Jedro

Delovnopravna zakonodaja iz 164. člena ZUTD predstavlja predpise v smislu 1. člena ZID, zato je pravilno stališče toženke iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da ne zajema zgolj ZDR, ampak tudi področje varnosti in zdravja pri delu, pri čemer sodišče dodaja, da je to področje še bistveno širše. Ker organ pri vsaki od inšpekcijskih odločb IRSD, na katere se je skliceval, navaja, zaradi kršitev katerega zakona je bila odločba izdana, se je s tem opredelil tudi do navedenega vprašanja.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnica ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da za vpis ni izpolnjen pogoj iz drugega odstavka 185. člena v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD). V postopku je bilo na podlagi odločb inšpektorata RS za delo (v nadaljevanju IRSD) z dne 3. 4. 2009, 2. 6. 2009 in 21. 10. 2010 ugotovljeno, da je tožnica v dveletnem obdobju pred tem postopkom, ki se je začel 1. 4. 2011, kršila delovnopravno zakonodajo.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi moral biti v zadevi uporabljen Pravilnik o spremembi Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zaposlovanje (v nadaljevanju Pravilnik o spremembi), saj je ta zanjo ugodnejši glede opredelitve, katera kršitev delovnopravne zakonodaje se upošteva pri presoji izpolnjevanja pogojev za vpis v register. Podlaga za tako uporabo predpisa je tretji odstavek 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pravilnik o spremembi bi moral biti uporabljen tudi zato, ker se je konkretni upravni postopek začel šele, ko je toženka prejela sodbo tega sodišča IV U 29/2012 z dne 26. 3. 2013. V času ponovnega odločanja v zadevi pa je ta sprememba že veljala.

Izpodbijani odločbi očita, da nista pojasnjena pojma „delovnopravna zakonodaja“ in „kršitev“, zato je ni mogoče preizkusiti. Poleg tega meni, da bi za take kršitve lahko šlo le tedaj, če je delodajalec storil hujšo kršitev, za katero mu je bila izrečena globa, ne pa izdana zgolj ureditvena odločba. Pri tem se sklicuje na določbe Zakona o inšpekciji dela (v nadaljevanju ZID). Z naštetimi odločbami IRSD tožnici ni bila izrečena denarna globa za storjeni prekršek. Zato meni, da izdaja ureditvenih odločb še ne pomeni kršitve delovnopravne zakonodaje, pri čemer toženka odločb IRSD niti ne komentira. Pojasnjuje, katere pomanjkljivosti je inšpektor ugotovil z odločbama z dne 2. 6. 2009 in 21. 10. 2010. V odločbi z dne 3. 4. 2009 ji je bil za prekršek izrečen le opomin in ne globa, pri čemer poudarja, da je bila s to odločbo obravnavana za prekršek, storjen v letu 2008, torej zunaj dveletnega roka iz 164. člena ZUTD. Meni še, da je nedopustno, da se na podlagi prehodne določbe 185. člena ZUTD v novem postopku še enkrat preverjajo pogoji v zvezi s kršitvijo delovnopravne zakonodaje, ki segajo v obdobje, ki je bilo obravnavano in preverjeno z odločbo o njenem vpisu v register z dne 6. 7. 2009. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se tožnica vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo obrazloženo zavrača tožbene očitke in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem ko je to sodišče s sodbo IV U 29/2012 z dne 26. 3. 2013 na podlagi tožničine tožbe odpravilo prejšnjo odločbo istega organa z dne 16. 1. 2012 in zadevo vrnilo v ponovni postopek. S tem v zvezi je nepravilno tožbeno stališče, da naj bi se v obravnavani zadevi postopek začel šele, ko je toženka prejela omenjeno sodbo. Z odpravo prejšnje odločbe je namreč nastopilo stanje, ko v zadevi, kjer je bil postopek začet, še ni bilo odločeno.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov, se je postopek za ugotavljanje okoliščin, potrebnih za presojo, ali tožnica kot delodajalka, ki je bila na dan začetka uporabe ZUTD vpisana v register agencij za zagotavljanje dela, začel z dopisom toženke z dne 1. 4. 2011. Z njim je tožnico pozvala, naj predloži ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev za vpis v register po ZUTD. Po drugem odstavku 185. člena omenjenega zakona so bili namreč omenjeni delodajalci v roku treh mesecev od začetka uporabe tega zakona (uporabljati se je začel 1. 1. 2011) dolžni predložiti pristojnemu ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD, ki jih ni bilo mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Glede na prvi odstavek 185. člena je bil organ po uradni dolžnosti dolžan pridobiti dokazila o izpolnjevanju pogojev iz prve in druge alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, to je dokazila o tem, da delodajalec v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje in da v enakem obdobju nima neporavnanih obveznosti s področja davkov in prispevkov.

Tudi iz navedenih določb izhaja, da je šlo v obravnavanem primeru za (en) upravni postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti z omenjenim pozivom toženke z dne 1. 4. 2011 (tega je tožnica prejela 20. 4. 2011) in v katerem je bila po odpravi prejšnje odločbe izdana odločba, ki jo tožnica izpodbija v tem upravnem sporu.

Glede na navedeno je treba zavrniti tožbeno stališče, da bi moral biti v tej zadevi uporabljen Pravilnik o spremembi (Uradni list RS, št. 38/2012), ki je začel veljati 26. 5. 2012, konkretno novi drugi odstavek 7. člena, po katerem se šteje, da delodajalec v obdobju zadnjih dveh let pred vložitvijo vloge za vpis v register ni kršil delovnopravne zakonodaje, če v tem obdobju ni storil prekrška, za katerega mu je bila pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve delovnopravne zakonodaje. Pravilnik o spremembi je namreč v 2. člen določil, da se postopki vpisa v register, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega pravilnika, dokončajo po dosedanjih predpisih, torej po določbah Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 106/10, v nadaljevanju Pravilnik). Kasnejša določba 7. člena Pravilnika bi bila tako lahko podlaga le za odločanje v novem postopku za vpis v register, začetem na zahtevo tožnice (v zvezi s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP).

Poleg tega tožnica kot podlago za uporabo Pravilnika o spremembi nepravilno navaja tretji odstavek 7. člena ZUP. Ta določa, da se nasproti strankam pri odločanju o njihovih pravicah, obveznostih in pravnih koristi uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa.

Navedena določba ZUP ne govori o tem, kateri predpis je treba uporabiti pri odločanju v upravni zadevi, ampak ureja primer, ko veljavni predpis dopušča možnost uporabe različnih ukrepov glede na ugotovljeno dejansko stanje, napotuje pa na izbiro tistega, ki je za stranko ugodnejši, pod pogojem, da bo z milejšim ukrepom dosežen namen, ki izhaja iz predpisa. Poleg tega v obravnavanem primeru, kot pravilno opozarja toženka v odgovoru na tožbo, z izpodbijano odločbo ni bil izrečen ukrep, ampak zavrnjen vpis v register zaradi neizpolnjevanja pogojev, določenih v ZUTD.

Glede na navedeno in iz razlogov v nadaljevanju je neutemeljeno stališče, da so v obravnavanem primeru relevantne le kršitve delovnopravne zakonodaje, ki pomenijo prekršek, za katerega je bila delodajalcu pravnomočno izrečena globa.

ZUTD v 1. alineji prvega odstavka 164. člena ZUTD določa, da delodajalec lahko opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje. Sporno je, kaj naj bi zajemal pojem delovnopravne zakonodaje iz te določbe, ki se v obravnavani zadevi uporablja v zvezi s prehodno določbo tretjega odstavka 185. člena ZUTD. Po tej določbi pristojno ministrstvo, če ugotovi, da delodajalec iz prejšnjega odstavka izpolnjuje pogoje iz 164. člena tega zakona, tega vpiše v register in ga o tem pisno obvesti; če pogojev ne izpolnjuje, pa ministrstvo izda odločbo o nevpisu delodajalca v register.

ZUTD delovnopravne zakonodaje ne definira, vendar pa je iz določb Pravilnika, ki je bil sprejet tudi zaradi izvajanja njegovega 164. člena, razvidno, da gre za zakonodajo, nad izvajanjem katere opravlja nadzor IRSD. V skladu s prvim odstavkom 7. člena Pravilnika namreč omenjeni inšpektorat na podlagi predloga toženke opravi pregled poslovnih prostorov in izpolnjevanje kadrovskih pogojev (prvi odstavek), v poročilo o opravljenem inšpekcijskem nadzoru pa vključi še kršitve delovnopravne zakonodaje s strani delodajalca v obdobju zadnjih dveh let (tretji odstavek). Iz 1. člena ZID (na ta zakon se sklicuje tožnica v tožbi) pa izhaja, da omenjeni inšpektorat nadzira izvajanje predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov, ki urejajo delovna razmerja, plače in druge prejemke iz delovnega razmerja, zaposlovanje delavcev doma in v tujini, sodelovanje delavcev pri upravljanju, stavke ter varnost delavcev pri delu.

Navedeno pomeni, da delovnopravna zakonodaja iz 164. člena ZUTD predstavlja predpise v smislu 1. člena ZID, zato je pravilno stališče toženke iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da ne zajema zgolj Zakona o delovnih razmerjih, ampak tudi področje varnosti in zdravja pri delu, pri čemer sodišče dodaja, da je, glede na prej navedeno, to področje še bistveno širše. Ker organ pri vsaki od inšpekcijskih odločb IRSD, na katere se je skliceval, navaja, zaradi kršitve katerega zakona je bila odločba izdana, se je s tem opredelil tudi do navedenega vprašanja. Tako ne drži, da ni razvidno, kaj naj bi pojem delovnopravne zakonodaje obsegal. Ni pa upravni organ dolžan našteti vseh zakonov, ki bi utegnili soditi v delovnopravno področje.

Prav tako se sodišče ne strinja s tožbenim stališčem, da bi moral upravni organ izrecno opredeliti pojem „kršitve“ omenjene zakonodaje. S tem ko se je oprl na inšpekcijske odločbe, je jasno, da gre za kršitve, ki jih ugotavlja inšpektor za delo. To pa so vse kršitve dolžnih ravnanj delodajalca in ne le tiste, ki so zaradi svoje teže v predpisih s tega področja opredeljene kot kaznivo ravnanje (prekršek). Tudi če gre za inšpekcijsko ureditveno odločbo, je njena podlaga še vedno ugotovljena kršitev – v skladu s prvim odstavkom 15. člena ZID namreč inšpektor z odločbo delodajalcu odredi, da z dejanjem, njegovo opustitvijo oziroma z aktom zagotovi izvajanje predpisov (torej tudi zakonov), kolektivnih pogodb ter splošnih aktov iz svoje pristojnosti. Poleg tega je inšpektor dolžan v svojem letnem poročilu navesti podatke o ugotovljenih kršitvah in kaznivih dejanjih ter o izrečenih ukrepih (4. točka prvega odstavka 5. člena ZID), torej o vseh kršitvah, za katere so ukrepi predvideni v členih 15 doo 22 ZID. Zato niti v tem pogledu ni mogoče pritrditi tožbenemu stališču, da naj bi se kot kršitev delovnopravne zakonodaje iz 1. alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD štela le kršitev, ki je prekršek, za katerega je bila izrečena globa. Iz navedene zakonske določbe tako stopnjevanje upoštevnih kršitev ne izhaja.

Glede na vse navedeno sodišče meni, da je izpodbijana odločba obrazložena do te mere, da jo je bilo mogoče preizkusiti.

Sodišče pa se strinja s tožbenim stališčem, navedenim v zvezi z odločbo o prekršku z dne 3. 4. 2009, in sicer da je za presojo dveletnega roka iz prve alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD relevanten datum storitve ravnanja, ki ima znake prekrška, ne pa datum prekrškovne odločbe. Z odločbo o prekršku se namreč ugotovi storilčeva odgovornost za že storjeni prekršek in izreče sankcija (četrti odstavek 56. člena ZP-1). Položaj je torej drugačen kot pri „klasični“ inšpekcijski odločbi, ki se izda v zvezi s kršitvijo, obstoječo v času njene izdaje.

Vendar pa celo če drži, da je tožnica prekršek iz omenjene odločbe storila v letu 2008, navedeno ne more vplivati na odločitev v tej zadevi. Za ugotovitev, da je v relevantnem obdobju kot delodajalka kršila delovnopravno zakonodajo, zadostuje že kršitev iz odločbe IRSD z dne 21. 10. 2010. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila z njo ugotovljena kršitev določb Zakona o delovnih razmerjih (ZDR) in Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (ZEPDSV). Enako izhaja iz tožbe, saj tožnica navaja, da ji je bilo z njo naloženo, da mora določiti pogoje za opravljanje dela na posameznem delovnem mestu ter ažurno voditi evidenco po ZEPD (pravilno bi bilo ZEPDSV – op. sodišča). Zato sodišče le dodaja, da je iz odločbe z dne 21. 10. 2010, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, razvidno, da je tožnica kršila tudi drugi odstavek 20. člena ZDR, ker v splošnem aktu ni določila pogojev za opravljanje dela na posameznem delovnem mestu. To pomeni, da je s tem kršila dolžno ravnanje, ki ji ga kot delodajalki nalaga temeljni delovnopravni predpis (ZDR) in ki je pomembno z vidika zaposlovanja delavcev (po tretji alineji 29. člena ZDR se v pogodbi o zaposlitvi navedejo naziv delovnega mesta oziroma vrsto dela, s kratkim opisom dela, ki ga mora opravljati delavec po pogodbi o zaposlitvi in za katero se zahtevajo enaka stopnja in smer izobrazbe in drugi pogoji za opravljanje dela v skladu z 20. členom tega zakona).

Že to pa po presoji sodišča zadostuje za ugotovitev, da tožnica ni izpolnjevala zahtevanega pogoja za vpis v register, vzpostavljen z ZUTD.

Navedena odločba IRSD – glede na datum izdaje – tudi ni mogla biti upoštevana v postopku, v katerem je bila tožnici po prejšnjih predpisih (Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti) izdana odločba z dne 6. 7. 2009 o vpisu v register. To pomeni, da je bila z odločbo z dne 21. 10. 2010 ugotovljena kršitev, ki datira v čas, ko je tožnica že opravljala dejavnost zagotavljanja delavcev drugemu uporabniku. Zato je za odločitev nepomemben očitek, da je organ z odločbama IRSD z dne 3. 4. in in 2. 6. 2009 ugotavljal kršitev delovnopravne zakonodaje v obdobju, ki je bilo že preverjeno pred izdajo odločbe z dne 6. 7. 2009. Tožnica pa ne zatrjuje, da bi nova zakonska ureditev pogojev za opravljanje te dejavnosti (v ZUTD je bila sprejeta zaradi nedorečenosti dosedanje ureditve, kar je oteževalo izvajanje učinkovitega nadzora in omogočalo zlorabe, Poročevalec DZ, št. 86/10), ki jih morajo izpolnjevati tudi že vpisani delodajalci, kakorkoli vplivala na njen pravni položaj kot gospodarske družbe oz. vanj posegala do te mere, da bi bil ogrožen njen obstoj zaradi onemogočenega izvajanja obravnavane dejavnosti, ker bi to bila njena edina ali pa temeljna dejavnost. Ker ostale tožbene navedbe niso pravno relevantne, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj je dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (da je bil z odločbo IRSD št. 06138-380/2010 z dne 21. 10. 2010 kršen ZDR in ZEPDSV v dveletnem obdobju iz 164. člena ZUTD), med strankama ni sporno.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).