Jedro

Glede na besedilo 1. odstavka 27. člena ZDen (upoštevajoč obvezno razlago) ter drugih določb ZDen je navedeno določbo treba razlagati v pomenu, da se je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov kot zavezanec za vračilo nadomestnih zemljišč dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz 3. odstavka 42. člena ZDen. S tem ko je Sklad v citirani zakonski določbi določen kot zavezanec za vračilo nadomestnih kmetijskih zemljišč, so njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo. Za zavezance pa ZDen ne določa, da se svoje obveznosti morejo razbremeniti z enostransko podano izjavo volje, ki nima podlage v zakonu. Tak pomen, kot ga je obvezni razlagi 1. stavka 1. odstavka 27. člena ZDen pripisal organ (da ima Sklad v okviru gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči v lasti Republike Slovenije pravico in dolžnost dodeljevanje nadomestnih zemljišč ustaviti in sporazumevanje v smislu 3. odstavka 42. člena ZDen odkloniti, če sam meni, da bi s tem škodoval namenu svojega delovanja), iz citirane določbe eksplicitno ne izhaja, niti ni organ pojasnil uporabljene metode razlage, takega namena citirane določbe in njene obvezne razlage pa tudi ni navedel predlagatelj obvezne razlage. Razlog za nesklenjen sporazum je zato v kršitvi zakonske obveznosti zavezanca Sklada.

Izrek

Tožbi se ugodi in se delna odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 464-05-12/01 z dne 8. 12. 2010 odpravi ter zadeva vrne temu ministrstvu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: upravni organ) je z izpodbijano delno odločbo odločilo, da je tožeča stranka kot zavezanka dolžna izročiti pokojni A.A. in B.B. kot upravičencema obveznice v vrednosti 2.790,74 DEM vsakemu, za delež vsakega do 1/2 površine 10.732 m2 podržavljene parcele št. 1166 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ z izpodbijano odločbo priznal upravičencema odškodnino v obveznicah SOD (še) za 10.732 m2 podržavljene parcele št. 1166 v izmeri 13.304 m2, po tem ko je pred tem z delno odločbo z dne 27. 6. 2005 že vrnil 957 m2 zemljišča v naravi, z delno odločbo z dne 5. 6. 2009 pa priznal odškodnino v obveznicah SOD za 1.615 m2 zemljišča. Za del podržavljene parc. št. 1166 k.o. ... s predmetno površino 10.732 m2 je v postopku ugotovil, da v času odločanja predstavlja del parc. št. 1161/1 in 1166/3, obe k.o. ..., ki sta v lasti fizične osebe, zaradi česar je po 3. odstavku 16. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen) podana ovira za vračilo v naravi. Denacionalizacije v odškodnini v nadomestnem zemljišču, kot sta zahtevala vlagatelja, ni mogel priznati, saj se upravičenec (vlagatelja) in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljnjem besedilu: Sklad) o tem v smislu 3. odstavka 42. člena ZDen nista sporazumela, zato je priznal odškodnino v obveznicah SOD.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava. Meni, da je upravni organ nepravilno razlagal in uporabil določbo 3. odstavka 42. člena ZDen, v zvezi z določbo 1. odstavka 27. člena tega zakona. Nepravilno je po njenem mnenju stališče organa, da je Sklad mogel iz razlogov gospodarnosti in ekonomičnosti, ki niso zakonsko utemeljeni razlogi, enostransko odstopiti od sporazumevanja. Tožeča stranka sicer ne bi nasprotovala določitvi odškodnine v obliki obveznic, če sporazum ne bi bil sklenjen, ker ponujena zemljišča upravičencu ne bi ustrezala. V zvezi s povedanim se tožeča stranka sklicuje na stališče tega sodišča v sodbi opr. št. U 1287/2003 z dne 9. 11. 2004 in sklep Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-64/99 z dne 16. 11. 2000. Sodišču predlaga, naj izpodbijano delno odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je tožbo kot prizadetim strankam posredovalo v odgovor vlagateljema zahteve za denacionalizacijo in Skladu, ki pa na tožbo niso odgovorili.

Tožba je utemeljena.

Po 3. odstavku 42. člena ZDen se v primerih iz 1. odstavka (tj. če nepremičnine ni mogoče vrniti v last in posest oz. glede nje vzpostaviti lastninske pravice ali lastninskega deleža) upravičenec in zavezanec lahko sporazumeta, da da zavezanec upravičencu nadomestno nepremičnino. Po 1. odstavku 27. člena ZDen je Sklad zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč (1. stavek). Po obvezni razlagi (Uradni list RS, št. 66/00) ta določba pomeni, da je Sklad, ki gospodari (upravlja in razpolaga) z zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, na podlagi 2. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93, 1/96 in 23/96 – popr.), zavezanec za vračilo zemljišč kot nadomestnih zemljišč v smislu 3. odstavka 42. člena ZDen v primeru, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi.

Iz spisne dokumentacije upravnih spisov v zadevi je razvidno, da je bil glede na zahtevek vlagateljev za priznanje denacionalizacije v obliki nadomestnih zemljišč (in predhoden zaključek o nemožnosti vračila podržavljenega kmetijskega zemljišča v naravi zaradi ovir po ZDen) kot zavezanec v denacionalizacijski postopek pritegnjen Sklad ter da je ta organu s pripravljalno vlogo z dne 28. 5. 2009 sporočil, da so pogoji za dodelitev nadomestnega zemljišča izpolnjeni ter da bo po tem, ko bo o predlogu za dodelitev nadomestnega zemljišča odločila pristojna komisija ter ko bo sklenjen ustrezen sporazum, organ s tem seznanil. Iz upravnih spisov je nadalje razvidno, da je Sklad nato organu z dopisom z dne 10. 11. 2010 sporočil, da je ugotovil, da ob zaostrenih pogojih poslovanja ter upoštevanju načel gospodarnosti in ekonomičnosti sklepanje sporazumov o dodeljevanju nadomestnih zemljišč ni več mogoče ter da je bil postopek dodeljevanja nadomestnega zemljišča ustavljen. Iz izpodbijane odločbe pa izhaja, da je organ nato upravičencema priznal denacionalizacijo v podrejeno zahtevani obliki denacionalizacije, tj. v odškodnini v obveznicah SOD, ker po njegovem mnenju določa okvir zavezanosti Sklada za vračilo nadomestnih zemljišč določba 3. odstavka 42. člen ZDen, ki dolžnosti sklepanja sporazuma ne določa, in ker je po njegovem mnenju smisel 1. odstavka 27. člena ZDen - po obvezni razlagi njegovega prvega stavka - da ima na njegovi podlagi Sklad pravico in dolžnost, da dodeljevanje nadomestnih zemljišč ustavi, če meni, da bi s tem škodoval namenu svojega delovanja. Takemu stališču organa pa tožeča stranka po presoji sodišča utemeljeno ugovarja. Iz obrazložitve predloga za obvezno razlago 1. stavka 1. odstavka 27. člena ZDen (Poročevalec z dne 14. 3. 2000), ki se opira na razlogovanje Ustavnega sodišča v odločbi U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (sprejeti ob ustavni presoji 9. člena novele ZDen-B), namreč izhaja, da ob tem, ko je bil namen in cilj novele ZDen-B (Uradni list RS, št. 65/98, sklep US – Uradni list RS, št. 67/98, odločba US – Uradni list RS, št. 76/98), s katero je bil (v 9. členu) dopolnjen 27. člen ZDen z novim 1. odstavkom, jasen in dvojen: popraviti krivice z vračanjem v naravi tudi, ko gre za vračanje v obliki odškodnine, in razbremeniti SOD in posredno proračun RS, predlagatelj ugotavlja, da se sprejeta dopolnitev 27. člena ZDen v praksi ne uveljavlja v taki meri, kot bi se morala, in s ciljem, zaradi katerega je bila sprejeta, zaradi česar je potreben predlog za sprejem obvezne razlage te določbe. Iz obrazložitve predloga nadalje izhaja, da predlagatelj meni, da bi zahtevek upravičenca za dodelitev nadomestnih zemljišč v denacionalizacijskem postopku moral organ obravnavati kot predlog za sklenitev sporazuma po 3. odstavku 42. člena ZDen ter ga posredovati Skladu, ta pa bi na tak predlog upravičencu moral ponuditi ustrezno zemljišče izmed zemljišč, s katerimi gospodari ter se sporazumeti o ustreznosti nadomestnega zemljišča (vrsta, obseg, vrednost) po principih, ki jih določa ZDen. Zato je tako glede na besedilo določbe 1. odstavka 27. člena ZDen že samo (upoštevajoč obvezno razlago), kot tudi ob upoštevanju navedene obrazložitve predloga obvezne razlage ter drugih določb ZDen po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je Sklad kot zavezanec za vračilo nadomestnih zemljišč dolžan (gre za njegovo obveznost) sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz 3. odstavka 42. člena ZDen (sistematična, teleološka, zgodovinska metoda razlage). S tem ko je Sklad v citirani zakonski določbi določen kot zavezanec za vračilo nadomestnih kmetijskih zemljišč, so namreč njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo. Za zavezance pa ZDen ne določa, da se svoje obveznosti vračila podržavljenega premoženja morejo razbremeniti z enostransko podano izjavo volje, ki nima podlage v zakonu. Tak pomen, kot ga je obvezni razlagi 1. stavka 1. odstavka 27. člena ZDen pripisal organ (da ima Sklad v okviru gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči v lasti Republike Slovenije pravico in dolžnost dodeljevanje nadomestnih zemljišč ustaviti in sporazumevanje v smislu 3. odstavka 42. člena ZDen odkloniti, če sam meni, da bi s tem škodoval namenu svojega delovanja), iz citirane določbe eksplicitno ne izhaja, niti ni organ pojasnil uporabljene metode razlage, takega namena citirane določbe in njene obvezne razlage pa tudi ni navedel predlagatelj obvezne razlage; prav nasprotno – ta je navedel, da je namen in cilj 1. odstavka 27. člena ZDen zagotovitev upravičencem pravice, da za vrnitev podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov zahtevajo odškodnino tudi v obliki odškodnine v nadomestnih zemljiščih, kar je z vidika poprave krivic najbolj skladno s primarno obliko denacionalizacije ter tudi manj obremenjuje SOD, proračun RS in davkoplačevalce. Ker je bil po presoji sodišča (ob razlagi določb ZDen, kot jo je podalo) razlog za nesklenjen sporazum v kršitvi zakonske obveznosti zavezanca Sklada, pa po njegovi presoji organ v obravnavanem primeru na podlagi določbe 3. odstavka 42. člena ZDen, ob razlagi, da ta predstavlja okvir zavezanosti zavezanca za vračilo nadomestnih zemljišč, (še) ne bi mogel zaključevati, da zahtevane oblike denacionalizacije v nadomestnih zemljiščih ni mogoče priznati. Sodišče še dodaja, da pa je določbo 3. odstavka 42. člena ZDen mogoče razlagati, da predstavlja povsem neobvezno obliko denacionalizacije, v povezavi z določbo 1. oziroma 2. odstavka 51. člena tega zakona.

Tudi po stališču Ustavnega sodišča v sklepu U-I-64/99 z dne 16. 11. 2000 (na katero se sklicuje tožeča stranka) je po noveli ZDen-B poprava krivic z določitvijo možnosti vračanja nadomestnih kmetijskih zemljišč in gozdov dejansko obveznost države – Sklad je določen za zavezanca, ker gospodari z zemljišči v lasti države - za izpolnitev katere v okviru 3. odstavka 42. člena ZDen obstaja stvarna možnost. Razlogi, ki jih je navedel Sklad, da ob zaostrenih pogojih poslovanja in upoštevanju načel gospodarnosti in ekonomičnosti sklepanje sporazumov o dodelitvi nadomestnih zemljišč ni več mogoče, in ki so povsem splošno ter nekonkretizirano podani, namreč po presoji sodišča ne morejo pomeniti, da za izpolnitev obveznosti države ni stvarnih možnosti. Taka stališča je to sodišče zavzemalo tudi v svoji dosedanji praksi, npr. v sodbi U 861/2003 z dne 14. 12. 2004 (da se Sklad do zahtevka za vrnitev nadomestnih zemljišč mora opredeliti ter da se lahko razbremeni zaveze za vrnitev nadomestnih zemljišč, če ni stvarnih možnosti za tako obliko vrnitve oz. če niso izpolnjene predpostavke iz 1. odstavka 27. člena ZDen) in sodbi U 1287/2003 z dne 9. 11. 2004 (da je mogoč zaključek, da denacionalizacija v obliki nadomestnega zemljišča ne pride v poštev, le iz razloga, ki bi izhajal iz določb 1. odstavka 27. člena ZDen ter da bi vsaka drugačna razlaga te določbe pomenila nedopustno izključevanje oz. omejevanje te oblike denacionalizacije, ki ne temelji na zakonu).

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1, ker je spoznalo, da materialno pravo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni bilo pravilno uporabljeno ter je izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi 3. ter v smislu 4. odstavka tega člena vrnilo v ponovni postopek organu, ki jo je izdal.