Jedro

Opredelitev trenutka, ko oseba na ozemlju Republike Slovenije ne prebiva več zakonito, je primarno odvisno od trenutka pravnomočnosti in izvršljivosti odločbe, s katero je tej osebi naloženo obvezno zapustiti državo.

Obveznost zapustiti državo lahko oseba izpolni prostovoljno, sicer pa se izvede postopek prisilne odstranitve. Pri tem je treba upoštevati, da mora imeti oseba v vsakem primeru na razpolago določen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države. Šele po preteku tega roka odločba postane izvršljiva v pravem pomenu besede in je kot taka lahko podlaga za sprožitev postopka prisilne odstranitve tujca, pa tudi za morebitno sankcioniranje nezakonitega prebivanja v Republiki Sloveniji, če so izpolnjeni zakonski znaki prekrška.

Sodišče je v ponovljenem sojenju ugotovilo, da v času izdaje izpodbijanega sklepa niso bili izpolnjeni vsi pogoji za omejitev gibanja. Prvi odstavek 56. člena ZTuj-1 je določal kot enega izmed pogojev za omejitev gibanja tujca, da tujec ni zapustil države v določenem roku. Iz izpodbijanega sklepa pa ni razvidno, da bi bil tožniku določen nek dodaten rok, v katerem mora zapustiti državo, ampak je v obrazložitvi navedeno le to, da je odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito postala izvršljiva dne 3. 1. 2011, tožnik pa po tem datumu ni sam zapustil območja države in se zato njegovo bivanje od 4. 1. 2011 dalje šteje kot nezakonito.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je sklep Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Policijske uprave Ljubljana št. 2253-6/2011/2 (3E695-126) z dne 12. 1. 2011 nezakonit.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožnika nastanil v Centru za tujce v Postojni. Ugotovil je, da je tožnik v postopku odstranitve iz države, da je postala dokončna in izvršljiva odločba o zavrnitvi prošnje za priznanje mednarodne zaščite in da biva v državi nezakonito od 4. 1. 2011 dalje, saj po 3. 1. 2011 sam ni zapustil območja države. Ugotovil je, da je tožnik brez veljavnega potnega lista in ga zato ni bilo mogoče odstraniti iz države na podlagi 50. člena tedaj veljavnega Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-1).

Tožnik se je zoper prvostopenjski sklep pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Tožnik je zoper prvostopenjski akt vložil tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, kateri je upravno sodišče s sodbo in sklepom št. I U 351/2011-4 z dne 2. 3. 2011 zavrnilo.

Zoper navedeno sodbo je tožnik vložil revizijo in predlog za izdajo začasne odredbe, kateri pa je vrhovno sodišče s sklepom št. X Ips 245/2011 z dne 26. 4. 2012 zavrglo. Tožnik je zoper navedeni sklep vrhovnega sodišča vložil ustavno pritožbo, ustavno sodišče je ustavni pritožbi ugodilo in z odločbo št. Up-680/12-13 z dne 21. 2. 2013 sklep vrhovnega sodišča razveljavilo in vrnilo zadevo vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

Ustavno sodišče je pri svoji odločitvi izhajalo iz svoje predhodne odločbe, da v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitev prejšnjega zakonitega stanja ne bi bilo mogoče doseči, pomeni učinkovito sodno varstvo možnost vložitve tožbe, s katero bi tožnik lahko zahteval ugotovitev, da je bilo poseženo v njegove pravice in pravne koristi z nezakonitim upravnim aktom. Če bi tožnik z revizijo uspel, bi v ponovljenem postopku pred upravnim sodiščem lahko kljub temu, da je sklep o nastanitvi v Center za tujce prenehal veljati, dosegel ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa.

Vrhovno sodišče je po prejemu odločbe ustavnega sodišča reviziji ugodilo in s sklepom št. X Ips 87/2013 z dne 9. 4. 2014 sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani št. I U 351/2011-4 z dne 2. 3. 2011 razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje, zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je zavrglo. Vrhovno sodišče je v tem sklepu ocenilo, da je pravni interes tožnika podan, čeprav je z izpodbijanim sklepom odrejena nastanitev v Centru za tujce že prenehala. Če bi z revizijo uspel, bi lahko pred sodiščem prve stopnje namreč dosegel tudi ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa, s tem pa bi si lahko izboljšal svoj pravni položaj. Nadalje vrhovno sodišče ugotavlja, da tožnik v reviziji opozarja na odločbo ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011, v skladu s katero bi se postopek odstranitve revidenta iz države lahko začel šele po izteku paricijskega roka za prostovoljno zapustitev države, revidentu pa ta rok ni bil določen. Pri tem vrhovno sodišče opozarja, da je bila ta odločba ustavnega sodišča objavljena šele po tem, ko je sodišče prve stopnje v tej zadevi že odločilo, zato tedaj stališča ustavnega sodišča še ni bilo dolžno upoštevati. Po presoji vrhovnega sodišča je prvostopenjsko sodišče tudi v zadostni meri obrazložilo, zakaj je bila kot pravna podlaga uporabljena določba prvega odstavka in ne tretjega odstavka 56. člena ZTuj-1. Tretji odstavek tega člena namreč določa, da se tujca iz prvega odstavka tega člena, ki ga zaradi posebnih razlogov ali potreb ni mogoče nastaniti v Centru za tujce, v soglasju s socialno varstvenim zavodom na stroške centra nastani v socialnem varstvenem zavodu ali zagotovi drugo ustrezno institucionalno varstvo. Sodišče prve stopnje pa je pojasnilo, da pristojni upravni organ ob odločitvi o nastanitvi tožnika v center ni razpolagal s podatki o slabem psihičnem stanju tožnika. Prav tako je vrhovno sodišče v zadnjem sklepu zavrnilo revizijski ugovor glede (ne)uporabe četrtega odstavka 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Ta določa, da mora organ skrbeti, da nevedenost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. V postopku, kot je obravnavani, obvezno zastopanje tujca v zakonu ni predvideno. Revidenta je v postopku za priznanje mednarodne zaščite, ki je sicer drug postopek, zastopal pooblaščenec, kljub temu pa ga revident za zastopanje v obravnavanem postopku na prvi stopnji sam ni pooblastil, je pa to pravico izkoristil za postopek s pritožbo zoper izpodbijani prvostopenjski sklep. Pač pa je vrhovno sodišče kot nepravilno navedlo razloge sodišča prve stopnje, češ da ker šteje zakonsko določilo 56. člena ZTuj-1 za ustavno skladno, ne bo začelo postopka presoje ustavnosti, razlogov za to pa mu ni treba pojasnjevati. Po presoji vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje z navedeno opredelitvijo glede tožbenega predloga za presojo ustavnosti zakonske določbe ZTuj-1 ni zadostilo kriterijem obrazloženosti razlogov, ki jih je uporabilo pri svoji odločitvi. S tem, ko ni obrazložilo, zakaj šteje določbo 56. člena ZTuj-1 za ustavno skladno in ne bo začelo postopka za presojo ustavnosti, je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka iz drugega in tretjega odstavka 75. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) iz razloga po 14. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku, saj izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Vrhovno sodišče je odločilo, da bo moralo v novem sojenju sodišče prve stopnje upoštevati navedena stališča ter se z razumnimi pravnimi argumenti opredeliti do tožbenega predloga za presojo ustavnosti navedenega člena ZTuj-1, ob upoštevanju relevantnih odločb ustavnega sodišča pa ponovno tudi do drugih tožbenih ugovorov, pri čemer je vrhovno sodišče izrecno izpostavilo upoštevanje odločbe ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011. Sodišče je v ponovljenem postopku, upoštevajoč tako stališča ustavnega sodišča kot vrhovnega sodišča v prej citiranem sklepu ugotovilo, da je tožba utemeljena.

Sodišče je v sodbi opr. št. I U 351/2011-4 z dne 2. 3. 2011 ugotovilo, da tožnik slabega psihičnega stanja v postopku do izdaje odločbe upravnega organa prve stopnje ni zatrjeval in zato sklicevanje nanj v pritožbi in tožbi ni upoštevno. To, da ta tožbena navedba ni utemeljena, je ugotovilo v zadnjem sklepu tudi vrhovno sodišče in upravno sodišče vztraja pri tem stališču. Nadalje je upravno sodišče v svoji prvi sodbi tudi ugotovilo, da je tožnika v postopku priznanja mednarodne zaščite zastopal pooblaščenec in da bi moral tožnik sam v postopku omejitve gibanja zaradi odstranitve iz države obvestiti svojega pooblaščenca, v kolikor je želel, da ga zastopa tudi v tem postopku in to ni dolžnost upravnega organa, da stranko na to možnost opozori. Vrhovno sodišče je v zadnjem sklepu tudi to stališče potrdilo kot pravilno in upravno sodišče vztraja tudi pri tem stališču, ne pa več tudi pri stališču, da je tožnik v Republiki Sloveniji bival nezakonito, saj je tako stališče upravnega sodišča v sodbi z dne 2. 3. 2011 v nasprotju z odločbo ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10, kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te sodbe.

Nadalje je sodišče prve stopnje v svoji prvi sodbi navedlo, da ni sledilo predlogu tožnika, naj sproži spor presoje ustavnosti tedaj veljavnega 56. člena ZTuj-1, saj je navedlo, da šteje to določbo za ustavno skladno in da ni treba pojasnjevati, zakaj ne bo začelo postopka pred ustavnim sodiščem. Takemu stališču pa je vrhovno sodišče v zadnjem sklepu nasprotovalo in navedlo, da to ne ustreza kriterijem obrazloženosti razlogov. Iz navedenega razloga se bo sodišče opredelilo do tožbenih navedb o tem, da naj bi bilo določilo tedaj veljavnega 56. člena ZTuj-1 v neskladju z ustavo.

Tožnik zatrjuje, da naj bi bil 56. člen tedaj veljavnega ZTuj-1 v neskladju z 19. in 32. členom ustave. Zatrjuje, da gre pri nastanitvi v Centru za tujce za odvzem prostosti v smislu 19. člena ustave in bi morale biti spoštovane garancije tega člena ustave ter da če se 56. člen ZTuj-1 razlaga tako, kot se je v dosedanji praksi, potem tožnik predlaga sprožitev postopka za oceno ustavnosti 56. člena ZTuj-1. Drugi odstavek 32. člena ustave določa, da se sme pravico do svobode gibanja omejiti z zakonom, vendar samo, če je to potrebno, da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, se zavaroval javni red, ali če to zahtevajo interesi obrambe države. Iz tega člena torej izhaja, da ustava dopušča omejitev gibanja, vendar pa le, če to določa zakon iz določenih utemeljenih razlogov. V konkretnem primeru je tedaj veljavni 56. člen ZTuj-1 določal omejitev gibanja, kar je torej ustavno dopustno, in ta člen ni uporabljal izraza odvzem prostosti, na kar pa se nanaša 19. člen ustave. 19. člen ustave namreč določa, da mora biti vsakdo, ki mu je odvzeta prostost, v materinem jeziku ali v jeziku, ki ga razume, takoj obveščen o razlogih za odvzem prostosti. V čim krajšem času mu mora biti tudi pisno sporočeno, zakaj mu je bila prostost odvzeta. Takoj mora biti poučen o tem, da ni dolžan ničesar izjaviti, da ima pravico do takojšnje pravne pomoči zagovornika, ki si ga svobodno izbere, in o tem, da je pristojni organ na njegovo zahtevo dolžan o odvzemu prostosti obvestiti njegove bližnje. Tedaj veljavni ZTuj-1 je torej določal možnost omejitve gibanja, kar je skladno z 32. členom ustave, in ni govora o odvzemu prostosti. 56. člen tedaj veljavnega ZTuj-1 določa celo to, da ni nujno, da se omejitev gibanja tujca odredi zgolj kot nastanitev v Centru za tujce, ampak tudi dopušča možnost nastanitve izven centra. Kolikor v praksi nastanitev v Centru za tujce res pomeni odvzem prostosti, pa to ne more biti razlog za to, da bi bil 56. člen ZTuj-1 v nasprotju z ustavo, temveč je to potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej glede na konkretna dejanja, torej glede na način, kako se omejitev gibanja izvaja. Sam sklep o omejitvi gibanja pa iz tega razloga ni mogel biti nezakonit, prav tako pa tudi ni bil neustaven 56. člen ZTuj-1. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje še to, da je lahko tudi omejitev gibanja iz 32. člena ustave različna glede na razlog, zaradi katerega je nekomu gibanje omejeno. Že iz samih ustavno dopustnih razlogov za omejitev gibanja je razvidno, da bi lahko bila omejitev gibanja dopustna tudi na določen prostor (na primer v primeru preprečitve širjenja nalezljivih bolezni in podobno). Iz vseh navedenih razlogov sodišče ocenjuje, da je 56. člen ZTuj-1 skladen tako z 32. kot z 19. členom ustave in zato ni bilo razloga za vložitev zahteve za oceno ustavnosti.

Vrhovno sodišče pa je v svojem zadnjem sklepu tudi opozorilo na to, da je potrebno pri ponovnem odločanju upoštevati tudi relevantno odločbo ustavnega sodišča št. Up 456/10, U-I-89/10. V tej odločbi je ustavno sodišče odločilo, da je 3. točka 98. člena v zvezi s prvim, drugim in četrtim odstavkom 47. člena ZTuj-1 v neskladju z ustavo. Prvi odstavek 47. člena ZTuj-1 je določal, da mora tujec, ki nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji, državo zapustiti nemudoma oziroma v roku, ki mu je bil postavljen. Pri določanju roka, v katerem mora tujec zapustiti državo, mora organ, ki je izdal odločbo, upoštevati čas, v katerem tujec to lahko stori, pri čemer ta rok ne sme biti daljši od treh mesecev (četrti odstavek 47. člena ZTuj-1). Ustavno sodišče je izpostavilo po tedaj veljavni ureditvi kot ključno vprašanje, kdaj oseba vstopi v položaj nezakonitega prebivanja. Od jasne in določne opredelitve tega trenutka je namreč odvisno aktiviranje pooblastil organov, ki so po ZTuj-1 pristojni za izvršitev postopka prisilne odstranitve tujca in tudi za morebitno sankcioniranje prepovedanih ravnanj. Na drugi strani je ta opredelitev pomembna tudi za zavedanje osebe, ki ji je naložena obveznost zapustiti državo, o tem, do kdaj je na ozemlju Republike Slovenije še zakonito, kdaj pa nastopi dejanski stan prekrška (14. točka obrazložitve citirane odločbe ustavnega sodišča). Opredelitev trenutka, ko oseba na ozemlju Republike Slovenije ne prebiva več zakonito, je primarno odvisno od trenutka pravnomočnosti in izvršljivosti odločbe, s katero je tej osebi naloženo obvezno zapustiti državo. Obveznost zapustiti državo lahko oseba izpolni prostovoljno, sicer pa se izvede postopek prisilne odstranitve. Pri tem je treba upoštevati, da mora imeti oseba v vsakem primeru na razpolago določen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države. Šele po preteku tega roka odločba postane izvršljiva v pravem pomenu besede in je kot taka lahko podlaga za sprožitev postopka prisilne odstranitve tujca, pa tudi za morebitno sankcioniranje nezakonitega prebivanja v Republiki Sloveniji, če so izpolnjeni zakonski znaki prekrška (15. točka obrazložitve odločbe). Po presoji ustavnega sodišča morajo pristojni organi in sodišče pri odločanju, ali gre za nezakonito prebivanje v Republiki Sloveniji, upoštevati rok, postavljen v skladu s prvim odstavkom 47. člena v zvezi s četrtim odstavkom 47. člena ZTuj-1, v katerem mora tujec zapustiti državo. Ta rok je treba določiti poleg roka, ki izhaja iz upravne odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito. Zakonsko besedilo „nemudoma oziroma v roku, ki mu je bil postavljen“ je pomensko odprto in organu odločanja implicitno nalaga dolžnost, da konkretizira rok, v katerem je oseba dolžna zapustiti državo. Po oceni ustavnega sodišča pa zakonsko besedilo ne omogoča razlage, po kateri bi šlo za dva medsebojno neodvisna roka (18. točka obrazložitve odločbe).

V obravnavanem primeru iz upravnega spisa ni razvidno, da bi bil tožniku določen kakšen dodaten rok za prostovoljno zapustitev države. Na to je tožeča opozarjala tudi v reviziji, ko je navajala, da v takih primerih glede na odločbo ustavnega sodišča bivanje ni nezakonito in je opozorila na to, da je tako zakonsko ureditev glede na odločbo ustavnega sodišča treba uporabljati tako, da njena uporaba ne bo povzročila kršitev temeljnih človekovih pravic. Zoper tožnika bi se postopek za policijsko odstranitev iz države lahko začel šele po izteku paricijskega roka za prostovoljno zapustitev. Rok za prostovoljno zapustitev države pa tožniku ni bil določen. Sodišče je sedaj, v ponovljenem postopku, moralo upoštevati tudi odločbo ustavnega sodišča, ki v času prve sodbe upravnega sodišča še ni bila objavljena. Tako je v ponovljenem sojenju ugotovilo, da v času izdaje izpodbijanega sklepa niso bili izpolnjeni vsi pogoji za omejitev gibanja. Prvi odstavek 56. člena ZTuj-1 je določal kot enega izmed pogojev za omejitev gibanja tujca, da tujec ni zapustil države v določenem roku. Iz izpodbijanega sklepa pa ni razvidno, da bi bil tožniku določen nek dodaten rok, v katerem mora zapustiti državo, ampak je v obrazložitvi navedeno le to, da je odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito postala izvršljiva dne 3. 1. 2011, tožnik pa po tem datumu ni sam zapustil območja države in se zato njegovo bivanje od 4. 1. 2011 dalje šteje kot nezakonito. Ker torej tožniku ni bil posebej določen primeren rok za zapustitev države, je izpodbijani sklep nezakonit. Glede na to, da tožniku gibanje v času izdaje te sodbe ni več omejeno, sodišče sklepa, s katerim je bilo poseženo v pravico do svobode gibanja (32. člen ustave) ni odpravilo, ampak je le ugotovilo njegovo nezakonitost na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1.