4. 2. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 4. februarja 2021

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 83/12 in 111/13) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj izpodbija Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki je bil z uveljavitvijo Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZMZ-1) razveljavljen. Ker je pri presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta temelj presoje tisti predpis, ki je urejal postopek v trenutku izdaje tega akta, je po stališču predlagatelja upoštevno odločanje o protiustavnosti ZMZ. Predlagatelj pojasnjuje, da je predmet presoje v prekinjeni zadevi presoja zakonitosti upravne odločbe, s katero je pristojni organ prosilcu za mednarodno zaščito ugodil prošnji in mu priznal status subsidiarne zaščite. Upravno sodišče je tožbi, s katero je tožnik zahteval priznanje statusa begunca, ugodilo in upravno odločbo odpravilo v delu, ki se je nanašala na zavrnitev prošnje za status begunca. Vrhovno sodišče je ugodilo pritožbi Ministrstva za notranje zadeve. Prosilec za mednarodno zaščito je vložil ustavno pritožbo, ki ji je Ustavno sodišče ugodilo z odločbo št. Up-748/16 z dne 25. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 39/18, in OdlUS XXIII, 21). Predlagatelj meni, da odločba Ustavnega sodišča vzpostavlja procesno stanje, ki glede na vsebino te odločbe zahteva prekinitev postopka odločanja in vložitev zahteve za presojo ustavnosti ZMZ.

2.Vrhovno sodišče meni, da sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 189/2016 z dne 10. 8. 2016 ne vsebuje stališča, ki bi vodilo do posledice, ki jo je Ustavno sodišče spoznalo za neskladno z Ustavo. Navaja, da je v navedeni sodbi poudarilo, da bi bil pristojni organ dolžan glede na okoliščine primera izvesti osebni razgovor in da to velja tudi za dodatni osebni razgovor. V nadaljevanju sodbe naj bi Vrhovno sodišče celovito presojalo vpliv navedene kršitve na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Vrhovno sodišče poudari, da navedene pravice do dodatnega razgovora pritožniku ni odvzelo. Vendar je presodilo, da ta kršitev ni vodila do nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijane odločbe. Da bi določena oblika procesne sankcije, ki vključuje presojo vpliva kršitve na pravilnost končne odločbe, pomenila odvzem take procesne pravice, pa naj v dosedanji ustavnosodni presoji in upravnem procesnem pravu ne bilo poznano. Vrhovno sodišče meni, da Ustavno sodišče ni upoštevalo razlikovanja med dvema različnima procesnima vidikoma: obstojem določene procesne kršitve in posledicami, ki nastopijo v primeru njene kršitve. Vrhovno sodišče poudarja, da se kot absolutna bistvena kršitev pravil postopka, ki vzpostavlja neizpodbitno domnevo, da je kršitev vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve upravnega organa, šteje le kršitev tistih pravic, za katere tako izrecno določi zakonodajalec.

3.Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) naj bi jasno določal, da je opredelitev določene kršitve postopka kot absolutno bistvene, vezana na zakonsko določitev v Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) ali v drugem zakonu. Določitev absolutno bistvene kršitve pravil upravnega postopka ni in ne more biti stvar razlage sodne prakse, temveč je pridržana zakonu. Glede na navedeno naj bi bila odločba Ustavnega sodišča pravno neizvršljiva, če se Vrhovno sodišče v ponovljenem postopku ne sme opreti na stališča, da gre pri opustitvi osebnega razgovora za relativno bistveno kršitev pravil postopka, temveč jo mora obravnavati kot absolutno bistveno. Vrhovno sodišče tudi meni, da z nobeno od ustaljenih metod razlag ni mogoče navedenih zakonov razlagati na način, da bi vsebovali absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki v njih ni navedena kot taka. Vrhovno sodišče bi moralo v nadaljevanju razveljaviti sodbo sodišča prve stopnje in naložiti temu sodišču izvedbo dodatnega ugotovitvenega postopka, ne glede na to, da je Vrhovno sodišče kot najvišje sodišče v državi, ki precedenčno razlaga zakonsko pravo, na podlagi celovite in obsežene presoje pravnomočno ugotovilo, da opustitev drugega osebnega razgovora ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe. Glede na navedeno Vrhovno sodišče za nadaljnji postopek potrebuje ustrezno zakonsko podlago, ki ne obstaja in jo lahko vzpostavi le Ustavno sodišče z ugotovitvijo protiustavnosti ZMZ, ker je v njem vsebovana protiustavna pravna praznina, saj ZMZ opustitve drugega osebnega razgovora za mladoletne prosilce ne določa kot absolutno bistvene kršitve pravil postopka.

4.V nadaljevanju Vrhovno sodišče navaja, da naj bi Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je opustitev osebnega razgovora treba šteti za absolutno bistveno kršitev pravil postopka le v postopkih mladoletnih prosilcev za mednarodno zaščiti, ker le oni uživajo varstvo po 56. členu Ustave. Razlikovanje procesnih kršitev le na podlagi starosti strank naj upravno procesno pravo do sedaj ne bi poznalo. Vrhovno sodišče poudarja, da naj bi Ustavno sodišče terjalo ureditev, ki naj bi odstopala od splošnih pravil Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013, str. 60–95 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva II) in ki bi vzpostavljala razlikovanje med različnimi postopki v državah članicah Evropske unije. Iz dosedanje ustavnosodne presoje tudi izhaja, da ni vsaka procesna kršitev tudi kršitev človekove pravice. Iz stališč Ustavnega sodišča pa naj bi izhajalo, da se vsaka kršitev pravil procesnega prava zaradi varstva največje koristi otroka obravnava kot absolutno bistvena kršitev postopka in bi morala vselej voditi do odprave izpodbijanega akta.

B.

5.ZMZ je bil z uveljavitvijo ZMZ-1 razveljavljen. Po prvem odstavku 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) v primeru, če se z izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Pri presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta je temelj presoje predpis, ki je urejal postopek v trenutku izdaje tega akta. Postopek izdaje izpodbijanega upravnega akta je v prekinjenem postopku urejal ZMZ, zato gre v navedeni zadevi, kot navaja že sam predlagatelj, za primer iz prvega odstavka 47. člena ZUstS.

6.V primerih, ko so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, morajo biti izpolnjeni tudi pogoji iz 156. člena Ustave. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. Ustava v 156. členu torej predpostavlja, da je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.[1] Pogoji za vsebinsko obravnavanje zahteve sodišča za oceno ustavnosti zakona niso izpolnjeni, če lahko sodišče v zadevi, v kateri je zaradi vložitve zahteve prekinilo postopek, zagotovi ustavnoskladno odločitev kakorkoli drugače, brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona.[2] Dokler obstaja možnost, da sodišče o tožbenem zahtevku odloči, ne da bi svojo odločitev oprlo na domnevno protiustavno določbo, ni izpolnjena predpostavka zveznosti iz 156. člena Ustave.

7.Predlagatelj pri vložitvi zahteve izhaja iz predpostavke, da je Ustavno sodišče z odločbo št. Up-748/16 sprejelo stališče, da opustitev osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ v postopku za pridobitev mednarodne zaščite pri mladoletnih prosilcih pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Brez ustrezne zakonske ureditve v ZMZ, ki bi navedeno postopkovno kršitev opredelila kot absolutno bistveno kršitev, naj ne bi mogel izvršiti odločbe Ustavnega sodišča. Zato meni, da je pri ponovnem odločanju soočen s stališči Ustavnega sodišča, ki kažejo na protiustavnost ZMZ.

8.V odločbi št. Up-748/16 je Ustavno sodišče navedlo, da stališče Vrhovnega sodišča, da opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ pomeni relativno bistveno kršitev postopka, ki ni vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe, pomeni kršitev načela največje koristi otroka. S tem je sprejelo stališče, da razlogi, s katerimi je Vrhovno sodišče utemeljilo, da procesna kršitev opustitve osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ ni vplivala na odločitev, niso bili zadostni z vidika zahtev načela največje koristi otroka (prvi odstavek 56. člena Ustave). Vrhovno sodišče je v navedeni zadevi pri presoji vpliva ugotovljene kršitve (opustitev dodatnega osebnega razgovora na podlagi 45. člena ZMZ) na odločitev v zadevi upoštevalo več okoliščin. Navedlo je, da ni bilo razvidno, katerih dejstev na opravljenem razgovoru ob podaji prošnje prosilec ni mogel navesti ali se do njih opredeliti. Vrhovno sodišče je upoštevalo, da je imel prosilec v času osebnega razgovora postavljenega zakonitega zastopnika in pooblaščenca. Sprejelo je stališče, da ni bilo razvidno, da se prosilec ne bi zavedal vsebine vprašanj in njihovega pomena ali da bi mu bilo onemogočeno podajanje ustreznih navedb in dejstev. Upoštevalo je tudi, da prosilec pri navajanju upoštevnih dejstev ni bil omejen z vprašanji uradne osebe in da ni razvidno, da prosilec sam ali prek zakonitega zastopnika ter pooblaščenca ne bi imel možnosti, da v postopku aktivno sodeluje in se izjavi o dejstvih, ki so pomembna za odločitev.

9.Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-748/16 poudarilo pomembnost osebnega razgovora v postopku za priznanje mednarodne zaščite za predstavitev vseh elementov, ki so potrebni za čim popolnejšo utemeljitev prošnje in ranljivost položaja mladoletnega prosilca za mednarodno zaščito, ki je v državi brez spremstva. Pri osebnem razgovoru ni pomembno le to, da se prosilcu da možnost osebnega razgovora, temveč je treba upoštevati tudi posebna in podrobna pravila glede načina izvedbe navedenega razgovora. Ni torej pomembna zgolj zagotovitev osebnega razgovora, temveč tudi razmere, v katerih mora potekati ta razgovor in spoštovanje katerih pomeni predpostavko za veljavnost odločbe. Zato je treba zahteve, ki veljajo za prosilca, določiti glede na njegov posebni položaj in v vsakem primeru posebej.[3] Iz načela največje koristi otroka izhaja, da morajo mladoletne osebe brez spremstva uživati posebne postopkovne standarde, s katerimi se zagotovi pošten postopek za priznanje statusa. Glede na to je treba ranljiv položaj mladoletnih oseb brez spremstva upoštevati pri presoji razmer, v katerih mora potekati osebni razgovor take osebe. Mladoletnim osebam mora biti zagotovljen določen čas, da se lahko pripravijo na razgovor in da zgradijo odnos zaupnosti s svojim zakonitim zastopnikom. Zakoniti zastopnik mora imeti možnost, da mladoletniku brez spremstva pojasni pomen in možne posledice osebnega razgovora ter ga tudi obvesti, kako naj se pripravi na osebni razgovor.[4] Upoštevati je namreč treba, da imajo otroci lahko težave pri izražanju svojega strahu, ali so lahko premladi, da bi lahko ocenili, katere informacije so pravno upoštevne za odločitev.

10.ZMZ je določal, da mladoletni prosilec za mednarodno zaščito osebno vloži prošnjo in ob sprejemu prošnje poda izjavo o razlogih za vložitev prošnje (tretji odstavek 42. člena in prvi odstavek 43. člena ZMZ). Poleg osebne vložitve prošnje je ZMZ določal še izvedbo osebnega razgovora (45. člen ZMZ). Načelo največje koristi otroka torej zahteva, da je treba v konkretnem primeru pri presoji vpliva procesne kršitve opustitve osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ na odločitev upoštevati tudi, da sta mladoletni prosilec za mednarodno zaščito in njegov zakoniti zastopnik glede na zakonsko ureditev v ZMZ upravičeno pričakovala, da bo po osebnem sprejemu prošnje za mednarodno zaščito pristojna uradna oseba izvedla še osebni razgovor iz 45. člena ZMZ. Ta okoliščina bi lahko bila pomembna za presojo, ali je bilo v navedenih razmerah mladoletnemu prosilcu lahko ustrezno pojasnjen pomen in možne posledice njegove izjave pri osebnem sprejemu prošnje in ali je lahko bil mladoletni prosilec v navedenih razmerah tako pripravljen na osebni razgovor, da je lahko že pri osebnem sprejemu prošnje ustrezno navedel vse informacije, ki so pravno pomembne za odločitev.

11.Iz navedenega torej izhaja, da bi moralo Vrhovno sodišče glede na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. Up-748/16 v ponovljenem postopku torej dodatno pretehtati vpliv opustitve osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ na odločitev v tej zadevi z upoštevanjem razlogov, ki so v postopku za pridobitev mednarodne zaščite mladoletnega prosilca, ki je v državi brez spremstva, upoštevni z vidika načela največje koristi otroka. To pa pomeni, da predlagatelj za odločitev v prekinjeni zadevi ne potrebuje odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti ZMZ.

12.Ker predlagatelj ni izkazal izpolnjenosti predpostavk, ki izhajajo iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS, je Ustavno sodišče njegovo zahtevo zavrglo.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: podpredsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rajko Knez je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s petimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Šugman Stubbs, ki je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Podpredsednik

Primerjaj s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7. točka obrazložitve, št. U-I-127/16 z dne 9. 2. 2017, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-204/16 z dne 15. 3. 2018, 2. točka obrazložitve.

Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-113/14 z dne 16. 3. 2017, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-204/16, 2. točka obrazložitve.

Primerjaj s sodbo SEU v zadevi Milkiyas Addis proti Zvezni republiki Nemčiji, C-517/17, z dne 16. 7. 2020, 66. in 67. točka obrazložitve.

Glej prvi odstavek 25. člena Postopkovne direktive II in M. Reneman, EU Asylum Procedures and the Right to an Effective Remedy, Hart Publishing Ltd, Oxford in Portland 2014, str. 166–167.

26. 2. 2021

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k sklepu št. U-I-403/18 z dne 4. 2. 2021

Glasovala sem proti zavrženju zahteve za oceno ustavnosti (zdaj že neveljavnega) Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 1/11 – uradno prečiščeno besedilo, 83/12 in 113/13 – v nadaljevanju ZMZ). Glavno vprašanje v zadevi je bila interpretacija sporočila odločbe Ustavnega sodišča št. Up-748/16 z dne 25. 4. 2018, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo sodbo Vrhovnega sodišča (sodba št. I Up 189/2016 z dne 10. 8. 2016) in jo vrnilo v novo odločanje.

Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-748/16 odločilo, da načelo največje koristi otroka zahteva, da morajo biti mladoletnikom brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite zagotovljene vse procesne pravice za predstavitev elementov, nujnih za čim popolnejšo utemeljitev prošnje. V konkretnem primeru je bila pritožniku, ki je bil mladoletnik brez spremstva, odvzeta ena izmed procesnih pravic, ki mu jih je zagotavljal ZMZ, tj. dodatni osebni razgovor, v katerem bi lahko navedel vse upoštevne okoliščine, ki so bile pomembne za odločitev o njegovem statusu. Vrhovno sodišče je v sodbi št. I Up 189/2016, ki je bila predmet obravnave pred Ustavnim sodiščem, sprejelo stališče, da opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ pomeni le relativno bistveno kršitev postopka, in na podlagi celovite in obsežene presoje ugotovilo, da ta procesna kršitev ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe. S tem je mladoletniku brez spremstva odvzelo pravico do dodatnega osebnega razgovora, kar je Ustavno sodišče prepoznalo kot kršitev načela največje koristi otroka in s tem kršitev 56. člena Ustave.

Čeprav pri sprejemu navedene odločbe Ustavnega sodišča nisem sodelovala, ker je bila zadeva obravnavana, preden sem postala ustavna sodnica, se popolnoma strinjam z njenim sporočilom: načelo največje koristi otroka zahteva, da morajo biti mladoletnikom brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite zagotovljene vse procesne pravice za predstavitev elementov, nujnih za čim popolnejšo utemeljitev prošnje. Ne strinjam pa se z zavrženjem zahteve za oceno ustavnosti ZMZ. Strinjam se namreč z navedbami predlagatelja, da tako iz prejšnje odločbe Ustavnega sodišča kot iz sklepa, h kateremu pišem to ločeno mnenje, izhaja, da je Ustavno sodišče opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ prekvalificiralo v absolutno bistveno kršitev postopka in da bi zato bila potrebna ustavna presoja ZMZ.

Ocenjujem namreč, da tako ključna sporočila odločbe in sklepa Ustavnega sodišča (14. točka obrazložitve odločbe št. Up-748/16 in 10. točke obrazložitve tega sklepa) lahko razumemo le v absolutnem smislu, takem, ki od države zahteva, da vsakemu mladoletnemu prosilcu omogoči osebni razgovor. Še enkrat: s tako odločitvijo se vsebinsko strinjam, vendar pa se strinjam s predlagateljem, da je Ustavno sodišče to opustitev prekvalificiralo v absolutno bistveno kršitev zakona.

V 14. točki obrazložitve odločbe št. Up-748/16 Ustavno sodišče namreč brezpogojno zapiše: "Stališče Vrhovnega sodišča, da opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ pomeni le relativno bistveno kršitev postopka, ki ni vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe MNZ, je pritožniku, ki je mladoletnik brez spremstva, odvzelo eno izmed procesnih pravic, ki mu jih je zagotavljal ZMZ (dodatni osebni razgovor), s katero je zakonodajalec zagotovil prosilcem za mednarodno zaščito, da so lahko v postopku navedli vse upoštevne okoliščine, ki so bile pomembne za odločitev. Ker je osebni razgovor nujen za ugotavljanje pravilnega in popolnega dejanskega stanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite in ker gre za mladoletnega prosilca, tako stališče Vrhovnega sodišča pomeni kršitev načela največje koristi otroka. Zato je Vrhovno sodišče kršilo prvi odstavek 56. člena Ustave." V 10. točki obrazložitve sklepa, h kateremu pišem to ločeno mnenje, pa Ustavno sodišče zapiše: "Načelo največje koristi otroka torej zahteva, da je treba v konkretnem primeru pri presoji vpliva procesne kršitve opustitve osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ na odločitev upoštevati tudi, da sta mladoletni prosilec za mednarodno zaščito in njegov zakoniti zastopnik glede na zakonsko ureditev v ZMZ upravičeno pričakovala, da bo po osebnem sprejemu prošnje za mednarodno zaščito pristojna uradna oseba izvedla še osebni razgovor iz 45. člena ZMZ. Ta okoliščina bi lahko bila pomembna za presojo, ali je bilo v navedenih razmerah mladoletnemu prosilcu lahko ustrezno pojasnjen pomen in možne posledice njegove izjave pri osebnem sprejemu prošnje in ali je lahko bil mladoletni prosilec v navedenih razmerah tako pripravljen na osebni razgovor, da je lahko že pri osebnem sprejemu prošnje ustrezno navedel vse informacije, ki so pravno pomembne za odločitev."

Ocenjujem, da nobeno od obeh navedenih stališč sodiščem, ki odločajo v postopku za priznanje mednarodne zaščite, ne daje prostora pri presoji vprašanja, ali opustitev osebnega razgovora z mladoletnikom brez spremstva v postopku za priznanje mednarodne zaščite pomeni kršitev postopka, ki vpliva na pravilnost in zakonitost odločbe. Stavka: "Ker je osebni razgovor nujen za ugotavljanje pravilnega in popolnega dejanskega stanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite in ker gre za mladoletnega prosilca, tako stališče Vrhovnega sodišča pomeni kršitev načela največje koristi otroka", se pač ne da relativizirati in ga drugače razlagati v različnih primerih. K potrditvi te teze še dodatno prispeva sedanja odločba z uvedbo novega kriterija za presojo, namreč "upravičenega pričakovanja osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ po sprejemu prošnje za mednarodno zaščito". Prav vsak mladoletnik lahko, glede na zakonsko ureditev, torej upravičeno pričakuje, da bo deležen osebnega razgovora, in to upravičeno pričakovanje je Ustavno sodišče postavilo kot kriterij presoje narave kršitve. Ta pa ne more voditi drugam kot k ugotovitvi, da opustitev osebnega razgovora mora voditi v kršitev postopka, ki vpliva na pravilnost in zakonitost odločbe. Takšno naravo pa imajo samo absolutne bistvene kršitve postopka.

Strinjam se torej s predlagateljem, da je Ustavno sodišče opustitev osebnega pogovora pri mladoletnih prosilcih de facto prekvalificiralo v absolutno bistveno kršitev, z zavrženjem zahteve pa se je izognilo presoji morebitne protiustavnosti ZMZ.

dr. Katja Šugman Stubbs, l.r.

26. 2. 2021

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k sklepu št. U-I-403/18 z dne 4. 2. 2021

1.Odločitev sem lahko podprl, čeprav me zahteva Vrhovnega sodišča za oceno ustavnosti Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 1/11 – uradno prečiščeno besedilo, 83/12 in 113/13 – v nadaljevanju ZMZ) do določene mere nagovori, oboje pa iz istega razloga: Ustavno sodišče je namreč v odločbi št. Up-748/16, ki je bila povod za vložitev te zahteve Vrhovnega sodišča, svojo presojo osredotočilo na vprašanje spoštovanja načela največje koristi otroka in jo tako zastavilo nekoliko ožje, kot bi jo sam. V tem ločenem mnenju na kratko dodajam še tiste širše poudarke problematike postopkov za priznanje mednarodne zaščite, ki so me vodili do tega, da sem lahko podprl odločitev v zadevi št. Up-748/16 in zaradi katerih bi sam lahko podprl tudi presojo zakonodajne ureditve.

2.Še pred to zahtevo Vrhovnega sodišča je namreč na Ustavno sodišče tri zahteve za oceno ustavnosti zakonske ureditve – v zadevah št. U-I-38/17, št. U-I-12/18 in št. U-I-13/18 – vložilo tudi Upravno sodišče. V tistih zahtevah je Upravno sodišče sicer nekoliko drugače izpodbijalo ureditev na podlagi druge in tretje alineje prvega odstavka 49. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZMZ-1), po kateri je upravni organ v praksi na prvi stopnji odločanja o prošnjah prosilcev za mednarodno zaščito odločal v enotnem postopku, zaradi česar izrek odločbe, kadar se je prosilcem priznal status subsidiarne zaščite, ni vseboval posebne točke izreka o zavrnitvi prošnje za status begunca. Ustavno sodišče je navedene zahteve Upravnega sodišča zavrglo s sklicevanjem na stališče Vrhovnega sodišča, po katerem bi lahko Upravno sodišče v opisanih primerih vedno odločilo v sporu polne jurisdikcije, glede na to pa vlagatelj po presoji Ustavnega sodišča ni zadostil trditvenemu bremenu glede nujnosti odločitve Ustavnega sodišča oziroma zveznosti zatrjevane protiustavnosti z odločanjem v konkretni zadevi.[1]

3.Sam sem kot edini sodnik v teh zadevah zagovarjal drugačno stališče – da bi Ustavno sodišče zahteve moralo vsebinsko obravnavati in opraviti presojo ustavne skladnosti izpodbijane ureditve. Upravno sodišče je namreč opozarjalo na zatrjevano sistemsko pomanjkljivost ureditve, kot se je izvajala v praksi, te sistemske pomanjkljivosti pa po moji presoji v vsakem primeru ne bi bilo mogoče dovolj učinkovito nasloviti oziroma sanirati zgolj prek posamičnih odločitev v sporu polne jurisdikcije v (zgolj) tistih postopkih, ki bi prišli do Upravnega sodišča.[2]

4.Zakaj to ponavljam v pričujoči zadevi? Ne le zato, ker je že Upravno sodišče v svojih zahtevah poudarjalo, da se številne sporne zadeve, ki jih obravnava, nanašajo prav na mladoletne prosilce za mednarodno zaščito, pogosto celo na mladoletnike brez spremstva, ampak še bolj zato, ker je ta zatrjevana "sistemska pomanjkljivost" privedla do pomembnih posledic za konkretne prosilce in za postopek obravnavanja njihovih prošenj za mednarodno zaščito. Naj mi bo odpuščeno, da tu nekoliko obširneje povzamem del obrazložitve iz svojega ločenega mnenja k zadevi št. U-I-13/18:[3]

Končno pa se tudi ne morem povsem strinjati z ugotovitvijo iz 5. točke obrazložitve sklepa, da je možnost ustrezne vsebinske odločitve Upravnega sodišča še posebno razvidna zato, »ker MNZ o pogojih za priznanje mednarodne zaščite odloča v enotnem postopku, v katerem mora ugotavljati tudi dejstva, potrebna za odločitev, ali so izpolnjeni pogoji za priznanje statusa begunca«. Odločanje v enotnem postopku, v katerem se priznanje enega ali drugega statusa šteje za ugoditev prošnji, ima namreč lahko tudi negativne posledice glede ugotavljanja vseh upoštevnih dejstev za priznanje statusa begunca. V pričujoči zadevi je denimo upravni organ v obrazložitvi sklepa zapisal, da prosilcev ni posebej seznanjal z uporabljenimi informacijami o izvorni državi (kar sicer določa 22. člen ZMZ-1), »[k]er je pristojni organ odločil v korist prosilcev in jima priznal status subsidiarne zaščite«. Kot izhaja iz zahteve v tej zadevi, sta prosilca temu v tožbi celo izrecno oporekala, saj da je upravni organ odločil v njuno korist le deloma, ne pa v celoti. Podobno prva alineja prvega odstavka 38. člena ZMZ-1 določa, da se osebni razgovor s prosilcem lahko opusti, »če lahko pristojni organ na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, prošnji ugodi«. V primeru spornega razumevanja enotnega postopka se torej osebni razgovor lahko opusti, če lahko organ na podlagi razpoložljivih dokazov prizna status subsidiarne zaščite, s tem pa prosilec sploh nima možnosti, da bi na osebnem razgovoru dokazoval izpolnjevanje pogojev za priznanje statusa begunca.

5.To je seveda povezano z vprašanjem, v kolikšni meri sta si status begunca in status subsidiarne zaščite enakovredna glede pravic in koristi, ki pripadajo osebam z enim ali drugim statusom. Če bi šteli, da z vidika obsega pravic in koristi ni upoštevnih razlik, ampak gre le za dve obliki iste pravice, potem bi opisani očitki zoper izpodbijano ureditev (in njeno izvajanje v praksi) izgubili na teži, prav tako pa bi bil vprašljiv pravni interes za sodno varstvo osebe, ki je že pridobila status subsidiarne zaščite, želela pa bi dobiti status begunca.

6.Drugače kot Upravno sodišče, ki je med obema statusoma prepoznalo več upoštevnih razlik, je bilo Vrhovno sodišče glede razlikovanja v dvomih in je v luči Direktive 2013/32 na Sodišče EU naslovilo več vprašanj za predhodno odločanje o razlagi prava EU, na kar vlagatelj Ustavno sodišče opozarja tudi v pričujoči zahtevi (v času vložitve zahteve Sodišče EU še ni sprejelo svoje odločitve). Sodišče EU je po vložitvi zahteve sicer v tej zadevi že sprejelo sodbo, v kateri je med drugim poudarilo, da je vprašanje, ali se lahko uporabi upoštevna določba drugega pododstavka drugega odstavka 46. člena Direktive 2013/32, odvisno od dejanske enakosti pravic in koristi, ki izhajajo iz teh dveh statusov mednarodne zaščite, in ne zgolj glede na konkretni položaj zadevnega prosilca. Sodišče je na zastavljena vprašanja glede razlage omenjene določbe Direktive 2013/32 tako odgovorilo, da

status subsidiarne zaščite, ki se priznava z zakonodajo države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ne omogoča »istih pravic in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu« v smislu te določbe, tako da sodišče te države članice pravnega sredstva zoper odločbo, s katero je ugotovljena neutemeljenost prošnje za priznanje statusa begunca, vendar se z njo prizna status subsidiarne zaščite, ne more zavreči kot nedopustnega zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka, če se izkaže, da te pravice in koristi, ki izhajajo iz teh dveh statusov mednarodne zaščite, na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se uporablja, dejansko niso enake.

7.Zgoraj povzeti poudarki po moji oceni tvorijo postopkovni okvir, po katerem je v konkretnih postopkih obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito mladoletni prosilec ravno zaradi svoje mladoletnosti morda lahko enostavneje prejel status subsidiarne zaščite, a posledično – zlasti če je upravni organ štel, da je že s podelitvijo statusa subsidiarne zaščite (v celoti) odločil v korist prosilca – ravno zato bil prikrajšan za možnost dodatne utemeljitve razlogov za priznanje statusa begunca. V tem oziru razumem, zakaj se je mladoletni pritožnik v izhodiščni zadevi št. Up-748/16 primerjal s svojim polnoletnim bratrancem, ki je bil ob vložitvi prošnje star devetnajst let in mu za razliko od pritožnika ni bil že brez osebnega razgovora priznan status subsidiarne zaščite, ampak je upravni organ z njim izvedel osebni razgovor na podlagi 45. člena ZMZ, po tem razgovoru (na katerem je bratranec med drugim pojasnil, da se v Siriji počuti ogroženega in da bi se ob vrnitvi moral priključiti sirski vojski) pa njegovi prošnji ugodil in mu priznal status begunca. Pritožnik je podobna dejstva (da ga je strah vrnitve v Sirije zaradi nevarnosti vpoklica na služenje vojaškega roka) navajal v tožbi zoper upravno odločbo, ne pa ob podaji prvotne prošnje, medtem ko, kot že rečeno, osebni razgovor na podlagi 45. člena ZMZ z njim ni bil opravljen. Ne da bi želel prejudicirati končni rezultat presoje ali utemeljenost morebitne presoje z vidika načela enakosti, za katero se Ustavno sodišče ni odločilo, vendarle ne morem zanemariti, da je v dveh, po vsebini sorodnih primerih prosilcev prišlo do različnih postopkov obravnave, ki sta na koncu vodila do ugodnejše odločitve v primeru polnoletnega prosilca. Povedano drugače, ob opisanem primeru se lahko zastavi vprašanje smiselnosti oziroma pravne sprejemljivosti ureditve, v kateri sta mladoletnost in načelo največje koristi otroka na deklaratorni ravni sicer prepoznana kot razloga za ugodnejšo obravnavo mladoletnih prosilcev za mednarodno zaščito, dejansko pa na koncu privedeta do za mladoletnega prosilca manj ugodne odločitve.

8.Sam sicer lahko sledim navedbam vlagatelja v zahtevi, ki poudarjajo pomen in meje opredelitve absolutno bistvenih kršitev pravil upravnega postopka v zakonu (10. točka obrazložitve zahteve). Vendar odločbe Ustavnega sodišča v zadevi št. Up-748/16 tudi sam ne razumem v tem smislu, da bi uvajala novo kategorijo absolutno bistvenih kršitev, ki kot taka ne bi bila opredeljena že v ustreznem zakonu. Ne da bi se tu spuščal v vprašanje, v kolikšni meri bi morda tudi v takih primerih vendarle lahko govorili o tistih absolutno bistvenih (kot to navaja v zahtevi citirana doktrina) oziroma relativno bistvenih (kot jih Vrhovno sodišče opredeli v zahtevi) procesnih kršitvah, ki se po svojih učinkih približujejo absolutno bistvenim kršitvam, čeprav z njimi zakonsko niso izenačene, kritično ost odločbe Ustavnega sodišča v zadevi št. Up-748/16 razumem tako, da je usmerjena v drugi del presojanega stališča Vrhovnega sodišča. Ne torej v tem smislu, da tu v nasprotju s stališčem Vrhovnega sodišča ne bi šlo za relativno bistveno kršitev postopka, temveč v tem smislu, da je ta kršitev (lahko) vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe, Vrhovno sodišče pa pri presoji tega vprašanja ni docela ustrezno upoštevalo zahtev načela največje koristi otroka.

9.Ob tem končno še enkrat opozarjam na poudarek Sodišča EU v zadevi Addis proti Nemčiji o pomenu pravil Direktive 2013/32 glede načina in okoliščin izvedbe osebnega razgovora, spoštovanje katerih je predpostavka za veljavnost odločbe, s katero je bila ugotovljena nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito. Sodišče je tu pritrdilo ugotovitvam iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca, ki je navedel, da "je zakonodajalec Unije jasno želel, da se na prvi stopnji opravi podroben osebni razgovor" in da "je bil jasen namen zakonodajalca Unije, da je spoštovanje te izrecne zakonodajne določbe nujen pogoj za veljavnost morebitnih poznejših odločb o zavrnitvi azila". Če je posledica mladoletnosti prosilca opustitev osebnega razgovora po 45. členu ZMZ, ker upravni organ meni, da že s priznanjem statusa subsidiarne zaščite tak mladoletni prosilec pridobi statusu begunca enakovredne pravice in koristi, zaradi česar je prikrajšan za možnost, da bi na osebnem razgovoru utemeljil razloge za priznanje (ugodnejšega) statusa begunca, je to po moji oceni kršitev, ki veljavnost odločbe (kolikor ta kljub priznanju statusa subsidiarne zaščite po vsebini vključuje tudi zavrnitev prošnje za status begunca) močno postavi pod vprašaj. Odločba št. Up-748/16 in sklep v pričujoči zadevi pa pojasnjujeta okoliščine oziroma merila, ki jih je v luči načela največje koristi otroka treba upoštevati pri presoji vpliva te procesne kršitve na veljavnost končne odločbe o prošnji za mednarodno zaščito.

dr. Matej Accetto

Sodnik

[1]Glej denimo sklep Ustavnega sodišča št. U-I-13/18 z dne 15. 3. 2018, 4.–6. točka obrazložitve.

[2]Glej ločeno mnenje sodnika M. Accetta k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-13/18, 2. in 3. točka mnenja.

[3]Prav tam, 9. točka mnenja.

[4]Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL L 180, 29. 6. 2013, str. 60–95).

[5]Sodba Sodišča EU v zadevi E. G. proti Sloveniji, C-662/17, z dne 18. 10. 2018, ECLI:EU:C:2018:847.

[6]Omenjena določba se glasi: "Brez poseganja v odstavek 1(c), kadar status subsidiarne zaščite, ki ga prizna država članica, omogoča iste pravice in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, sme ta država članica šteti, da je pritožba zoper odločbo o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca nedopustna zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka."

[7]Sodba Sodišča EU v zadevi E. G. proti Sloveniji, 63.–66. točka obrazložitve.

[8]Prav tam, 70. točka obrazložitve. Sodišče še dodaja, da takega pravnega sredstva prav tako ni mogoče zavreči kot nedopustnega, ker prosilec ne uveljavlja ali še ne uveljavlja pravic, ki se priznavajo (zgolj ali v večji meri) na podlagi statusa begunca.

[9]Glej citirani odstavek v 4. točki mnenja zgoraj.

[10]E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 402.

[11]Opomba 10 na str. 8 zahteve.

[12]Gre torej za stališče Vrhovnega sodišča, da opustitev dodatnega osebnega razgovora iz 45. člena ZMZ pomeni le relativno bistveno kršitev postopka, ki ni vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločbe MNZ (glej 14. točko obrazložitve odločbe št. Up-748/16).

[13]Sodba Sodišča EU v zadevi Addis proti Nemčiji, C-517/17, z dne 16. 7. 2020, 66. točka obrazložitve. Glej tudi 9. točko obrazložitve sklepa.

[14]Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Hogana v isti zadevi, 109. točka.