko stori pred upravnim ali rednim sodiščem (pritožbeno sodišče zato obravnavane tožbe ni moglo odstopiti drugemu sodišču kot pristojnemu za njeno obravnavo). Navedeno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča IV Ips 36/2020, v kateri je razložilo, da gre pri odločitvi policijske uprave o nevložitvi obdolžilnega predloga, na katero zakon veže učinek dokončnosti, za odločbo, izdano na drugi stopnji, zoper katero je po 169. členu ZP-1 dovoljena zahteva za varstvo zakonitosti. S tem je zagotovljena sodna kontrola zoper odločitev organa izvršne veje oblasti, zoper katero predlagatelj ni imel na voljo nobenega pravnega sredstva.

Glede na navedeno pritožnica ne more utemeljiti dopustnosti obravnavane tožbe s trditvijo, da je za izvajanje nalog iz ZP-1 pooblaščen prekrškovni organ, ki je upravni organ in ki odloča tudi v upravnih postopkih ter izdaja upravne odločbe. Pomembno je, da se sodni nadzor nad dokončno odločbo policijske uprave zagotavlja v skladu z določbami ZP-1 pred rednim sodiščem, pri čemer je v zvezi z morebitnimi pomanjkljivostmi te ureditve v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča sprejeto stališče, da v upravnem sporu niti s tožbo po 4. členu ZUS-1 ni mogoče odpravljati morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve na matičnem pravnem področju. Naloga zakonodajalca namreč je, da zakonsko uredi sodno varstvo pravic na posameznih pravnih področjih, tako da določi pristojnost in pooblastila sodišča za odločanje o določeni vrsti zadev in da na posameznih pravnih področjih oblikuje ustrezne procesne rešitve.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

1.Tožnica je vložila tožbo, v kateri je predlagala, naj sodišče prve stopnje odpravi odločbe Policijske uprave Ljubljana (v nadaljevanju PU Ljubljana), s katerimi so bile zavrnjene njene pritožbe zoper tri obvestila Policijske postaje Ljubljana-Center (v nadaljevanju PP Ljubljana-Center),

2.Sodišče je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) navedeno tožbo zavrglo tožbo (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnica vložila tožbo s sklicevanjem na določbo drugega odstavka 28. člena ZUS-1 in da izpodbija obvestila PP Ljubljana-Center. Glede teh je presodilo, da ne gre za upravne akte, saj so bila obvestila izdana v zvezi s prekrškovnimi postopki po pravilih Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1). Ker je tožbo zaradi molka mogoče vložiti samo, če gre za opustitev izdaje upravnega akta, kar ni obravnavani primer, tožba ni dopustna.

3.Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. V njej se strinja, da obvestila PP Ljubljana-Center niso upravni akti, izpostavlja pa, da se je zoper njih pritožila in da ji bo šele upravna odločba omogočila nadaljnje pravno varstvo. Navaja, da je vodenje prekrškovnih postopkov ena od upravnih nalog policije, ki izdaja upravne akte, in da gre v predmetnih zadevah za oblastno odločanje upravnega organa o njenih pravicah in pravnih koristih, zato je upravičena do sodnega varstva. Sklicuje se na drugi odstavek 45. člena, peti odstavek 51. člena in drugi odstavek 103. člena ZP-1 ter na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije IV Ips 36/2020 z dne 4. 3. 2021. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi oziroma spremeni tako, da zaradi molka upravnega organa in kršitve človekovih pravic odpravi odločbe PU Ljubljana, s katerimi so bile (fiktivno) zavrnjene njene pritožbe zoper obvestila PP Ljubljana-Center, ter da PU Ljubljana naloži vložitev obdolžilnih predlogov na pristojno sodišče. Zahteva povračilo stroškov postopka.

4.Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5.Pritožba ni utemeljena.

6.Iz prvega odstavka 50. člena ZP-1 izhaja, da se postopek o prekršku začne po uradni dolžnosti ali z vložitvijo pisnega predloga naštetih upravičencev, med drugim oškodovanca. V 51. členu ZP-1 je določeno, da po prejemu tega predloga prekrškovni organ zbere dodatna obvestila in dokaze o prekršku (prvi odstavek). Če ugotovi, da so podani zakonski pogoji za izvedbo postopka o prekršku, mora tega izvesti in sam izdati odločbo o prekršku (hitri postopek; drugi odstavek navedenega člena), če pa hitri postopek ni dovoljen,

mora prekrškovni organ vložiti pri pristojnem sodišču obdolžilni predlog (redni sodni postopek; tretji odstavek). Isti organ lahko tudi odloči, da ne bo izdal odločbe o prekršku oziroma vložil obdolžilnega predloga, med drugim, če iz izbranih dejstev in dokazov izhaja, da dejanje ni prekršek (1. alineja četrtega odstavka 51. člena ZP-1). O tej odločitvi in o razlogih mora prekrškovni organ v tridesetih dneh od odločitve pisno obvestiti predlagatelja (peti odstavek istega člena). Če prekrškovni organ ne začne sodnega postopka na predlog predlagatelja, lahko ta v petnajstih dneh po prejemu obvestila iz petega odstavka 51. člena tega zakona predlaga pristojnemu organu, ki po zakonu nadzoruje delo prekrškovnega organa, da vloži pred sodiščem obdolžilni predlog, pri čemer je odločitev tega organa dokončna (drugi odstavek 103. člena).

7.Na podlagi teh določb je razvidno, da lahko obdolžilni predlog zoper storilca prekrška vloži samo prekrškovni organ. Oškodovanec te možnosti nima, saj mu zakon te pravice ne daje, zato je pritožnica po prejemu negativnih obvestil PP Ljubljana-Center imela le možnost, da v skladu z določbami ZP-1 predlaga PU Ljubljana, naj ta vloži obdolžilne predloge. Po stališču kazenskega senata Vrhovnega sodišča v sodbi IV Ips 36/2020, na katero se sklicuje pritožnica, tak predlog organu, ki nadzoruje delo prekrškovnega organa, predstavlja neke vrste devolutivno pravno sredstvo, na podlagi katerega policijska uprava opravi instančni preizkus odločitve prekrškovnega organa (policijske postaje).

8.Navedeno, torej če se odločanje policijske uprave obravnava kot odločanje o pravnem sredstvu oškodovanca zoper odločitev policijske postaje in tudi pritožnica o tem govori kot o pritožbi, o kateri (še) ni bilo odločeno, bi to lahko bilo podlaga za vložitev tožbe po drugem odstavku 28. člena ZUS-1 zoper izdana obvestila PP Ljubljana-Center, pod pogojem, da so obvestila upravni akti. Navedena določba ZUS-1 namreč ureja možnost sprožitve upravnega spora o zakonitosti upravnega akta v primerih, ko pritožbeni upravni organ ne odloči o strankini pritožbi zoper upravni akt (to je akt iz 2. člena ZUS-1), izdan na prvi stopnji. Ker se v upravnem sporu odloča le o zakonitostih dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), opustitev navedenega odločanja na drugi (pritožbeni) stopnji povzroči, da upravni akt ni dokončen. Navedena ovira za upravni spor je pod pogoji, določenimi v drugem odstavku 28. člena ZUS-1, presežena tako, da zakon v isti določbi vzpostavlja še fikcijo, da neodločitev o pritožbi pomeni njeno zavrnitev (kar posledično povzroči dokončnost upravnega akta), s čimer je odprta pot za tožbo zoper prvostopenjski upravni akt.

V obravnavani zadevi, kot navedeno, za pritožnico ni sporno, da obvestila PP Ljubljana-Center niso upravni akti, okoliščine, ki bi temu nasprotovale, pa tudi pritožbenemu sodišču niso očitne.

9.Bistvo pritožbe je tako v navedbah, da je pritožnica zoper obvestila vložila pritožbe, o katerih pa upravni organ, ki nadzira delo policijske postaje (torej PU Ljubljana), ni odločil v dveh mesecih in na novo zahtevo ne v naslednjih sedmih dneh, ter da ji bo šele upravna odločba omogočila nadaljnje pravno varstvo, vključno z ustavno pritožbo.

10.Iz teh navedb je mogoče razbrati razlago, da je šele z odločbo PU Ljubljana sprejeta odločitev, ki je sama zase lahko predmet presoje v sodnem postopku, in s tem povezano problematiziranje neodločanja oziroma pasivnosti nadzornega organa v zvezi s pritožničinim predlogom iz drugega odstavka 103. člena ZP-1 za vložitev obdolžilnih predlogov. Z navedenim pa pritožbnica ne more doseči drugačne odločitve v zadevi, saj je bistveno, da v tožbi s tem v zvezi ni postavila nobenih zahtev, o katerih bi moralo odločiti sodišče prve stopnje. Tako na podlagi tretje alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 v tožbi ni zahtevala, naj sodišče naloži PU Ljubljana izdajo oziroma vročitev akta glede vložitve obdolžilnih predlogov, kar bi prvostopenjskemu sodišču narekovalo presojo, ali je zahtevani akt PU Ljubljana upravni akt. Prav tako zaradi nedelovanja PU Ljubljana ni vložila tožbe po 4. členu ZUS-1 z zahtevami iz drugega odstavka 33. člena ZUS-1, do česar bi se moralo opredeliti sodišče v izpodbijanem sklepu. Od sodišča je izrecno zahtevala, naj v upravnem sporu opravi vsebinsko presojo zakonitosti fiktivnih (zavrnilnih) odločb PU Ljubljana s predlogom, naj jih odpravi in navedenemu organu naloži vložitev obdolžilnih predlogov. V obrazložitvi tožbe pa je tudi obširno izražala nestrinjanje z odločitvami policijske postaje in policijske uprave, da ne bosta vložili obdolžilnih predlogov v zvezi z njenimi številnimi prijavami zoper sosedo, ki naj bi sama ali skupaj z otrokoma ali z vikend gosti v nočnem času kršila javni red in mir.

11.Pritožnica je torej vložila tožbo v sporu polne jurisdikcije, na podlagi katere naj upravno sodišče odloči o (ne)utemeljenosti zavrnjenega pregona PU Ljubljana zoper storilko za ravnanja, ki naj bi imela po navedbah v tožbi znake prekrškov po prvem odstavku 8. člena ZJRM-1. S tem je v upravnem sporu zahtevala sodno presojo zakonitosti odločitev s področja prekrškov, to je področja kaznovalnega prava, ki ga ureja ZP-1. Ta zakon pa za oškodovanca ne določa posebej, da lahko zoper odločitev policijske uprave, na kar se nanaša tožbeni predlog, vloži tožbo, niti da to lahko stori pred upravnim ali rednim sodiščem (pritožbeno sodišče zato obravnavane tožbe ni moglo odstopiti drugemu sodišču kot pristojnemu za njeno obravnavo). Navedeno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča IV Ips 36/2020, v kateri je razložilo, da gre pri odločitvi policijske uprave o nevložitvi obdolžilnega predloga, na katero zakon veže učinek dokončnosti, za odločbo, izdano na drugi stopnji, zoper katero je po 169. členu ZP-1 dovoljena zahteva za varstvo zakonitosti.

Po presoji Vrhovnega sodišča je s tem zagotovljena sodna kontrola zoper odločitev organa izvršne veje oblasti, zoper katero predlagatelj ni imel na voljo nobenega pravnega sredstva.

12.Glede na navedeno pritožnica ne more utemeljiti dopustnosti obravnavane tožbe s trditvijo, da je za izvajanje nalog iz ZP-1 pooblaščen prekrškovni organ, ki je upravni organ in ki odloča tudi v upravnih postopkih ter izdaja upravne odločbe. Pomembno je, da se sodni nadzor nad dokončno odločbo policijske uprave zagotavlja v skladu z določbami ZP-1 pred rednim sodiščem, pri čemer je v zvezi z morebitnimi pomanjkljivostmi te ureditve v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča sprejeto stališče, da v upravnem sporu niti s tožbo po 4. členu ZUS-1 ni mogoče odpravljati morebitnih pomanjkljivosti zakonske ureditve na matičnem pravnem področju. Naloga zakonodajalca namreč je, kar je pojasnjeno tudi v izpodbijanem sklepu, da zakonsko uredi sodno varstvo pravic na posameznih pravnih področjih, tako da določi pristojnost in pooblastila sodišča za odločanje o določeni vrsti zadev in da na posameznih pravnih področjih oblikuje ustrezne procesne rešitve.

13.Po navedenem in ker druge navedbe niso bistvene za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

-------------------------------

1S temi (tremi) obvestili je PP Ljubljana-Center tožnico kot predlagateljico uvedbe prekrškovnih postopkov zoper imenovano kršiteljico obvestil, da prijavljena dejanja nimajo znakov prekrška iz prvega odstavka 8. člena ZJRM-1.

2Primeri so našteti v drugem odstavku 52. člena ZP-1.

3Glej sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 2/2025 z dne 23. 4. 2025, 6. in 7. točka obrazložitve.

4ZP-1 v tem členu določa, da se zahteva za varstvo zakonitosti lahko vloži zoper vsako odločbo, izdano na drugi stopnji, oziroma vsako pravnomočno odločbo, če je kršen ta zakon ali predpis, ki določa prekršek (prvi odstavek), vloži pa jo lahko državni tožilec po uradni dolžnosti ali na pobudo osebe, ki ima pravico do pravnega sredstva po tem zakonu (drugi odstavek).

5Prim. sklep I Up 209/2019 z dne 15. 9. 2021, 12. točka in tam navedena sodna praksa.