Jedro

Prvostopenjski organ je imel podlago v ZOPNN in Programu odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše leta 2017, da je izpad dohodka kot upravičen strošek, za katerega se namenijo sredstva za odpravo posledic škode v kmetijski proizvodnji, izračunal na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva. Kot izhaja iz Programa, točke 5.4, se pri izračunu izpada dohodka upošteva tudi 45. člen Uredbe o metodologiji za ocenjevanje škode, po katerem se škoda na kmetijskih pridelkih, ki jo povzročijo neugodne vremenske razmere, ocenjuje na kmetijskih pridelkih, določenih v prilogi 5, ki je sestavni del te uredbe, če je uničene čez 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu.

Pri izračunu je prvostopenjski organ upošteval tiste kulture, ki so bile uvrščene v Program na podlagi postopka, kot ga predpisuje ZOPNN.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 33006-12895/2018/2 z dne 3. 8. 2018 (v nadaljevanju prvostopenjska odločba) v 1. točki izreka zavrnila tožnikov zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 na skupni površini 1.329,00 arov, v 2. točki izreka pa odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ na podlagi pete alineje tretjega odstavka 42. člena Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (v nadaljevanju ZOPNN) prejel tožnikovo vlogo za dodelitev sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč zaradi suše v letu 2017. O višini sredstev se odloča na podlagi podatkov o oceni škode, ki jih je potrdila Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah, in na podlagi podatkov, ki jih je pridobila od Uprave RS za zaščito in reševanje, skladno s petim odstavkom točke 5.6. Programa odprave posledic škode v kmetijstvu zaradi suše leta 2017, št. 84400-1/2018/7 z dne 24. 5. 2018 (v nadaljevanju Program). Izpad dohodka se izračuna v skladu s šestim odstavkom 25. člena Uredbe Komisije (EU) št. 702/2014 s spremembami (v nadaljevanju Uredba EU) in 358. točko Smernic Evropske unije o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za obdobje od 2014 do 2020 (v nadaljevanju Smernice EU). Upravičencem se sredstva po Programu dodelijo na podlagi meril, kot jih določata šesti odstavek 25. člena Uredbe EU in točka 5.3. Programa. Sredstva se dodelijo, če je končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Višina pomoči se izračuna v skladu z devetim in desetim odstavkom 25. člena Uredbe EU in 5.4. točko Programa. Prvostopenjski organ je ugotovil, da povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na tožnikovem gospodarstvu (v nadaljevanju PKOS), ki je ponderirano povprečje posameznih potrjenih stopenj poškodovanosti kmetijske rastline enega upravičenca na kmetijskem gospodarstvu in se izračuna po formuli iz točke 5.4. Programa, znaša 16,41 % običajne letne kmetijske proizvodnje in tako ne presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje, kar je po prvem odstavku točke 5.4. Programa pogoj za dodelitev sredstev. Iz Registra kmetijskih gospodarstev je namreč razvidno, da je imel tožnik na dan škodnega dogodka (20. 7. 2017) razpoložljivih 3.648,07 arov površin, iz ocene škode pa izhaja, da je škoda prizadela kmetijsko gospodarstvo na površini 1.329,00 arov. Glede na to tožnik skladno s 25. členom Uredbe EU in prvim odstavkom točke 5.4. Programa ne izpolnjuje pogojev za dodelitev pomoči, zato je prvostopenjski organ njegov zahtevek zavrnil. 2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo št. 33006-261/2018/4 z dne 7. 12. 2018 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo (1. točka izreka), odločilo, da gredo stroški postopka v breme stranke (2. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe med drugim izhaja, da je prvostopenjski organ odločal o tistih GERK-ih, ki jih je tožnik navedel v vlogi, in ki jo je Občina A. vnesla v Ajdo, saj je organ vezan na zahtevek upravičenca. Obrazec je tožnik podpisal, pri čemer spornega GERK-a s površino 949, kulture soja, ni prijavil na oceni škode. Sklicevanje, da se površine niso vnesle v aplikacijo, je brezpredmetno, saj jih tožnik že na prvotnem obrazcu ni navedel. Organ je v postopku vezan na Program in podatke, vnesene v Ajdi, in sicer tako glede kulture kot stopnje poškodovanosti. Izpad dohodka se je izračunal na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva, pri čemer so se uporabili podatki poškodovanosti glede na GERK-e, priznane s strani komisije. V izračunu so se upoštevale zgolj kulture, ki so bile kot poškodovane priznane s Programom, vendar na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva. Skladno z ZOPNN in Programom je morala biti kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kot 30 %. Drugostopenjski organ je tožniku pred odločitvijo posredoval tudi poziv, s katerim ga je seznanil z dejstvi, ki so bila podlaga za odločitev, in na katerega je tožnik odgovoril, s čimer je odpravil kršitev pravil postopka pred prvostopenjskim organom in tožniku zagotovil pravico do izjave v postopku.

3. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da sta organa napačno uporabila materialno pravo. Šesti odstavek 25. člena Uredbe EU ne določa kumulativnega izpolnjevanja obeh kriterijev, tj. 30 % škode na posameznem proizvodu in 30 % škode na celotnem gospodarstvu, niti ne govori o GERK-ih, ampak o škodi na nivoju posameznega proizvoda ali na nivoju kmetijskega gospodarstva. Tudi 358. točka Smernic EU izrecno določa, da se izgubo dohodka izračuna ali na ravni letne proizvodnje kmetije ali na ravni posevka, prav tako tudi Program ne vsebuje kumulativnih kriterijev. Materialno pravo določa, da mora biti za dodelitev državne pomoči alternativno izpolnjen le en kriterij, tj. izpad škode na posameznem pridelku ali izpad škode na celotnem gospodarstvu. Glede na 5.3. točko Programa je Slovenija kot kriterij za dodelitev državne pomoči določila škodo v višini 30 % na posameznem kmetijskem pridelku, ne na nivoju celotnega gospodarstva, kar je sicer v nasprotju z Uredbo EU in Smernicami EU. Ker je evropska uredba neposredno uporabljiva in zavezujoča, bi morala organa glede na primat in prevlado prava EU upoštevati evropsko zakonodajo in odkloniti uporabo nacionalnega predpisa v delu, v katerem določa strožje pogoje, kot jih določa Uredba EU. Tožnik uveljavlja tudi nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, ker meni, da je suša v letu 2017 prizadela 36,5 % njegovih kmetijskih površin, in ne 16,41 %, kot sta ugotovila organa, kar pomeni, da je dosegel kriterij škode v višini 30 % na celotnem kmetijskem gospodarstvu. Organa tudi nista upoštevala soje v površini 949 arov, temveč le po površini 26 arov in 23 arov, pri koruzi v zrnju pa je napačno ocenjena poškodovanost 40 % oziroma 45 %, saj je poškodovanost v resnici najmanj 50 %. Tožnik tudi opozarja, da so oškodovanci na Občini A. prejeli navodila, da je treba prijaviti le kmetijske proizvode, ki so bili poškodovani več kot 30 %, zato ni mogel prijaviti škode na pšenici in oljni ogrščici, ker tega ni dopuščal računalniški program. Organa sta površine kultur, ki po oceni Vlade naj ne bi bile prizadete, upoštevala v zvezi z velikostjo celotnega gospodarstva, ne pa v zvezi s % poškodovanosti, čeprav bi v primeru, da bi evropska zakonodaja zahtevala kumulativno izpolnjevanje pogojev, to pomenilo, da bi moral biti računalniški program zastavljen tako, da bi omogočal tudi vnos kultur, ki so bile prizadete v manjšem %, saj bi to vplivalo na % prizadetosti na celotnem kmetijskem gospodarstvu. Navodila, ki so jih dobili oškodovanci, in zapis računalniškega programa, so zato v nasprotju z Uredbo EU, Smernicami EU in Programom. Tožnik uveljavlja tudi pomanjkljivo obrazložitev drugostopenjske odločbe in kršitev pravice do izjave, ker se drugostopenjski organ ni opredelil do pritožbenih navedb glede načela supremacije in doktrine neposrednega učinka. Sodišču predlaga, naj izpodbijani odločbi odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge prvostopenjske odločbe ter drugostopenjske odločbe in sklepa. Navaja, da je Državna komisija na podlagi ZOPNN, Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju ZVNDN) in Uredbe o metodologiji za ocenjevanje škode pripravila končno oceno škode v tekoči kmetijski proizvodnji zaradi suše v letu 2017, ki jo je potrdila Vlada. Na podlagi 36. člena ZOPNN in sklepa vlade z dne 22. 2. 2018 je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano pripravilo program, ki obsega škodo v kmetijski proizvodnji zaradi suše v letu 2017. Organa sta v postopku odločanja vezana na ta dokument in na podatke, vnesene v Ajdi. Dodaja, da se poškodovanost kmetijske pridelave ugotovi le pod pogojem, da se odstotek ugotavlja glede na vse površine kmetijskega gospodarstva, tudi površine z žitom, saj se je tudi na njih izvajala kmetijska pridelava. S Programom so se določila pravila delitve sredstev in organ jih je v tem primeru pravilno uporabil. Dodelitev pomoči ne predstavlja dejanske povrnitve škode, temveč delno povrnitev s strani države v obliki državne pomoči, ob izpolnjevanju pogojev, določenih v zakonu in Programu. Tožnik v svoji vlogi (oceni škode) ni podal navedb tudi za površine s kulturami oljna redkev, ajda, bela gorjušica, zato te površine niso bile predmet izpodbijane odločbe. Zgrešene so tudi tožbene navedbe, da je tožnik prejel predizpolnjen obrazec in da ni mogel vplivati na vsebino vloge. Obrazec je namreč ročno izpolnjen, tožnik ga je tudi podpisal in s tem podal strinjanje z navedenimi podatki. Na obrazcu je opozorilo, da se bo ta ocena škode štela tudi kot vloga za izplačilo. Toženka poudarja, da se je izpad dohodka izračunal na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva, pri čemer so se uporabili podatki poškodovanosti glede na GERK-e, priznane s strani komisije. V izračunu so se upoštevale zgolj kulture, ki so bile priznane kot poškodovane s Programom, vendar na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva. Skladno z ZOPNN in Programom je morala biti kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kot 30 %.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnikovega zahtevka za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi suše v letu 2017 iz razloga, ker povprečna stopnja poškodovanosti kmetijske proizvodnje na tožnikovem gospodarstvu (PKOS) ne presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje, kar je pogoj za dodelitev sredstev.

7. Zakonska podlaga za odločanje v obravnavani zadevi je ZOPNN, po katerem Vlada odloči o uporabi sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu na podlagi ocene neposredne škode v kmetijstvu in predloga za odpravo posledic škode v kmetijstvu (prvi odstavek 35. člena ZOPNN). Oceno neposredne škode v kmetijstvu in predlog za odpravo posledic škode v kmetijstvu iz prejšnjega odstavka predloži vladi v obravnavo ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, izdela pa ju državna komisija za ocenjevanje škode, ustanovljena v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami in drugimi nesrečami. Predlog za odpravo posledic škode v kmetijstvu obsega okvirne predloge možnih ukrepov, na podlagi katerih se izdela program odprave posledic škode v kmetijstvu (drugi odstavek 35. člena ZOPNN). Ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, mora vladi v obravnavo predložiti oceno neposredne škode v kmetijstvu najpozneje v dveh mesecih po običajnem spravilu letine za tiste kmetijske pridelke, katerih proizvodnja je zmanjšana zaradi neugodnih vremenskih razmer na posameznih območjih njegove proizvodnje za več kot 30% običajne letne kmetijske proizvodnje (četrti odstavek 35. člena ZOPNN). Nato pa mora vlada sprejeti program odprave posledic škode v kmetijstvu (36. člen ZOPNN), s katerim se določijo kmetijski pridelki, katerih kmetijska proizvodnja je zaradi neugodnih vremenskih razmer zmanjšana za več kot 30% običajne letne kmetijske proizvodnje, občine, kjer je nastala škoda v kmetijstvu, kmetijstva gospodarstva, ki so upravičena do sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu, ocena o potrebnih sredstvih za odpravo posledic škode v kmetijstvu in način izplačila sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu upravičencem (prvi odstavek 37. člena ZOPNN).

8. Iz opisane ureditve izhaja, da v obravnavani zadevi Program predstavlja podlago za izplačilo sredstev po ZOPNN, kateri v 5.4 točki (med drugim) določa, da se upravičencem sredstva po tem programu dodelijo na podlagi meril, kot jih določa šesti odstavek 25. člena Uredbe 702/2014/EU, in sicer se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na posameznem GERK-u v višini najmanj 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje. Preveritev izpolnjevanja pogoja glede preseganja 30-odstotne običajne letne kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu pa se izračuna kot tehtani odstotek poškodovanosti po formuli, določeni v tej točki Programa.

9. Prvostopenjski organ je tako imel podlago v ZOPNN in Programu, da je izpad dohodka kot upravičen strošek, za katerega se namenijo sredstva za odpravo posledic škode v kmetijski proizvodnji, izračunal na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva, kar je skladno s šestim odstavkom 25. člena Uredbe EU, na katerega se sklicuje tožnik. Kot izhaja iz Programa, točke 5.4, se pri izračunu izpada dohodka upošteva tudi 45. člen Uredbe o metodologiji za ocenjevanje škode, po katerem se škoda na kmetijskih pridelkih, ki jo povzročijo neugodne vremenske razmere, ocenjuje na kmetijskih pridelkih, določenih v prilogi 5, ki je sestavni del te uredbe, če je uničene čez 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje kmetijskega pridelka na posameznem kmetijskem gospodarstvu. Kot upravičene pa je organ upošteval osebe iz 39. člena ZOPNN (točka 5.3 Programa) za tiste kmetijske pridelke, za katere iz ocene neposredne škode sledi, da je njihova kmetijska proizvodnja v obdobju ugotavljanja posledic neugodnih vremenskih razmer manjša od običajne letne kmetijske proizvodnje za več kot 30 %. O višini finančnih sredstev za posameznega oškodovanca se odloča na podlagi podatkov, ki jih je potrdila državna komisija (četrti in peti odstavek 5.6 točke Programa). Tožbeni ugovor glede nasprotja z Uredbo EU in uporabe strožjih kriterijev za dodelitev sredstev, kot določa Uredba EU, ni utemeljen. Uredba EU namreč določa vrsto državnih pomoči (med drugim) v kmetijskem sektorju, ki oziroma kot so združljive z notranjim trgom z vidika pravil o konkurenci (člen 107 Pogodbe o delovanju EU) ter druge pogoje, pod katerimi so te vrste državne pomoči dopustne, zato se na njene določbe ni mogoče sklicevati v smislu, da država sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu v višini oziroma pod pogoji, kot so po pravu EU državne pomoči (sploh) dopustne, tudi mora zagotoviti.

10. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o pomanjkljivi obrazložitvi drugostopenjske odločbe ter posledični kršitvi pravice do izjave, saj je drugostopenjski organ pravilno pojasnil, da se izpad dohodka računa na ravni letne proizvodnje kmetijskega gospodarstva, pri čemer so bili uporabljeni podatki poškodovanosti glede na GERK-e, ki so bili priznani s strani komisije, ter da so se upoštevale le kulture, ki so bile priznane kot poškodovane s Programom, vendar na ravni celotnega kmetijskega gospodarstva. S tem je drugostopenjski organ smiselno povedal, da so tožnikove navedbe v pritožbi glede načela supremacije prava EU, doktrine neposrednega učinka in nepravilne materialne podlage neutemeljene ter da je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno.

11. Tožnik tudi ne more uspeti z ugovorom nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, saj je prvostopenjski organ pravilno, v skladu s 5.4 točko Programa in tam navedeno formulo, izračunal PKOS, ki za tožnika v tem primeru znaša 16,41 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Ta izračun je dodatno pojasnil drugostopenjski organ v svoji odločbi in sklepu. Preveritev izpolnjevanja pogoja glede preseganja 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje na kmetijskem gospodarstvu se namreč izračuna kot tehtani odstotek poškodovanosti po formuli, določeni v 5.4 točki Programa. PKOS predstavlja ponderirano povprečje posameznih potrjenih stopenj poškodovanosti kmetijskih rastlin enega upravičenca na kmetijskem gospodarstvu. Izračunu PKOS po formuli in posameznim parametrom, ki se upoštevajo v formuli in posledično v izračunu, kot to določa 5.4 točka Programa, pa tožnik konkretizirano ne oporeka, saj le pavšalno in na splošno trdi, da je suša v letu 2017, upoštevaje površine, navedene v izpodbijani odločbi, prizadela 36,5 % njegovih kmetijskih površin.

12. Kolikor tožnik navaja, da organa nista upoštevala soje v površini 949 arov, in da je poškodovanost koruze v zrnju najmanj 50 % (ne pa 40 % oziroma 45 %), sodišče dodaja, da je tožnik v svoji vlogi (oceni škode) z dne 21. 8. 2017 pod rubriko „2. ocena škode“ pri kulturi soja navedel površini 23 arov in 26 arov, glede poškodovanosti koruze v zrnju – 005 pa 45 % oziroma 40 % zmanjšanje letnega pridelka. Navedeno vlogo je tudi lastnoročno podpisal. Skladno s prvim odstavkom 43. člena ZOPNN pa se sredstva za odpravo posledic škode v kmetijstvu upravičencu dodelijo na podlagi podatkov o prijavi škode v kmetijstvu iz obrazca o prijavi škode, ki se uporablja za vlogo za pridobitev državne pomoči. Organ je torej pri odločanju vezan na tožnikov zahtevek in ne more odločiti ne preko ne mimo vložene zahteve. Zato so tožnikove navedbe, da ni mogel prijaviti škode na pšenici in oljni ogrščici, ker naj tega ne bi dopuščal računalniški program, nerelevantne, saj je tožnik vlogo za dodelitev sredstev, kot rečeno, ročno izpolnil in jo tudi sam lastnoročno podpisal, pri čemer v njej ni navedel tudi škode na GERK-ih oziroma kulturah „pšenica“ in „oljna ogrščica“, niti ni pri kulturi „soja“ navedel površine 949 arov. Tožbena navedba, da je poškodovanost koruze v zrnju v resnici 50 %, pa je tudi pavšalna in nekonkretizirana, saj tožnik zatrjevane višina škode oziroma poškodovanosti ni z ničemer izkazal. Pri izračunu je namreč prvostopenjski organ upošteval tiste kulture, ki so bile uvrščene v Program na podlagi postopka, kot ga predpisuje ZOPNN. Pri tem pa se je tudi ocena škode na GERK-ih računala glede na običajno letno kmetijsko proizvodnjo. Tožbene navedbe, da bi bilo treba oškodovancem podati pravilna navodila in popraviti računalniški program oziroma da so navodila in zapis računalniškega programa v nasprotju z Uredbo EU, Smernicami EU in Programom, so po povedanem neutemeljene.

13. Glede na obrazloženo je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene; ker tudi ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče dodaja, da drugostopenjska odločba glede na 2. člen ZUS-1 ne more biti predmet samostojnega izpodbijanja, saj ni dokončen upravni akt iz navedene določbe; če bi jo sodišče štelo kot predmet tožbe, bi tožbo zoper njo moralo zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Zakonitost drugostopenjske odločbe je sodišče presojalo, kolikor je dopolnjevala razloge prvostopenjske odločbe ter sanirala pomanjkljivosti prvostopenjskega postopka.

14. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker stranki niti nista predlagali izvedbe dokazov, tožnik pa s svojimi nekonkretiziranimi navedbami ni uspel vzbuditi objektivnega in konkretnega dvoma glede ugotovljenega dejanskega stanja, niti ni v tožbi za svoje navedbe ponudil kakršnegakoli dokaza (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zvezi drugim odstavkom 52. člena istega zakona). Kolikor sta se stranki sklicevali na listine upravnega spisa (odločbi upravnih organov obeh stopenj, pritožbo, poziv drugostopenjskega organa, odgovor tožnika na poziv, celoten upravni spis), pa to ni bilo v dokazne namene, ampak v zvezi z njunim povzemanjem poteka upravnega postopka pred organoma obeh stopenj.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.