Jedro

Z ustavnosodno ugotovitvijo protipravnosti zakon ne preneha veljati in tudi potek roka, določen za odpravo protiustavnosti ne vpliva na formalno veljavo zakona. Prav tako ugotovitev protiustavnosti zakona sama po sebi ne vpliva na veljavnost podzakonskih aktov, niti ti ne postanejo zaradi tega nezakoniti. Bistveno je, da ugotovitev Ustavnega sodišča RS, da je točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, ni povzročila, da bi vsebina, ki v zakonu obstaja, čeprav nezadostna in nedoločna, prenehala veljati. Učinki erga omnes ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS so v tem, da ZNB v svoji nepopolni vsebini velja (še) naprej in je veljavna zakonska podlaga tako za že sprejete in še veljavne odloke, ki temeljijo na 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB.

Zgolj dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov, ki jih je podajala v določenem obdobju, po presoji sodišča še ne kaže na to, da ne gre za specializirano trgovino z otroškim programom. Ključno je, da je tožnica na dan nadzora, torej v času veljavnosti Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji, prodajala zgolj otroške artikle (ostalo blago, ki se je sicer nahajalo v prodajalni, ni bilo predmet prodaje) in je torej svoje poslovanje v celoti prilagodila „pogojem“ iz Odloka (prodajala je zgolj otroške artikle in ne tudi ostalega). Da bi bilo v prodajalnah prepovedano imeti (brez da bi bili na voljo za prodajo) katerekoli artikle, ki ne sodijo v „otroški program“, pa iz Odloka ne izhaja. Sodišče ugotavlja nezakonitost izpodbijane odločbe, saj sta tako prvostopenjski organ, kot toženka materialno pravo napačno uporabila in bi morala tožnico šteti kot „specializirano prodajalno z otroškim programom“, ki sodi med izjeme iz 5. člena Odloka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Ugotovi se, da je odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Kranj 0610-1717/2021-6-28009 z dne 15. 2. 2021, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski, tudi inšpekcijski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se odločba prvostopenjskega organa 0610-1717/2021-3-28009 z dne 1. 2. 2021 odpravi (1. točka izreka), da se tožeči stranki začasno, za čas trajanja ukrepa iz 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 9/21; v nadaljevanju Odlok), v prodajalni A., na naslovu ..., Škofja Loka, prepoveduje dejavnost prodaje otroške obutve in sredstev za nego obutve, ker gre za splošno prepoved poslovanja in tovrstna prodaja ne šteje kot izjema, saj ni specializirana prodajalna z otroškim programom in prodaja ni dovoljena (2. točka izreka), da se z izpodbijano odločbo nadomesti odločba prvostopenjskega organa 0610-1717/2021-3-28009 z dne 1. 2. 2021 (3. točka izreka) ter da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je tržni inšpektor 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v prodajalni tožeče stranke A., na naslovu ..., Škofja Loka v zvezi s spoštovanjem določb Odloka (splošno prepovedjo poslovanja) in ugotovil, da je bila navedena prodajalna odprta. V prodajalni se je prodajala otroška obutev in sredstva za nego obutve. Tržni inšpektor je skladno z določbo 211. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal ustno (in nato še pisno) odločbo, s katero je tožnici prepovedal promet z otroško obutvijo in ostalim prodajnim programom, ker prodaja teh izdelkov ne spada med izjeme iz 5. člena Odloka, saj navedena prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim blagom. Zoper pisno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki ji je tržni inšpektor z izpodbijano odločbo delno ugodil. V pritožbi je nasprotovala zaključku inšpektorja, da tožnice ni mogoče šteti za specializirano prodajalno z otroškim programom. Navedla je, da izpolnjuje kriterij specializiranosti, ker je med drugim v skladu s Standardno klasifikacijo dejavnosti (v nadaljevanju SKD) registrirana za dejavnost pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki, poleg tega pa je v času pregleda v prodajalni prodajala izključno otroški program. Tržnemu inšpektorju je očitala, da v svoji odločbi ni navedel pravne podlage, ki bi opredeljevala pojem „specializirana prodajalna z otroškim programom“ in navedla, da izpolnjuje pogoje za izjemo po Odloku. V zvezi s temi pritožbenimi navedbami toženka v izpodbijani odločbi navaja, da sicer drži, da pojem „specializirana prodajalna z otroškim programom“ v SKD ne obstaja, vendar je treba pri presoji, ali je gre za takšno prodajalno, upoštevati celoten prodajni asortiman in ne samo del, namenjen za otroke. Pri tem je treba izhajati iz analogije določbe v Odloku, ki se nanaša na izjemo, da prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom ne velja za prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila in blago za osebno nego in čiščenje, pri čemer to pomeni, da več kot polovico asortimana predstavljajo ti izdelki. Tako obravnavane prodajalne tožnice ni mogoče šteti za „specializirano prodajalno z otroškim programom“, ker otroški program glede na celotno ponudbo ne predstavlja večine blaga (več kot 50 %) v tej prodajalni, ne glede na to, da je bilo na dan inšpekcijskega nadzora v ponudbi samo otroško blago. Predmetna prodajalna predstavlja specializirano prodajalno z obutvijo, ki pa ni specializirana samo za otroški program, saj tožnici sicer ne bi bilo treba ničesar izločiti iz prodaje. Dejstvo, da je morala omejiti svoj nabor izdelkov, kaže na to, da obravnavana prodajalna v osnovi ni specializirana za prodajo otroškega programa, ampak je morala otroški program šele izdvojiti iz vsega ostalega programa. Zato po mnenju prvostopenjskega organa ni mogoče govoriti o specializirani prodajalni z otroškim programom. Prvostopenjski organ pa je ugotovil nepravilnosti izdane pisne odločbe, zato je z izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 242. člena ZUP odpravil ugotovljene nepravilnosti, pri tem pa ni posegel v vsebino obveznosti, kot je bila tožnici izrečena že z ustno odločbo.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in odločil, da tožnica sama nosi stroške pritožbenega postopka. Sklicuje se na drugi odstavek 210. člena in 211. člen ZUP, prvi odstavek 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije ter tretjo alinejo prvega odstavka 16. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Pojasnjuje, da je bila tožnici izrečena prepoved vezana na veljavnost Odloka (tj. od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021), kar pomeni, da je naložena obveznost prenehala veljati 30. 1. 2021. Ustna odločba z dne 27. 1. 2021 je začela učinkovati takoj in prenehala 30. 1. 2021, izdaja pisnega odpravka ustne odločbe z dne 1. 2. 2021 oziroma njegova nadomestna odločba pa je predstavljala le še formalnost. Pri tem ni nobenega dvoma oziroma je splošno znano, da tožničina prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom, pač pa specializirana prodajalna z obutvijo (v Poslovnem registru Slovenije, pa tudi v tožničinem aktu o ustanovitvi, je kot njena glavna dejavnost vpisana dejavnost pod šifro SKD 47.720 - Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki), saj nudi tako otroško obutev, kot tudi obutev za moške in ženske. Presojo, ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom, je treba opraviti z vidika ponudbe pravne osebe, ki zajema celoten prodajni program skozi vse leto in ne samo del, ki je bil v prodajalni na voljo ob veljavnosti Odloka. Četudi določen del izdelkov, ki jih tožnica prodaja v predmetni prodajalni, predstavlja otroško obutev, to ne more pomeniti, da gre za specializirano prodajalno z otroškim programom. Otroški program glede na celotno ponudbo tudi ne predstavlja večine blaga. Drugostopenjski organ dodaja, da tožnici iz prodaje ne bi bilo treba ničesar odstraniti, pač pa bi lahko prodajala vse blago brez izločanja, če bi dejansko šlo za specializirano prodajalno z otroškim programom. Dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov in otroški program šele izdvojiti iz vsega ostalega programa (ki ga je sicer tožnica pustila v prodajalni in ločili s trakovi), kaže na to, da prodajalna v osnovi ni specializirana za prodajo otroškega programa. V zvezi s pritožbeno navedbo, da so na enak način tudi živilske prodajalne umikale nekatere izdelke iz prodaje in to ni bilo problematično, pojasnjuje, da je Odlok izrecno določil, da so od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga potrošnikom izvzete prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila, blago za osebno nego in čiščenje, vključno s prodajo kmetijskih pridelkov, pri čemer se kot izjema ne šteje prodaja oblačil in obutve v teh prodajalnah. Ker se v tožničini prodajalni v pretežni meri ne prodajajo živila, blago za osebno nego ali kmetijski pridelki, se tožnica v zvezi z izločitvijo izdelkov iz prodaje ne more sklicevati na to izjemo. V pojem specializirane prodajalne z otroškim blagom so tako zajete prodajalne, ki prodajajo v glavnem otroški program, lahko pa tudi zgolj otroško obutev, a mora ta zajemati večji del njene ponudbe. Dejstvo, da SKD izrecno ne definira dejavnosti specializirane prodajalne z otroškim programom, ni bistveno. Pomembno je, kaj dejansko zajema prodajni program določene prodajalne. S sklepom z dne 22. 1. 2021, s katerim je tožnica od 23. 1. 2021 do preklica svojo glavno dejavnost pod šifro SKD 47.720 dodatno dopolnila tako, da se šteje za specializirano prodajalno z otroškim programom, ni mogoče spreminjati narave prodajalne in ta okoliščina na odločitev v zadevi nima vpliva. Zgolj dejstvo, da je tožnica svojo ponudbo začasno omejila na prodajo obutve za otroke, še ne pomeni, da je specializirana za otroški program. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ v drugih primerih nadzora ni ugotovil nepravilnosti in ni izdal prepovednih odločb, drugostopenjski organ pojasnjuje, da to na odločitev v konkretni zadevi ne vpliva, saj gre za druge postopke zoper tožnico. Kot neutemeljeno zavrača tudi tožničino sklicevanje na zadevo, v kateri je bila izdana odločba 0610-1685/2021-9-22007 z dne 12. 3. 2021, ker gre v tej zadevi za drugačne okoliščine. Zaključi, da je prvostopenjski organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje, pravilno vodil postopek in izdal pravilno, na zakonu utemeljeno odločbo.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga ugotovitveno tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da ji je bila izrečena neutemeljeno in nezakonio prepoved prometa z otroško obutvijo in ostalim prodajnim programom, ker ne spada med izjeme po Odloku. Podan je pravni interes tožnice na ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe zaradi uveljavljanja odškodninskega zahtevka, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek oziroma je imela možnost ustvarjati dohodek, z zaprtjem pa ji je bila ta možnost nezakonito odvzeta in ni več ustvarjala dohodka. Zatrjuje arbitrarnost odločitve in veliko poslovno škodo. Pravni interes za ugotovitev, da v času veljave Odloka ni zagrešila kršitev, ima tudi zato, ker inšpekcijskemu običajno sledi še prekrškovni postopek, katerega podlaga bi bila prav izpodbijana odločba. Odloka je v 5. členu določal, da v določenih statističnih regijah velja izjema od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev, med drugim tudi za specializirane prodajalne z otroškim programom. Dan pred uveljavitvijo Odloka, to je 22. 1. 2021, je tožnica s poslovnim sklepom družbe svojo glavno dejavnost, registrirano pod šifro KN 47.720, dodatno dopolnila kot specializirano prodajalno z otroškim programom, v kateri se od 23. 1. 2021 dalje prodaja samo otroški program oziroma blago, namenjeno otrokom. Tožnica zatrjuje, da je s tem, glede na to, da se pravno ni mogla registrirati za opravljanje dejavnosti „specializirana prodajalna z otroškim programom“, saj takšna dejavnost ne obstaja, pridobila ustrezno podlago, da se šteje kot izjema po 5. členu Odloka. Od 23. 1. 2021 dalje je tožnica prodajala samo otroški program in tako tudi dejansko, ne le pravno, predstavljala „specializirano trgovino z otroškim programom“. Ostali izdelki so se skladiščili in strankam niso bili na voljo. Prav tako so bile odprte le poslovne enote, ki spadajo v statistične regije, za katere je veljala izjema po Odloku, kamor spada tudi predmetna prodajalna. V okviru inšpekcijskega pregleda je bilo kot nesporno ugotovljeno, da je tožnica prodajala izključno otroško obutev in artikle, ostalo blago pa je bilo zaščiteno s trakovi in priloženim obvestilom, da blago ni naprodaj. Zato je v nasprotju z navedenimi dejanskimi ugotovitvami navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da naj bi tožničin prodajni asortiman predstavljal obutev za odrasle in otroke, nogavice, moške pasove, spreje za impregnacijo, vložke za obutev itd., kar predstavlja prodajni asortiman, preden se je tožnica za čas veljave Odloka specializirala za prodajo otroškega programa.

5. Tožnica nadalje navaja, da se prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe med drugim sklicuje na 5. člen Odloka, vendar pri tem ne navede, kaj ta določba določa in ali je izpodbijano odločbo oprl ravno na to določbo, niti ne navede razlogov za uporabo te določbe in za odločitev prvostopenjskega organa. Izpodbijana odločba ne vsebuje obrazložitve glede bistvenih razlogov za izdajo prepovedi prometa otroške obutve in ostalih otroških artiklov v predmetni prodajalni, kar predstavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in bistveno kršitev določb postopka. Da prvostopenjski organ ni dovolj natančno obrazložil razlogov za svojo odločitev, je razvidno tudi iz dejstva, da je drugostopenjski organ skušal dopolniti obrazložitev prvostopenjskega organa, vendar s svojo obrazložitvijo ne more nadomestiti razlogov prvostopenjske odločbe, saj je s tem v tem delu stranki vzeta pravica do pravnega sredstva. Tožnica opozarja tudi na odločbo 0610-1783/2021-13-32012, ki je v obrazložitvi vsebinsko enaka izpodbijani odločbi, za katero pa je drugostopenjski organ z odločbo 0211-9/2021-5-MD z dne 31. 8. 2021 ugotovil, da je neobrazložena. Tudi izpodbijana odločba ni obrazložena na način, da bi jo bilo mogoče preizkusiti in učinkovito izpodbijati, zaradi česar tožnici ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. S tem, ko je drugostopenjski organ dopolnil razloge za izpodbijano odločitev, je kršil določbo drugega odstavka 248. člena ZUP, s čimer je storil bistveno kršitev določb postopka in tožnici odvzel pravico do pravnega sredstva.

6. Tožnica uveljavlja tudi napačno uporabo materialnega prava in v zvezi s tem opozarja, da Odlok ni opredeljeval pojma „specializirane otroške trgovine“, poleg tega tudi ni določal meril, na podlagi katerih se prodajalna šteje za specializirano za otroški program, in tudi ne, da bi morala imeti družba status specializirane prodajalne z otroškim programom že pred veljavnostjo Odloka. Iz ugotovitev v obrazložitvah izpodbijanih odločb je razvidno, da so se v prodajalni ob izvedbi nadzora in ves čas veljavnosti Odloka prodajali le otroški artikli. Tožnica je specializiranost trgovine za prodajo otroškega programa v dejanskem smislu izvedla na način, da je pričela prodajati le otroške artikle, v pravnem smislu pa specializiranosti za otroški program ni mogla doseči, ker ni urejena, saj definicija „specializirane otroške trgovine“ ni obstajala. Navedenemu pogoju je v pravnem smislu v največji možni meri zadostila s sklepom z dne 22. 1. 2021, s katerim je med svoje dejavnosti dodala še „specializirano prodajalno z otroškim programom“. V času veljavnosti Odloka je bila tožnica tako nedvomno specializirana trgovina z otroškim programom, saj ostali program kupcem ni bil na voljo do preklica in je bil fizično ločen od otroškega programa. Pripominja, da je v celoti zadostila tudi vsem ostalim pogojem, ki jih določa 4. člen Odloka. Opozarja, da v postopkih, ki so se nanašali na druge tožničine poslovalnice, inšpektorji niso ugotovili kršitev Odloka, čeprav je šlo za enak način poslovanja kot v predmetni poslovalnici, kar je pomembno z vidika enakega obravnavanja stranke in enakega varstva pravic.

7. V nadaljevanju navaja sodno prakso, iz katere izhaja, da za presojo specializiranosti prodajalne ni odločilno, ali prodajalna „v glavnem“ opravlja določeno dejavnost, temveč, ali je bila specializirana dejavnost, ki jo lahko predpiše le SKD, vpisana v poslovni register. V konkretnem primeru pa vpis v poslovni register ni mogoč, ker obravnavana dejavnost po SKD ne obstaja. Navaja tudi, da vseskozi dosega nivo specializacije, saj so njene prodajalne prilagojene otrokom, njeni zaposleni pa imajo poglobljeno znanje na področju dela z otroki. Nasprotuje stališču prvostopenjskega organa, ki kot eno od odločilnih okoliščin šteje, da tožničin otroški program ne predstavlja 50 % programa, ne glede na to, kaj je bilo na dan inšpekcijskega pregleda v ponudbi. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati se presojajo v času veljavnosti Odloka, ne pa glede na siceršnji program oziroma program pred veljavnostjo Odloka. Odlok ne določa, na kateri dan mora trgovina izpolnjevati pogoje, zato se ti presojajo od dneva uveljavitve Odloka dalje. Zatrjuje kršitev pravice do svobodne gospodarske pobude. Tožnica je svoje poslovanje v celoti prilagodila pogojem, opredeljenim v Odloku in je zagotovo veljala za specializirano prodajalno z otroškim programom.

8. Toženkina interpretacija določb ZNB in Odloka je po mnenju tožnice povsem neživljenjska in posledično tudi nerazumna ter v direktnem nasprotju s samim namenom Odloka (in predvsem tudi z opredelitvijo izjem v Odloku), ki je prav v omejitvi gibanja prebivalstva ter zajezitvi in obvladovanju epidemije Covid-19 na eni strani ter na drugi stani v zagotovitvi najnujnejših dejavnosti in storitev v tem obdobju ter ohranitvi delovnih mest in socialne stabilnosti ljudi v času epidemije. V danem primeru je treba pri interpretaciji nedoločnega pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ izhajati predvsem iz namena relevantnih predpisov, to je ZNB, Odloka in Zakona o interventnih ukrepih za pripravno na drugi val Covid-19. Izhajati je treba iz načela prilagajanja prava družbenim razmeram, v luči tega pa imajo inšpekcijski organi ne le pravico, temveč tudi dolžnost, da svoje odločitve in interpretacijo posameznih predpisov prilagajo družbenim razmeram in okoliščinam konkretnega primera. Vlada je z Odloki o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom začasno prepovedala ponujanje in podajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Slovenije z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva ter zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije Covid-19. Ob tem je Odlok predvideval več izjem od navedene prepovedi. Iz Odloka jasno izhaja, da je Vlada, ob izboljšanju epidemiološke slike, kot izjemo predvidela zagotavljanje dejavnosti „(specializirane) podajalne z otroškim programom“. Vlada je namreč s sprejemom Odloka, ki je predvideval določene izjeme v regijah z boljšo epidemiološko sliko, odločila tudi o ponovnem odpiranju vrtcev in šol. Od zaprtja trgovin z otroško obutvijo je v času sprejema Odloka minilo že več kot 3 mesece, zato je logično, da so (predvsem manjši otroci) potrebovali novo obutev. Otrokom pa se lahko zagotovi ustrezna, kvaliteta in primerna obutev ravno v specializiranih prodajalnah z obutvijo, kjer je ponudba neprimerno večja, kot npr. v prodajalnah P., R. itd., in je tako mogoče slediti individualnim potrebam otrok. Javni interes in s tem namen izjem po Odloku je brez dvoma v tem, da se določeni populaciji, to je otrokom in mladini, zagotovi dostop do nujno potrebnih življenjskih potrebščin, zato razlikovanje med prodajalnami, ki se po stališču toženke štejejo za izjeme po Odloku (npr. P., R., S. itd.) in tožnico vsekakor ne ustreza namenu Odloka in ni utemeljeno ne na kakršnikoli zakonski ali podzakonski določbi. Tožnica sklepno predlaga, da naj sodišče tožbi ugodi ter ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Toženka je predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

10. Tožba je utemeljena.

11. Tožnica je svojo tožbo oblikovala kot ugotovitveno. Pri tem je argumentirala, da njen pravni interes na ugotovitev, da je izpodbijana odločba nezakonita, z izvršitvijo odrejenega ukrepa, ni prenehal. Vzpostavitev prejšnjega stanja sicer ni možna, vendar pa svoj pravi interes in izboljšanje svojega pravnega položaja lahko zagotovi le s postavitvijo ugotovitvenega zahtevka. Tožnica ima interes, da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe zaradi uveljavljanja odškodninskega zahtevka, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek in imela možnost ustvarjati dohodek, z odrejenim zaprtjem pa ji je bila ta možnost (nezakonito) odvzeta, posledično ni ustvarjala dohodka. Zatrjuje nastanek velike poslovne škode, ki je oblika premoženjske škode, in katere povrnitev bo uveljavljala v civilnem postopku. Pravni interes za tožbo utemeljuje tudi z dejstvom, da inšpekcijskemu postopku (običajno) sledi prekrškovni postopek, kateremu podlaga je prav izpodbijana odločba. Toženka se glede postavljenega ugotovitvenega zahtevka tožnice ni opredelila.

12. Po določbi druge alineje 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1) se lahko s tožbo zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice in pravne koristi. Tožba, kot jo uveljavlja tožnica, je torej po navedeni določbi izrecno predvidena, po presoji sodišča pa je tožnica zanjo tudi izkazala pravni interes. Tožnica namreč zatrjuje veliko poslovno škodo, ki ji je po njenih trditvah nastala zaradi nezakonitega postopanja toženke, protipravnost pa je ena od predpostavk odškodninske odgovornosti.

13. V obravnavni zadevi ugotovljeno dejansko stanje v času veljavnosti Odloka med strankama ni sporno. Tako ni sporno, da je tržni inšpektor 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v prodajalni tožeče stranke A., na naslovu ..., Škofja Loka, in ugotovil, da je bila navedena prodajalna odprta. V prodajalni se je nahajal en kupec, ki se mu je v prodajo nudila otroška obutev, dostop do izdelkov za odrasle pa je bil onemogočen s trakovi. Sporna pa je uporaba Odloka, na podlagi katerega je bil odrejen izpodbijani ukrep, to je prepoved prometa z otroško obutvijo in ostalim prodajnim programom za čas trajanja Odloka. Natančneje, sporno je, ali prodajalna tožnice sodi pod izjeme navedene v 5. členu Odloka, torej ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom ali ne in ali je toženka posledično pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožnici za čas veljavnosti Odloka prepovedala poslovanje.

14. Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je 39. člen ZNB, ki določa, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2.prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov (prvi odstavek). O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora Vlada Republike Slovenije nemudoma obvestiti Državni zbor Republike Slovenije in javnost (drugi odstavek).

15. Na podlagi navedenega člena ZNB je Vlada sprejela Odlok, ki v 1. členu določa, da se z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 s tem odlokom začasno1 prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije. V 5. členu Odloka je nadalje določeno, da v statističnih regijah Osrednjeslovenska, Podravska, Gorenjska, Obalno-kraška, Koroška, Zasavska, Primorsko-notranjska, Pomurska in Savinjska izjema od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev velja tudi za 1. premične stojnice za prodajo kmetijskih pridelkov in proizvodov kmetovalcev; 2. servisne delavnice, v katerih se opravljajo storitve popravil in vzdrževanja motornih vozil in koles (vulkanizerske, avtomehanične ali avtokleparske delavnice, delavnice za popravilo koles) in 3. specializirane prodajalne z otroškim programom.

16. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 20212 (v nadaljevanju odločba US) odločilo, da je točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo RS (1. točka izreka), da mora državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS (2. točka izreka), da se do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka uporablja 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, pri čemer se uporablja tudi za storitve; da je bil Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v RS (Ur. l. RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 27/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20) v neskladju z Ustavo (4. točka izreka), ter da ima ugotovitev iz prejšnje točke učinek razveljavitve (5. točka izreka).

17. V citirani odločbi US ugotavlja, da prvi odstavek 39. člena ZNB, vključno z omejitvijo ali prepovedjo prometa posameznih vrst blaga in izdelkov po 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB, vsebuje pooblastilo Vladi za sprejetje oblastnih omejevalnih ukrepov države, ki imajo jasen in nedvoumen javnopravni namen: tj. preprečiti in obvladovati nalezljive bolezni v Republiki Sloveniji. Državna oblast ima po Ustavi RS dolžnost, da v primeru pojava nalezljive bolezni ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi; če je to potrebno, tudi tako, da omeji svobodno gospodarsko pobudo in svobodo dela. Vendar pa mora pri tem upoštevati, da morajo biti te omejitve v temelju določene že v zakonu, morebitno pooblastilo izvršilni veji oblasti za podrobnejše urejanje teh omejitev pa mora biti dovolj določno.3 Nadalje Ustavno sodišče RS ugotavlja, da je dal zakonodajalec Vladi bistveno preširoko polje proste presoje pri ukrepu po 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB. Ob pomanjkanju meril o dopustnem trajanju ukrepov, dolžnosti posvetovanja in sodelovanja s stroko ter ustreznega obveščanja javnosti je zakonodajalec Vladi prepustil, da po lastnem preudarku izbira obseg in trajanje ukrepov, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v podjetniško udejstvovanje in pravico do dela vseh subjektov na ozemlju Republike Slovenije. Zapoveduje ji le, naj presodi, ali vnosa ali razširitve nalezljive bolezni ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi po ZNB. Zakonodajalec se je tako odrekel svoji izključni ustavni pristojnosti, da ob upoštevanju splošnega načela sorazmernosti na splošni in abstraktni ravni odloča o omejitvah ustavno zagotovljenih pravic.4 Ustavno sodišče RS sklepno ugotavlja, da je zakonodajalec s 4. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil Vlado, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v pravice do svobodne gospodarske pobude in svobode dela, ne da bi ji določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila, zato je navedena določba ZNB v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena Ustave RS,5 ki zagotavljata svobodo dela oz. svobodno gospodarsko pobudo, v povezavi z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS, ki zahteva, da izvršilna oblast deluje na podlagi in v okviru zakona.

18. Ugotovljena protiustavnost bi narekovala razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve. Vendar pa je Ustavno sodišče RS moralo upoštevati,6 da bi z razveljavitvijo 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje na področju blaga in storitev zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, vključno z boleznijo COVID-19. Dokler zakonodajalec ne bi sprejel nove zakonske ureditve, tako država morda ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Ker sta pravica do zdravja in življenja temeljni ustavni vrednoti, bi razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi. Iz tega razloga Ustavno sodišče RS izpodbijane zakonske ureditve ni moglo razveljaviti. Ker so med vprašanji, ki bi jih morala izpodbijana ureditev obravnavati, kompleksna strokovna vprašanja, Ustavno sodišče RS tudi ni moglo ugotoviti protiustavnosti izpodbijane zakonske ureditve in na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) z načinom izvršitve odločbe določiti ustavnoskladne prehodne zakonske ureditve. Glede na navedeno je Ustavno sodišče RS na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo RS ter da se do odprave ugotovljenega neskladja navedena določba ZNB vseeno še najprej uporablja. Ustavno sodišče RS je torej, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, do odprave ugotovljene protiustavnosti omogočilo uporabo protiustavne zakonske določbe. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti, ne smejo odreči veljave.7

19. Z ustavnosodno ugotovitvijo protipravnosti zakon ne preneha veljati in tudi potek roka, določen za odpravo protiustavnosti ne vpliva na formalno veljavo zakona. Prav tako ugotovitev protiustavnosti zakona sama po sebi ne vpliva na veljavnost podzakonskih aktov, niti ti ne postanejo zaradi tega nezakoniti. Bistveno je, da ugotovitev Ustavnega sodišča RS, da je točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, ni povzročila, da bi vsebina, ki v zakonu obstaja, čeprav nezadostna in nedoločna, prenehala veljati. Učinki erga omnes ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS so v tem, da ZNB v svoji nepopolni vsebini velja (še) naprej in je veljavna zakonska podlaga tako za že sprejete in še veljavne odloke, ki temeljijo na 4. točki prvega odstavka 39. člena ZNB. Navsezadnje pa je tudi za nazaj treba ugotoviti, da so bile te sicer protiustavne določbe ZNB veljavna zakonska podlaga tudi v preteklosti, in sicer za vladne odloke oz. ukrepe, ki so že prenehali veljati.8

20. Glede učinkov ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča RS, je Vrhovno sodišče RS v več odločbah9 pritrdilo stališču, da na podlagi ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS niso nastopile posledice, ki jih ZUstS določa za razveljavitev zakonske določbe po 43. členu in 44. členu ZUstS.10 Ker je torej učinek ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS tak, da izpodbijana zakonska določba, kljub ugotovljeni protiustavnosti, ostane v veljavi in je torej del veljavnega pravnega reda, mora sodišče v tem upravnem sporu pri odločanju o utemeljenosti tožbe upoštevati, da točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB predstavlja veljavno zakonsko podlago za sprejetje Odloka. Prav tako sodišče ugotavlja, da je bil Odlok v času izdaje izpodbijane odločbe, glede na predhodno navedeno obrazložitev Ustavnega sodišča RS, v veljavi.11

21. Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev je pričel veljati s 23. 1. 2021 in je veljal do 29. 1. 2021. Tožnici je bil ukrep prepovedi poslovanja izrečen 27. 1. 2021 z izpodbijano odločbo. Sporni Odlok je v 5. členu določal, da prepovedi ponujanja in prodajanja blaga ter storitev v določenih statističnih regijah ne velja za „specializirane prodajalne z otroškim programom“. Sodišče ugotavlja, da Odlok ni opredeljeval tega pojma, poleg tega ni določil meril, na podlagi katerih bi se prodajalna štela za specializirano za otroški program, kakor tudi ni bilo določeno, da bi morala imeti družba status specializirane prodajalne z otroškim programom že pred uveljavitvijo Odloka. Nadalje sodišče ugotavlja, da specializirana trgovina z otroškim programom, kot dejavnost po SKD (2008), sploh ne obstaja. Glede na navedeno nobena trgovina ne more biti registrirana kot specializirana trgovina z otroškim programom, zato v primeru, če bi se pri presoji izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev strogo zasledovalo (pravni) pojem dejavnosti, kot je opredeljen po SKD, nobena prodajalna ne bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga ter storitev.12 To pa brez dvoma ni bil namen Odloka in izjeme, ki jo določa. Zato je po presoji sodišča treba kot odločilno okoliščino upoštevati dejstvo, ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom v dejanskem smislu in ne na formalističen način. Zato so nerelevantne navedbe tožnice, da je dan pred uveljavitvijo Odloka s poslovnim sklepom družbe svojo glavno dejavnost dopolnila z specializirano prodajalno z otroškim programom, v kateri se od 23. 1. 2021 prodaja samo otroški program oziroma blago, namenjeno otrokom.

22. Glede na to, da ne Odlok, ne kakšen drug predpis pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ ni opredelil oziroma natančneje določil, hkrati pa tudi ni določil meril, na podlagi katerih bi se prodajalna štela za specializirano za otroški program, je treba ta pojem vsebinsko napolniti. Predmet razlage je pravno besedilo, ki sestoji iz jezikovnih znakov. Naloga jezikovne razlage je, da v skladu z besedoslovnimi, slovničnimi in stilističnimi pravili jezika rekonstruira besedni pomen pravnega pravila, ne da bi bilo potrebno, da se besedni pomen ujema tudi s prav(n)im pomenom pravnega pravila. V tem pomenu je jezikovna razlaga le prva stopanja, ki loči možni besedni pomen pravnega pravila, a hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme pristopiti.13

23. Iz Slovarja slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) izhaja, da glagol „specializirati“ pomeni, 1. usmerjati, omejevati dejavnost česa na ozko področje14; 2. pridobivati si izurjenost za opravljanje določene ožje dejavnosti; 3. pridobivati si posebno, poglobljeno znanje na ožjem področju kake stroke. Nadalje SSKJ pridevnik „otroški“ opredeli kot nanašajoč se na otroke. Otroški program je torej tisti, ki se nanaša na otroke. Nesporno je, da je tožnica specializirana trgovina z obutvijo15, hkrati pa njen prodajni asortiman zajema (tudi) otroško obutev in druge otroške artikle. Tožnica svojo dejavnost usmerja na ozko področje, to je prodajo obutve, za kar pa potrebuje ustrezno znanje ter stalno izobraževanje v smeri prodajanja in ponujanja blaga kot tudi za svetovanje vsem skupinam kupcev, pri čemer se dodatna pozornost namenja posebej otroški populaciji, saj je splošno znano, da je pri njih najtežje izbrati pravilno obutev. Specializiranost po presoji sodišča ne pomeni zgolj blaga, pač pa tudi znanje, da se lahko določena dejavnost usmeri na ozko področje. Sodišče še pripominja, da „specializirana prodajalna z otroškim programom“ ni enako kot „prodajalna, specializirana za otroški program“. Tožnica je na dan inšpekcijskega nadzora nesporno prodajala zgolj otroško obutev, dostop do ponudbe za odrasle pa je bil onemogočen. Odlok izrecno ni določal, da bi morala prodajalna, ki bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev, še pred uveljavitvijo Odloka prodajati zgolj otroški program oz. v obravnavanem primeru zgolj otroško obutev. V skladu z načelom legalitete je tako ključno stanje na čas veljavnosti Odloka, ne pa siceršnje stanje.16 Toženka sicer navaja okoliščine, ki se ji po njeni lastni presoji zdijo pomembne za presojo specializiranosti prodajalne z otroškim programom, vendar te okoliščine ne izhajajo iz materialnega prava, ki je bil podlaga za izrek izpodbijanega ukrepa, pač pa so zgolj naziranja toženke. Tako toženka navede, da je treba pri presoji, ali gre za prodajalno, ki ustreza izjemi po Odloku, upoštevati celoten prodajni asortiman skozi vse leto in ne samo del, namenjen za otroke. Vendar ne pojasni na podlagi česa je prišla do takšnega zaključka, saj, kot navedeno, Odlok natančnejših opredelitev in pogojev ni odločil. Toženka nadalje navede, da bi moral otroški program glede na celotno ponudbo predstavljati večino blaga, torej več kot 50 %, vendar pa ne pojasni na kakšni podlagi je prišla do prav takšnega zaključka oz. odstotka. Prav tako ni jasno, kako je toženka v konkretnem primeru prišla do zaključka, da del prodajnega asortimana tožnice, ki predstavlja otroški program, predstavlja manj kot 50 % celotnega prodajnega asortimana tožnice. Nadalje tudi ni jasno, kako naj bi se 50 % sploh izračunavalo; denimo glede na število artiklov, glede na vrednost artiklov ali glede na kaj tretjega. Sodišče se ne strinja z zaključkom toženke, da je odločilna okoliščina, da je morala tožnica del blaga izločiti iz svoje prodaje in da se zato ne šteje za specializirano prodajalno z otoškim programom. Zgolj dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov, ki jih je podajala v določenem obdobju, po presoji sodišča še ne kaže na to, da ne gre za specializirano trgovino z otroškim programom. Ključno je, da je tožnica na dan nadzora, torej v času veljavnosti Odloka, prodajala zgolj otroške artikle (ostalo blago, ki se je sicer nahajalo v prodajalni, ni bilo predmet prodaje) in je torej svoje poslovanje v celoti prilagodila „pogojem“ iz Odloka (prodajala je zgolj otroške artikle in ne tudi ostalega). Da bi bilo v prodajalnah prepovedano imeti (brez da bi bili na voljo za prodajo) katerekoli artikle, ki ne sodijo v „otroški program“, pa iz Odloka ne izhaja. Tudi sklicevanje toženke, da je treba izhajati iz analogije določbe v Odloku, ki se nanaša na izjemo, da prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom ne velja za prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila in blago za osebno nego in čiščenje, po mnenju sodišča ni ustrezno. Prva alineja prvega odstavka 2. člena Odloka je namreč izrecno določala, „prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila...“, medtem ko je tretja alineja prvega odstavka 5. člena Odloka določala zgolj „specializirane podajalne z otroškim programom“. Poleg tega so morale tudi živilske trgovine del svoje ponudbe izločiti iz prodaje, pa se zato še vedno spadale po izjeme pod prvim odstavkom 2. člena Odloka. Tožnica zgolj zato, ker se je v prodajalni nahajalo še drugo blago (teoretično bi ga lahko tožnica umaknila iz prodajalne v skladišče in bi se potem v prodajalni tudi fizično nahajala zgolj otroška obutev), ki pa ni bilo predmet prodaje, ne more biti obravnavana strožje kot trgovina, ki morda niti ni specializirana za prodajo svojega programa, pa v prodajalnah ponuja le otroški program (in se torej tam ne nahaja še kakšno drugo blago). Takšna razlaga Odloka bi pomenila kršitev načela enakosti pred zakonom ter načela zakonitosti. Glede na navedeno je po presoji sodišča tožnico moč šteti za „specializirano prodajalno z otroškim program“.

24. Do zaključka, da je tožnico moč šteti za „specializirano prodajalno z otroškim program“ pa poleg jezikovne razlage navedenega pojma, pripelje tudi namenska (teleološka) razlaga. Namenska razlaga določa pomen jezikovnih znakov glede na namen, ki ga pravno določilo ima. Pravno gledano mora biti pot od namena do dokončne pomenske določitve pravnega pravila določena v tolikšni meri, da pomen pravnega pravila izhaja iz meril, ko so vsebovana v pravnem besedilu, to je iz meril, ki jih lahko aktiviramo z ustaljenimi metodami razlage. Namenska razlaga ne more nadomestiti drugih metod razlage in iz svojega lastnega cilja ustvariti pravnega pravila. Namen tako ne sme biti namen razlagalca besedila, temveč namen (realnega ali fiktivnega) zakonodajalca. Namen pravnega pravila je le ena izmed prvin, ki skupaj z drugimi sodoloča njegov pomen.17

25. Obdobje, v katerem je Vlada sprejela sporni Odlok, je bilo obdobje epidemije Covid-19. V tem obdobju sta tako zakonodajalec kot tudi Vlada sprejela številne predpise, katerih namen je bil v omejitvi gibanja prebivalstva ter zajezitvi in obvladovanju epidemije ob hkratni zagotovitvi najnujnejših dejavnosti in storitev ljudem v tem obdobju ter ohranitvi delovnih mest in socialne stabilnosti ljudi v času epidemije Covid-19. V konkretnem primeru je pri interpretaciji določb tovrstnih predpisov in iskanju namena relevantnih predpisov potrebno upoštevati in izhajati tudi iz načela prilagajanja prava družbenim razmeram, ki predvideva dejstvo, da je epidemija virusa Covid-19 ves svet pahnila v popolnoma novo in nepredvidljivo situacijo, tako z vidika njenega trajanja ter posledic za družbo in posameznike ter njihov vrednostni sistem. V luči te negotovosti zakonodajalec nima le pravice, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo prilagaja danim družbenim razmeram in jo tudi spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmeram se v teh družbenih razmerah torej kaže kot ključni element načela pravne države.18

26. Vlada je z Odloki o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji začasno prepovedala ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije, z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19. Namen Odloka izhaja že iz njegovega prvega člena. Ob tem je od navedene prepovedi Odlok predvidel več izjem, za katere prepoved ponujanja in prodajanja blaga ter storitev potrošnikom ni veljala. Iz Odloka nadalje jasno izhaja, da je Vlada ob izboljšanju epidemiološke slike, kot izjemo predvidela zagotavljanje dejavnosti „specializirane prodajalne z otroškim programom“. Vlada pa je hkrati s sprejemom spornega Odloka odločila tudi, da se v „rdečih“ statističnih regijah ponovno odprejo vrtci in da lahko šolarji prve triade pouk obiskujejo v živo.19 Vsi izobraževalno-vzgojni zavodi so bili zaprti od 26. 10. 2020 dalje, v tem obdobju pa so bile med drugim zaprte tudi trgovine z otroško opremo.20 Na podlagi sočasnosti sprejema Odloka in ponovnega odpiranja šol in vrtcev v določenih regijah, je moč utemeljeno sklepati, da je bil namen Vlade (in izjem po Odloku) zagotoviti vse potrebno za vračanje otrok v šole in vrtce. Obutev otrok pa predstavlja eno izmed osnovnih in primarnih potreb otroka za njegov zdrav razvoj in zdravje. Od zaprtja trgovin z otroško obutvijo je v času sprejema Odloka minilo že več kot 3 mesece (prodajalne z obutvijo so bile pred tem nazadnje odprte meseca oktobra 2020). V vmesnem času je prišlo do spremembe letnega časa in zimskih razmer in padca zunanje temperature, zato je bila nedvomno izkazana splošna potreba oz. celo nuja, da se otrokom zagotovi primerno obutev (predvsem, ker so se v tistem obdobju vračali v šole in vrtce). Tudi zaradi splošno znanega dejstva, da vrtčevski otroci in šolarji prve triade hitro prerastejo obutev in oblačila, se je ob vnovičnem odprtju vrtcev in osnovnih šol do 3. razreda izkazalo kot nujno potrebno, da se staršem omogoči, da svojim otrokom nakupijo toplejša oblačila in ustrezno obutev za zimske mesece. Tako je mogoče ugotoviti, da se je prodaja artiklov v prodajalnah z otroško opremo ponovno omogočila (tudi) zaradi istočasne odločitve o odprtju vrtcev in osnovnih šol do 3. razreda, zato bi razlaga pojma „specializirana prodajalna z otroško opremo“, ki bi zajemala le trgovine, ki na splošno (torej celoten asortiman predstavlja otroška oprema) prodajajo izključno otroško opremo, nasprotovala namenu tretje alineje 5. člena Odloka. Sodišče še dodaja, da je obutev le manjša podmnožica otroške opreme, ki pa je nujno potrebna za normalno življenje. Če je bil namen Vlade, da omogoči nakup otroškega programa, to še toliko bolj velja za nakup otroške obutve. Če je bilo dovoljeno prodajati tudi druge otroške artikle, ki se nahajajo v specializiranih prodajalnah, ki jih navaja toženka, in ki niso življenjsko nujni niti običajni, ampak so namenjeni zabavi in rekreaciji, potem mora to še toliko bolj veljati za otroško obutev.

27. Po presoji sodišča dejstva, ali prodajalna prodaja le otroški program in ali je „specializirana“ za to, v razmerah epidemije in prilagajanja gospodarskih subjektov, ne more določevati okoliščina, ali se v prostoru nahajajo še kakšni drugi artikli, ki pa niso predmet prodaje, ker je to v nasprotju z namenom izjeme. Prav tako tega ne sme določati okoliščina, na kakšen način se je tožnica pred uveljavitvijo Odloka oglaševala v javnosti, za kaj je bila specializirana pred uveljavitvijo Odloka, niti kakšno dejavnost je pred tem opravljala (ali je prodajala samo otroški program). S politiko vodenja in upravljanja v epidemiji, je bilo tako v času sprejemanja Odloka odločeno, da nad morebitno zdravstveno ogroženostjo populacije (z možnostjo okužbe) prevlada interes družbe in pravice otrok, da se vrnejo v vrtce in šole. Glede na navedeno je tudi v skladu z namenom Odloka ter izjem, ki jih je določal, treba tožnico šteti kot „specializirano prodajalno z otroškim programom“.

28. Po povedanem sodišče ugotavlja nezakonitost izpodbijane odločbe, saj sta tako prvostopenjski organ, kot toženka materialno pravo napačno uporabila in bi morala tožnico šteti kot „specializirano prodajalno z otroškim programom“, ki sodi med izjeme iz 5. člena Odloka. Zato je tožbi na podlagi 64.a člena ZUS-1 ugodilo in ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita

29. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica glede na določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zaradi česar je v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR. Tako obračunani stroški se povišajo za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Glede na navedeno je tožeča stranka upravičena do povračila stroškov v višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa pa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah (ZST-1) stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

30. Sodišče je o tožbi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

1 To je za čas veljavnosti Odloka, od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021 (7. člen Odloka). 2 Objavljeno v Uradnem listu RS, št. 178/21 z dne 12. 11. 2021. 3 Točka 22 citirane ustavne odločbe. 4 Točka 27 citirane ustavne odločbe. 5 Točka 29 citirane ustavne odločbe. 6 Tako tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021. 7 Točka 30 citirane ustavne odločbe. 8 Povzeto po Sebastian Nerad, Pravni učinki odločbe Ustavnega sodišča o ZNB, Pravna praksa, št. 28, 2021, str. 20. 9 Tako npr. sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 2/2009 z dne 25. 1. 2011 in sodbi Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 166/2011 z dne 19. 11. 2012 in VIII Ips 243/2013 z dne 24. 2. 2014. 10 Z razveljavitvijo se protiustavne ali nezakonite določbe izločene iz pravnega reda, kar pomeni, da formalno prenehajo veljati. Razveljavitev ima torej učinek splošnega pravnega akta (_erga omnes_) in jo morajo pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti spoštovati vsi posamezniki, zlasti pa tudi državni in drugi organi pri izvajanju svojih pristojnosti. 11 Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 2021 namreč Odloka, ki je sporen v tej zadevi, izrecno ni razveljavilo. 12 Kot izhaja iz sodnega registra in je to torej splošno znano ima trgovina B., ki jo toženka navaja kot tipično specializirano prodajalno z otroškim programom, ima svojo glavno dejavnost registrirano pod šifro 47.650 - Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z igračami in rekviziti za igre in zabavo. 13 Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 486. 14 SSKJ kot primer navaja _specializirati trgovine za prodajanje otroške obutve_. 15 Svojo dejavnost ima tožnica registrirano pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki. 16 Odlok je predpisal izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev za čas veljavnosti Odloka, to je od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021. 17 Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 523-254. 18 Tako Vlada v Predlogu Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val Covid-19, št. EVA 2020-2611-0033; https://www.gov.si/assets/vlada/Seja-vlade-SZJ/2020/06-2020/PKP4_v2.pdf 19 Točka 1 in 2 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21). 20 Člen 1 in prva alineja 2. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 181/20).