Jedro

Odložitev izvršitve odločbe (izvršilnega naslova) je mogoče doseči do odločitve o obnovi postopka. Ker je prvostopenjski upravni organ v istem (izpodbijanem) upravnem aktu odločil tudi o predlagani obnovi inšpekcijskega postopka, je bil njegov sklep, da se predlog tožnikov zavrže, pravilen, čeprav iz drugih razlogov, kar je pojasnil tudi pritožbeni organ.

Organ mora nove dokaze oceniti le z vidika dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo dokončne odločbe, in presoditi, ali so taki, da bi lahko že v prejšnjem postopku, če bi bili znani in uporabljeni, pripeljali do drugačne odločitve.

Upravni organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe res ni opredelil do vsake navedbe in dokaza posebej, vendar pa to tudi ni potrebno, če iz celote izhaja, da so glede na predmet obravnavanja nerelevantni.

Vložena kazenska ovadba zoper inšpektorja, čeprav v zvezi z obravnavanim postopkom, sama zase, brez povezave s konkretnimi inšpektorjevimi dejanji v postopku, ki so botrovala ovadbi, ne more biti zadosten razlog za nastanek dvoma v inšpektorjevo objektivno, na izključno pravnih kriterijih utemeljeno odločanje.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim upravnim aktom (sklep in odločba) zavrgla zahtevo tožnikov za odložitev izvršitve inšpekcijske odločbe št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013 in zavrnila njun predlog za obnovo postopka v zadevi nelegalne gradnje počitniškega objekta na parc. št. 402/13 k.o. ..., ki je bil končan z omenjeno dokončno inšpekcijsko odločbo.

Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ predlog za odlog izvršitve inšpekcijske odločbe obravnaval po 272. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in zavzel stališče, da inšpekcijski zavezanec ni upravičen za njegovo vložitev. Inšpekcijski postopki se namreč uvedejo in vodijo po uradni dolžnosti in ne na zahtevo stranke, zato vlagatelj z omenjenim predlogom ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi. Glede predlagane obnove postopka iz razloga po 6. točki 260. člena ZUP navaja, da okoliščina, da se zoper uradno osebo vodi predkazenski postopek v zvezi s konkretnim inšpekcijskim postopkom, ni razlog, zaradi katerega bi morala biti uradna oseba izločena. V zvezi z obnovitvenim razlogom iz 1. točke istega člena ocenjuje, da predloženi novi dokazi ne bi pripeljali do izdaje drugačne odločbe v inšpekcijskem postopku.

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi oporekata stališču, da stranke ne smejo predlagati odložitve izvršitve odločbe na podlagi prvega odstavka 272. člena ZUP. Ker je drugostopenjski organ ugotovil, da je to stališče nepravilno, ni bilo podlage za zavrnitev pritožbe zoper prvostopenjski sklep, kar pomeni, da sta izrek in obrazložitev v medsebojnem nasprotju. Upravnima aktoma obeh stopenj očitata zlasti pomanjkanje razlogov za zavrnitev predlagane obnove postopka, s čimer naj bi bila kršena pravica do pritožbe. Zatrjujeta tudi kršitev pravice do izjave. Predlagata, naj sodišče izpodbijana sklep in odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahtevata povračilo pravdnih stroškov (pravilno: stroškov upravnega spora) z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

O odložitvi izvršitve inšpekcijske odločbe Po prvem odstavku 272. člena ZUP predlog za obnovo postopka praviloma ne zadrži izvršitve odločbe, glede katere se predlaga obnova, lahko pa organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu, odloči, da se izvršitev odloži, dokler se ne odloči o obnovi postopka, če misli, da bo predlogu za obnovo ugodeno.

Iz navedene določbe je razvidno, da je mogoče doseči odložitev izvršitve odločbe (izvršilnega naslova) do odločitve o obnovi postopka. Ker je prvostopenjski upravni organ v istem (izpodbijanem) upravnem aktu odločil tudi o predlagani obnovi inšpekcijskega postopka, je bil njegov sklep, da se predlog tožnikov zavrže, pravilen, čeprav iz drugih razlogov, kar je pojasnil tudi pritožbeni organ. V tem primeru je imel slednji podlago za potrditev prvostopenjskega sklepa v tretjem odstavku 248. člena ZUP, ki določa, da lahko organ druge stopnje v primeru, če je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne. Navedena določba se na podlagi prvega odstavka 259. člena ZUP smiselno uporablja tudi pri odločanju organa druge stopnje o pritožbi zoper sklep.

Glede na navedeno je neutemeljeno tožbeno stališče, da je pritožbeni organ nezakonito zavrnil pritožbo zoper sklep in da gre za nasprotje med izrekom in obrazložitvijo.

O predlogu za obnovo postopka – splošno Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bil predlog tožnikov zavrnjen, saj je upravni organ ocenil, da okoliščine, ki jih je navedel v zvezi z dvomom o nepristranosti gradbenega inšpektorja, in dokazi, ki naj bi vplivali na presojo iz inšpekcijske odločbe, da za sporne objekte (osnovni počitniški objekt, vhodni objekt, armiranobetonski nadstrešek, shramba s kurilnico, shramba, stopnišče in garaža) ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, niso taki, da bi lahko vplivali na drugačen izid omenjenega inšpekcijskega postopka.

To pomeni, da je organ svojo odločitev – z njegovimi razlogi in razlogi pritožbene odločbe se sodišče strinja in nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) –, oprl na tretji odstavek 267. člena ZUP, ki določa, da če je predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen ter ga je podala upravičena oseba, okoliščina, na katero se predlog opira pa je verjetno izkazana, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primeru iz 9. in 10. točke 260. člena; če ugotovi da niso, zavrne predlog s svojo odločbo.

Iz navedene določbe izhaja, da mora organ nove dokaze oceniti le z vidika dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo dokončne odločbe, in presoditi, ali so taki, da bi lahko že v prejšnjem postopku, če bi bili znani in uporabljeni, pripeljali do drugačne odločitve. Šele če bi bila v konkretni zadevi ta presoja drugačna, bi moral upravni organ izdati sklep, da se obnova dovoljuje, in določiti, v kakšnem obsegu naj se postopek obnovi (prvi odstavek 268. člena ZUP). Po izdaji tega sklepa pa bi moral ponoviti prejšnja dejanja v postopku, na katere vplivajo obnovitveni razlogi (drugi odstavek 269. člena ZUP), med drugim izvesti tudi predlagane nove dokaze.

Prvostopenjskemu organu torej v fazi postopka, v kateri je bila izdana izpodbijana odločba, ni bilo treba pojasnjevati, zakaj ni izvedel dokazov, zato je drugačno tožbeno stališče neutemeljeno.

V postopku ni bila kršena tožnikova pravica do izjave v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP, po katerem je treba dati stranki, preden se izda odločba, možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). V obravnavani zadevi se namreč niso ugotavljala pravno relevantna dejstva in v ta namen izvajali dokazi, do katerih bi se bil tožnik upravičen opredeljevati, ampak se je na podlagi njegovih navedb v vloženem izrednem pravnem sredstvu odločalo, ali naj se inšpekcijski postopek obnovi ali ne.

O obnovi postopka iz razloga po 6. točki 260. člena ZUP Po tej določbi se postopek, ki je končan z dokončno odločbo, obnovi, če je pri izdaji odločbi sodelovala uradna oseba, ki bi morala biti po zakonu izločena.

Neutemeljen je tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe glede zatrjevanega obnovitvenega razloga ni mogoče preizkusiti, ker da je v njej navedeno le, da vodenje predkazenskega postopka v zvezi s konkretnim inšpekcijskim postopkom ni razlog za izločitev. Upravni organ je namreč v obrazložitvi navedel, da so razlogi, zaradi katerih mora biti uradna oseba izločena, določeni v 35. členu PUP, in da to, da se zoper uradno osebo vodi predkazenski postopek v zvezi s konkretnim inšpekcijskim postopkom, ni razlog za izločitev. Svoje stališče – da ne gre za razlog iz omenjenega člena in zato ne za obnovitveni razlog –, je prvostopenjski organ torej obrazložil. Pri omenjeni presoji res ni uporabil prvega odstavka 37. člena ZUP, po katerem lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe tudi tedaj, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. Navedeno pomanjkljivost je odpravil drugostopenjski organ, ki je zavzel stališče, da vodenje predkazenskega postopka zoper uradno osebo, ki je izdala odločbo, ne predstavlja navzven zaznavne oziroma objektivne okoliščine, ki bi vzbujala dvom v njeno nepristranost. Sodišče se z navedenim stališčem strinja, saj vložena kazenska ovadba zoper inšpektorja, čeprav v zvezi z obravnavanim postopkom, sama zase, brez povezave s konkretnimi inšpektorjevimi dejanji v postopku, ki so botrovala ovadbi, ne more biti zadosten razlog za nastanek dvoma v inšpektorjevo objektivno, na izključno pravnih kriterijih utemeljeno odločanje.

S tem v zvezi se tožnika neutemeljeno sklicujeta na to, da sta poleg sklicevanja na kazensko ovadbo v predlogu za obnovo postopka pojasnjevala še okoliščine, ki naj bi kazale, da vodenje postopka in odločanje uradne osebe bistveno odstopa od siceršnje inšpektorjeve prakse.

Iz vloge, ki sta jo tožnika vložila po svoji pooblaščeni odvetnici, je namreč razvidno, da sta se pri tem obnovitvenem razlogu izrecno sklicevala le na prejem verodostojne informacije, da se na tožilstvu v zvezi s predmetnim inšpekcijskim postopkom obravnava kazenska ovadba zoper gradbenega inšpektorja zaradi suma storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, to pa naj naj bi vzbujalo dvom v njegovo nepristransko odločanje.

Glede na navedeno sta upravna organa predhodno presojo vloženega izrednega pravnega sredstva pravilno opravila le v obsegu, kot je bil uveljavljen v vlogi.

Tožnika sta v nadaljevanju predloga (pri obnovitvenem razlogu iz 1. točke 260. člena ZUP) sicer izražala še nezadovoljstvo z inšpektorjevim hitrim vodenjem postopka in odločanjem, ker naj bi bistveno odstopalo od siceršnje prakse inšpektorata (in se sklicevala na oceno in priporočilo o korupcijskih tveganjih z dne 11. 9. 2012 ter inšpektorjevo časopisno izjavo), vendar sta s temi navedbami utemeljevala neenakopravno obravnavanje v primerjavi z drugimi inšpekcijskimi zavezanci, ki naj bi na prisilno rušitev čakali po deset let. Zato je po presoji sodišča neutemeljeno tudi njuno stališče, da bi morala organa pojasniti, zakaj odstopanje od prakse pri vodenju inšpekcijskih postopkov in izjava gradbenega inšpektorja za časopis ... z dne 12. 6. 2013 niso razlog za njegovo izločitev. Tega v pritožbi tudi nista problematizirala, saj sta izrecno opozarjala le na vodenje predkazenskega postopka. To pomeni, da pritožbe v materialnem pogledu nista izkoristila, kar je ovira za uveljavljanje (v pritožbi neuveljavljanih) okoliščin v tožbi. Sodišče zato le dodaja, da je iz vsebine omenjene časopisne izjave, kakor je povzeta v tožbi, in sicer da je bila gradbenemu inšpektorju „... zadeva“ dodeljena kot nujna, razvidno, da ni šlo za inšpektorjevo ažurno delo, ker bi se zanj odločil sam, s tem pa ne za okoliščino v njegovi sferi, ki bi vzbujala dvom v njegovo nepristransko ravnanje pri vodenju postopka.

Sodišče še pojasnjuje, da sta tožnika iste okoliščine (glede omenjenega predkazenskega postopka in hitrega dela gradbenega inšpektorja) uveljavljala ne le v obravnavanem predlogu za obnovo postopka, ampak tudi v upravnem sporu (tožbi) I U 1576/2013, v katerem je bila predmet presoje zakonitosti inšpekcijska odločba z dne 11. 6. 2013 zaradi nelegalne gradnje. Sodišče je te tožbene navedbe po vsebini obravnavalo in jih v sodbi z dne 20. 2. 2014 zavrnilo (11. – 14. točka obrazložitve).

O obnovi postopka iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP V skladu s to določbo se postopek obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

Tožnika v tožbi navajata, da predlagani novi dokazi (lokacijsko mnenje z dne 25. 5. 2000, fotografije izvedbe del in nekdanjega stanja, sporazum z dne 16. 10. 2009, sklep GURS z dne 28. 6. 2013 in odločba DURS ter potrdilo o plačilu komunalnega prispevka) dokazujejo, da je šlo pri objektih, katerih rušitev je naložena, za objekte, za graditev katerih po veljavni zakonodaji ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, oziroma so bili postavljeni v skladu z odločbo o priglasitvi del št. 351-165/2002 z dne 10. 5. 2002. Tudi v tem delu je glavni tožbeni očitek, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker da organ ni pojasnil, zakaj nove navedbe in vsak posamezen nov dokaz ne predstavljajo okoliščin oziroma dokazov, ki bi lahko pripeljali do drugačne odločbe.

Sodišče se z navedenim ne strinja. Upravni organ se v obrazložitvi na 4. strani izpodbijane odločbe res ni opredelil do vsake navedbe in dokaza posebej, vendar pa to tudi ni potrebno, če iz celote izhaja, da so glede na predmet obravnavanja nerelevantni. Tako je navedel, da se je do večine navedb v vlogi za obnovo postopka opredelil že v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji v zvezi z izdano inšpekcijsko odločbo, ter med drugim poudaril, da je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da so bile prej obstoječe gradnje na parceli št. 402/13 k.o. ... odstranjene, namesto njih pa zgrajeni popolnoma drugi objekti, za gradnjo katerih bi morala tožnika pridobiti gradbeno dovoljenje, zato v vlogi podani razlogi in dokazi niso taki, da bi bilo treba zaradi njih obnoviti inšpekcijski postopek.

Iz navedenega izhaja, da je prvostopenjski organ ocenil, da navedbe in predloženi novi dokazi v konkretnem primeru, ko je bila inšpekcijska odločba izdana zaradi gradnje brez gradbenega dovoljenja, ne morejo vplivati na drugačno presojo vprašanja, ali ima tožnik za gradnjo počitniškega objekta in več pomožnih objektov, ki so bili predmet inšpekcijskega postopka, gradbeno dovoljenje. Po mnenju sodišča bi tožnik takemu stališču, to je, da predloženi dokazi niso gradbeno dovoljenje za sporne objekte in zato ne morejo pripeljati do drugačne odločitve, lahko ugovarjal po vsebini in v pritožbi konkretno navajal, katera pravno relevantna dejstva, odločilna za ugotavljanje, ali je bilo za obstoječe objekte izdano gradbeno dovoljenje, dokazuje s posameznim novim dokazom, in oporekal, da jih je organ zato neutemeljeno ocenil kot nepomembne. Tako pa tožnik tudi v tožbi povsem pavšalno zatrjuje, da ne gre za dokaze, ki ne bi bili pravno relevantni.

Glede na navedeno je neutemeljeno tudi stališče, da je obrazložitev drugostopenjske odločbe pomanjkljiva, ker se je organ v njej opredelil do lokacijskega mnenja z dne 25. 5. 2000, lokacijskega dovoljenja št. 351-329/93-96 z dne 19. 8. 1996 (o njem govori tudi sodba I U 1576/2013 v 33. točki obrazložitve) in do namenske rabe zemljišča, ne pa tudi do nekaterih drugih listin, navedenih v predlogu za obnovo postopka. V obrazložitvi na 4. strani je namreč povsem jasno zapisal, da je pomembno izključno to, da za dejansko zgrajene objekte dovoljenje za gradnjo ni bilo pridobljeno.

Neutemeljeno je stališče, da pritožbena odločba vsebuje razloge, katerih organ prve stopnje ni navedel in nanje oprl svoje odločbe. Razumljivo je, da razlogi niso enaki, saj drugostopenjski organ odgovarja na pritožbene navedbe, prvostopenjske razloge pa dopolnjuje s svojimi stališči. Za odločitev pa je nepomembna tudi tožbena navedba, da obrazložitev drugostopenjske odločbe temelji na drugi dejanski podlagi (da so bili prej stoječi objekti odstranjeni v svojih bistvenih elementih, brez katerih ne morejo funkcionirati, zato gre za novogradnjo). Predmet presoje v tem upravnem sporu namreč ni dejansko stanje, na katerega je bila izdana inšpekcijska odločba z dne 11. 6. 2013, tožniku pa je bilo v 27. točki obrazložitve sodbe I U 1577/2013 že pojasnjeno, da se vprašanje zakonite gradnje ne omejuje na presojo zakonitosti posamičnih delov objekta, iz katerih je ta sestavljen in ki skupaj tvorijo celoto, ampak se ta presoja opravlja z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, oblikovnih in ostalih lastnosti, ki opredeljuje konkretni objekt in njegove pogoje za umestitev v prostor.

K vsemu omenjenemu sodišče dodaja, da je bila inšpekcijska odločba št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, izdana zaradi nelegalne gradnje, v primeru katere gradbeni inšpektor v skladu s 152. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Za nelegalno gradnjo gre, če so bila dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

Presoja, ali je bil objekt zgrajen na podlagi oz. v skladu z izdanim dovoljenjem (ko gre za primer neskladne gradnje), se opravi na podlagi primerjave dejansko zgrajenega objekta (njegovih značilnosti – lege, odmikov, velikosti, oblike, rabe itn.) in pogojev, ki so bili v tem pogledu določeni v gradbenem dovoljenju. Glede na navedeno z listinami, ki jih navaja tožnik v tožbi, in fotografijami delov nekdanjih rastlinjakov in opornih zidov očitno ni mogoče dokazovati gradnje na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja, saj je tak dokaz le gradbeno dovoljenje samo, ki se s svojimi pogoji ujema z zgrajenim objektom v naravi. Navedene listine (npr. lokacijsko mnenje) in fotografije nekdanjega stanja prav tako niso primerne za dokazovanje, da v konkretnem primeru stari objekti niso bili odstranjeni in nato zgrajeni novi. Povedano drugače: z upravnimi dovoljenji ali pogodbo ni mogoče dokazovati, da objekt, na katerega naj bi se taka listina nanašala, dejansko ni bil odstranjen in ponovno zgrajen. Če do tega pride, tudi ne gre za obnovo. Ta namreč pomeni izvajanje vzdrževalnih del oz. vzdrževanje obstoječega objekta (209. člen ZGO-1, 29. člen ZGO-1D), ne pa njegovega (niti delnega) rušenja in ponovne gradnje. Navedeno stališče je bilo zavzeto tudi v 31. točki obrazložitve sodbe I U 1576/2014 in še pojasnjeno, da obnova obstoječega objekta ne pomeni niti to, če je na mestu starega objekta zgrajen nov z enakim namenom.

Zaključek

Povedano pomeni, da se sodišče ne strinja z bistvenimi tožbenimi očitki o pomanjkljivi obrazložitvi odločb obeh stopenj, o kršitvi pravice do pritožbe iz 25. člena in do izjave iz 22. člena Ustave RS, niti s tem, da so zatrjevane okoliščine o domnevno pristranskem ravnanju gradbenega inšpektorja ter dejstva in dokazi, na katere opozarja tožba, taki, da bi tožnik lahko z njimi vplival na izdano inšpekcijsko odločbo, posledično pa dosegel ustavitev postopka. Slednja bi bila mogoča le ob ugotovitvi, da so bili objekti, ki so bili predmet inšpekcijskega postopka, zgrajeni na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja, tega pa med novimi dokazi ni.

Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj ocena, ali dejstva in dokazi lahko pripeljejo do drugačne odločitve (v konkretnem primeru da gre za legalno gradnjo), ni stvar izvedenca gradbene, geodetske ali arhitekturne stroke, ampak predmet presoje upravnega organa, ki odloča o predlogu za obnovo postopka. Izvedenci namreč ugotavljajo ali pojasnjuje dejstva, za katera je potrebno strokovno znanje, s katerim sodišče (243. člen ZPP) ali uradna oseba, ki vodi postopek (189. člen ZUP), ne razpolagata. Od njih torej ni mogoče zahtevati sklepanja, ki ga je upravni organ opravil v tej zadevi. „Ali sta tožnika obnovila že obstoječe objekte po odločbi o priglasitvi del...“ (V. točka tožbe), kar naj bi ugotavljali izvedenci, pa niti ni predmet obravnavanega postopka. Enako velja za „verodostojnost izjave gradbenega inšpektorja za časopis ...“. V tej zadevi namreč organ, kot že rečeno, ni izvajal dokazov in jih ocenjeval, saj obnova ni bila dovoljena, ker je bilo ugotovljeno, da ne gre za kvalificirane dokaze. Zato je predlog za zaslišanje gradbenega inšpektorja o okoliščinah vodenja inšpekcijskega postopka brezpredmeten.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).