Jedro

Prvostopenjski organ bi tožnikovo pripombo o dodelitvi zaokroženih zemljišč pred odločitvijo v zadevi moral reševati, pri tem pa mu dati tudi možnost sodelovanja oziroma podaje izjave o odločilnih dejstvih iz prvostopenjske odločbe. Niti iz spisne dokumentacije ne izhaja, da bi tožnikova pripomba bila presojena kot neutemeljena ter da bi tožnik pred odločitvijo v zadevi imel možnost izjaviti se o dejstvih, na katerih odločitev v tem delu temelji, razlogi za odločitev, s katerimi drugostopenjski organ dopolnjuje obrazložitev prvostopenjske odločbe, pa nimajo podlage v predhodno pravilno izvedenem postopku.

Uvrstitev zemljišč v vrednostne razrede pomeni uvrstitev zemljišč glede na kakovost oziroma glede na uporabnost za kmetijsko proizvodnjo.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Grosuplje št. 32102-2/2003 (10) z dne 7. 5. 2008 se v delu, ki se nanaša na komasacijskega udeleženca A.A., ..., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Upravna enota Grosuplje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se zemljišča iz komasacijskega sklada na komasacijskem območju ..., ki so navedena v odločbi o uvedbi komasacijskega postopka z dne 27. 1. 2004, na novo razdelijo med komasacijske udeležence, tako da tožnik vlaga v komasacijski sklad zemljišča s parc. št. 32, 120, 211, 254, 273, 323/19, 323/27, 336/1, 336/2, 377, 436, 458, 507, 1807, 1847 in 1854, vse k.o. ... (kot so opredeljena s podatki o vrsti rabe, katastrskem razredu, površini v m2, površini po vrednostnih razredih ter vrednostih v cenilnih enotah pred in po odbitku zaradi povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti), iz komasacijskega sklada pa se mu dodelijo zemljišča s parc. št. 2293, 2317, 2319, 2359, 2376, 2379, 2445 in 2538, vse k.o. ... (kot so opredeljena s podatki kot zgoraj). Organ v obrazložitvi odločbe navaja, da so bili v komasacijskem postopku v času med 12. 2. 2007 in 26. 2. 2007 razgrnjeni elaborat obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju ..., elaborat idejne zasnove ureditve na tem komasacijskem območju in elaborat vrednotenja zemljišč, ki jih je izdelal izvajalec komasacije. Na razgrnjeni elaborat idejne zasnove ureditve na komasacijskem območju in elaborat vrednotenja zemljišč podane pripombe je 23. 3. 2007 obravnavala komasacijska komisija ob udeležbi posameznih komasacijskih udeležencev. Prvostopenjski organ je s sklepi potrdil razgrnjene elaborate obstoječega stanja zemljišč, idejne zasnove in vrednotenja. V obdobju med 1. 6. 2007 in 15. 6. 2007 pa je bil razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju ..., ki je bil izdelan na podlagi prej navedenih elaboratov, želja komasacijskih udeležencev ter ob upoštevanju določb 64. in 65. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Na predlog nove razdelitve zemljišč je bilo podanih 39 pripomb, katere je v dneh od 13. 8. do 17. 8. 2007 obravnavala komasacijska komisija ob sodelovanju posameznih komasacijskih udeležencev ter sprejela sklepe, s katerimi je seznanila komasacijske udeležence, ki so jih spremembe zadevale. Po sklepu z dne 3. 9. 2007 je izvajalec komasacije komasacijskim udeležencem v naravi pokazal njim dodeljena zemljišča ter so bili v naravi seznanjeni z mejami dodeljenih parcel do 5. 10. 2007. S sklepom prvostopenjskega organa z dne 3. 9. 2007 je bila določena vrednost cenilne enote na komasacijskem območju ... v denarju, in sicer je ena cenilna enota 0,0042 EUR. Zaradi zgraditve skupnih objektov in naprav oziroma povečanja površin poti, melioracijskih jarkov, vodotokov in zarasti, se je skupna vrednost vloženih zemljišč v komasacijski sklad zmanjšala za 2,5 %, za enak odstotek pa se je zato zmanjšala tudi vrednost zemljišč, ki jih dobi posamezni komasacijski udeleženec iz komasacijskega sklada. Geodetski organ je z izjavo z dne 14. 12. 2007 potrdil, da je zemljiško katastrski del elaborata o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada v katastrski občini ... izdelan v skladu s predpisi o zemljiškem katastru. Zaradi pripomb nekaterih komasacijskih udeležencev po zamejničenju je po opravljenih ustnih obravnavah 4. 3. in 5. 3. 2008 izvajalec komasacije izdelal spremembo razdelitvenih izkazov, prenos in predajo parcel pa je izvedel v naravi 20. 3. 2008. Po izjavi predstavnika izvajalca komasacije so bila dodeljena zemljišča približno enake kvalitete in velikosti, kot so jih komasacijski udeleženci imeli pred komasacijo, torej v okvirih, ki jih določa ZKZ v 65. členu. Izvajalec komasacije je po opravljeni spremembi izdelal nove izkaze, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da so dodeljena zemljišča v zakonskih okvirih.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 22. 12. 2010 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo. Drugostopenjski organ je presodil, da je odločitev prvostopenjskega organa zakonita ter je vse pritožbene navedbe tožnika zavrnil kot neutemeljene.

Tožnik v tožbi navaja, da je bila v postopku zagrešena bistvena kršitev pravil postopka, s tem ko je bila tožniku kršena pravica do sodelovanja v postopku (pravica do zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)) in da so bile kršene tudi določbe 214. člena ZUP, saj prvostopenjska odločba ne vsebuje obrazložitve v skladu s citirano določbo ZUP. Odločba nima razlogov glede odločilnih dejstev, nima razloženih zahtevkov strank ter njihove navedbe o dejstvih, nima ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, nima odločilnih razlogov za določen pravni zaključek. Do navedb oziroma pripomb tožnika, ki jih je ta podal v prvostopenjskem postopku, se niti organ prve stopnje niti organ druge stopnje nista opredelila. Sodelovanje v postopku s strani izvajalca komasacije je bilo ves čas tudi tako, da so bila dodeljena druga zemljišča, kot je to bilo predhodno dogovorjeno na sestankih. Izpodbijana odločba nima nobenih razlogov glede pravno relevantnega dejstva, da se tožniku dodelijo zaokrožena zemljišča in zemljišča, ki ustrezajo njegovi usmeritvi gospodarjenja. Med postopkom je neuspešno uveljavljal, da na novo dodeljena zemljišča niso enake vrednosti kot v komasacijski sklad vložena zemljišča ter da ne zagotavljajo istega obsega kmetijske dejavnosti, saj je tožnik dobil premalo zemlje, ki jo potrebuje za gospodarjenje, to je za rejo govejih pitancev. Tako v vlogah v prvostopenjskem postopku kot tudi v pritožbi je predlagal, da se dejansko stanje preveri v naravi, vendar ne organ prve stopnje ne organ druge stopnje tako nista postopala. Tožnik meni, da je bilo v postopku nepravilno uporabljeno materialno pravo, saj ni bil upoštevan odločilni kriterij po ZKZ in po Pravilniku o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik), kajti tožniku se niso dodelila zaokrožena zemljišča tako, da bi ustrezala njegovi usmeritvi gospodarjenja; tako po izvedeni komasaciji kmetijske dejavnosti ne more opravljati v enakem obsegu kot prej ter je moral zmanjšati število goveje živali. Navedeno je pojasnil že v prvostopenjskem postopku ter je tudi zapisano v zapisnikih obravnav, vendar prvostopenjski organ teh njegovih pripomb ni želel upoštevati. Tožnik očita tudi neupravičeno dodeljevanje najboljše zemlje v nasprotju z zakonskimi pogoji določenim osebam; s tem tako ni bil dosežen namen komasacije, ki je zagotoviti čim bolj ekonomično kmetovanje. Dodeljena zemlja je v primeru tožnika bistveno slabša, kot jo je vložil v komasacijski sklad ter zemljišča, po že povedanem, tudi ne ustrezajo usmeritvi njegovega gospodarjenja. Navaja, da je bilo v postopku zmotno ugotovljeno dejansko stanje. Na ustni obravnavi 19. 12. 2007 je bil na predlog izvajalca komasacije, da se ponovno razdeli dodeljeno zemljišče v tabli 21, v vrednostnem razredu A, pripravljen na kompromis po predlogu navedenega: tožniku bi se dodelila parcela 2381 na območju prejšnje parcele 458 vsaj v tolikšni površini, kot je bila pred komasacijo v vrednostnem razredu A, razlika pa na območju prejšnje parcele 436 v vrednostnem razredu B. Na ustni obravnavi 4. 3. 2008 je bil nato seznanjen ter mu je bilo pokazano na karti, da je „ponovna“ dodelitev v skladu z dogovorom na obravnavi 19. 12. 2007. Ko pa je bil 19. 3. 2008 vabljen, da se mu pokaže dodeljeno zemljišče v naravi, je ugotovil, da se dodeljeni zemljišči ne nahajata na dogovorjenem območju: lokacija parcel se je spremenila tako, da je oba dela razdružene parcele dobil v vrednostnem razredu B. Temu je takoj nasprotoval z dopisom z dne 20. 3. 2008 ter na problem opozoril uradno osebo, ki je vodila postopek, vendar njegova pripomba ni bila upoštevana oziroma iz odločbe ne izhaja, da jo je sploh podal. Glede na to odločba ni obrazložena na tako konkreten način, da bi jo bilo mogoče učinkovito izpodbijati s pravnim sredstvom, Ustava pa v 25. členu pravico do učinkovitega pravnega varstva zagotavlja. Tožnik se z dodeljenimi zemljišči ne strinja ter meni, da pri dodelitvi niso bili upoštevani kriteriji ZKZ. Prejel je zemljišče na območju s slabšo zemljo, razlog za to pa v odločbi ni naveden. Že v pritožbi pa je navajal, da sta območji po namembnosti različni: boljše je namenjeno oranju, slabše košnji. Za tožnika je kvaliteta dodeljenega zemljišča zelo pomembna ter bi izvajalec komasacije pri spremembah moral upoštevati proizvodni program kmetije, pa to ni bilo upoštevano, razlog za to pa tudi ne naveden. Z razdelitvijo parcele je tožniku onemogočena normalna obdelava, saj sta parceli 2376 in 2379 zelo ozki in dolgi ter sta po izmeri obe manjši od vložene parcele. Izpodbijana odločba ne sledi zakonskemu cilju zaokroževanja zemljišč. Že v pritožbi pa je tožnik tudi navedel konkretne podatke, iz katerih izhaja, da se je nekaterim komasacijskim udeležencem dodelilo nekajkrat več površine v vrednostnem razredu A, kot pa so zemljišč v takem vrednostnem razredu vložili. Iz navedenega jasno izhaja, da pri novi razdelitvi zemljišč niso bili upoštevani kriteriji, ki jih določa ZKZ, pač pa je bilo dodeljevanje zemljišč samovoljno. Tožnik pa se tudi ne strinja z razlogovanjem drugostopenjskega organa, da predmet primerjave ne more biti površina zemljišč po vrednostnih razredih. Predlaga, naj sodišče vpogleda v spisno dokumentacijo v zadevi in zasliši stranke, nato pa odloči, da se izpodbijana odločba odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

Tožba je utemeljena.

Po pregledu spisne dokumentacije v zadevi sodišče ugotavlja, da ta izkazuje, da je po tem, ko je tožnik že izjavil svoje strinjanje z novo razdelitvijo zemljišč komasacijskega sklada, na ustni obravnavi 19. 12. 2007 izvajalec komasacije predlagal, da se parcela 2381, ki naj bi bila po projektu nove razdelitve dodeljena tožniku, dodeli tako, da se na območju prejšnje parcele 458 dodeli temu vsaj taka površina, kot je bila pred komasacijo, razlika pa se dodeli bolj proti glavni cesti na območju prejšnje parcele 436. Tožnik v tožbi navaja, da je bil spremenjeni projekt razdelitve zemljišč obravnavan nato na ustni obravnavi 4. 3. 2008, ter da je bil v delu, ki se je nanašal na dodelitev zemljišč njemu, izdelan v skladu s predlogom izvajalca na ustni obravnavi 19. 12. 2007, zato se je z rešitvijo strinjal, vendar pa je ob seznanitvi z dodeljenimi zemljišči v naravi 19. 3. 2008 ugotovil, da se dodeljeni zemljišči ne nahajata na dogovorjenem območju ter da se obe nahajata v vrednostnem območju B, namesto da bi se, v skladu z dogovorom, eno nahajalo v vrednostnem območju A, zaradi česar je temu v dopisu upravnemu organu z dne 20. 3. 2008 nasprotoval. Iz zapisnikov seznanitve z dodeljenimi zemljišči z dne 19. 3. 2008, ki sta v spisni dokumentaciji, izhaja, da je tožnik glede parcele 2379 očital, da ni bil izveden premik parcele na pozicijo stare parcele, glede parcele 2376 pa navajal, da bi se z dodelitvijo strinjal, če bi bila ustrezno rešena pripomba, podana v zvezi s parcelo 2379. Iz spisne dokumentacije tudi izhaja, da je tožnik 20. 3. 2008 upravnemu organu poslal „pritožbo“ na dodeljeno zemljišče, v kateri je izrazil svoje nestrinjanje z zemljišči, ki naj bi mu bila dodeljena (smiselno bi šlo za parceli 2376 in 2379), ter navajal, da gre za zemljišči, ki za oranje nista primerni, čeprav bi taki za kmetovanje potreboval ter je s takimi pred komasacijo tudi razpolagal. Iz spisne dokumentacije dalje izhaja, da je upravni organ istega dne „pritožbo“ posredoval izvajalcu komasacije, s predlogom, da ta pripombo prouči ter da organ še pred izdajo odločbe pisno obvesti o ugotovitvah. V spisni dokumentaciji upravnega spisa pa sodišče nato ni našlo dokumenta, iz katerega bi izhajalo, da je bila tožnikova pripomba na zapisnika z dne 19. 3. 2008 in v vlogi z dne 20. 3. 2008 v postopku obravnavana in rešena ter da se je tožnik z rešitvijo strinjal. Le v takem primeru, če pred odločitvijo v zadevi spornih vprašanj v zvezi z novo razdelitvijo zemljišč več ne bi bilo, po presoji sodišča organu ne bi bilo treba odločbe o novi razdelitvi zemljišč obrazlagati s podajanjem pripomb posameznega komasacijskega udeleženca ter rešitvami, ki so bile o teh sprejete; tedaj bi zadostovala obrazložitev s podatki, ki se nanašajo na vse komasacijske udeležence (in tako obrazložitev izpodbijana odločba vsebuje). Ker pa v obravnavanem primeru glede na dokumente spisne dokumentacije očitno tako ni bilo, se sodišče s tožnikom strinja, da bi izpodbijana odločba o rešitvi tožnikove pripombe na zapisnik z dne 19. 3. 2008 in v vlogi z dne 20. 3. 2008 morala navajati dejanske in pravne razloge. Ker odločba tako ni obrazložena, se je v delu, ki se nanaša na tožnika kot komasacijskega udeleženca, ne da preizkusiti glede njene materialne zakonitosti; to pa je absolutna bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ki v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v povezavi s 3. točko prvega odstavka 64. člena tega zakona narekuje odpravo odločbe v tem delu.

Drugostopenjski organ sicer navaja, da prvostopenjski organ tožnikovim pripombam ni v celoti sledil, jih je pa obravnaval ter o njih odločil, konkretne razloge za odločitev pa drugostopenjski organ navaja v svoji odločbi. V zvezi s presojo tožnikovih pritožbenih navedb pa drugostopenjski organ razloguje, da prvostopenjski organ pri odločanju ni bil vezan na tožnikovo nestrinjanje s spremenjenim elaboratom nove razdelitve v delu glede zemljišč, ki naj bi mu bila dodeljena, saj tožnik ni zatrjeval, da so z novo razdelitvijo kršene določbe ZKZ ali Pravilnika. Sodišče se z drugostopenjskim organom ne strinja. Po povedanem ne iz spisne dokumentacije ne iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi tožnikova pripomba, dana ob seznanitvi z dodeljeno parcelo 2379 dne 19. 3. 2008 in nato še pisno v vlogi z dne 20. 3. 2008, bila pred odločitvijo v zadevi obravnavana. Biti pa bi morala obravnavana že ob tem, ko iz zapisnika z dne 4. 3. 2008 niti ne izhaja, da bi bila tožniku tedaj predstavljena sprememba elaborata nove razdelitve (zanj relevantna) določna in dokončna (iz zapisnika izhaja, da je bila tožniku pokazana varianta popravka parcele, pokazane ob predaji v naravi, ter da se je strinjal, da se mu del parcele, ki je v tabli 21 dodeljen bolj proti vasi, ustrezno poveča, za to povečanje pa zmanjša površina parcele v tabli 25 - za razliko se poveča parcela izkaza 16 v isti tabli), kar pomeni, da pred seznanitvijo z dodeljenima parcelama 2376 in 2379 dne 19. 3. 2008 niti ni imel možnosti podati pripomb h končni rešitvi nove razdelitve. Poleg tega pa je v vlogi z dne 20. 3. 2008 navajal, da bi za kmetovanje potreboval zemljišče, primerno za oranje, da je s takim pred komasacijo razpolagal, pri novi razdelitvi pa mu ni bilo dodeljeno, zato ne bo mogel kmetovati kot pred tem, očital pa tudi neupoštevanje kriterija dodelitve zaokroženih zemljišč. Dodelitev zaokroženih zemljišč praviloma tako, da ustrezajo usmeritvi gospodarjenja, pri čemer se upošteva zaokrožitev obdelovalnih zemljišč oziroma zemljišč za drugo rabo, pa je eden od kriterijev, ki se uporabljajo pri novi razdelitvi zemljišč na komasacijskem območju (prva alinea 16. člena Pravilnika). To pa pomeni, da ima tožnikova pripomba oporo v predpisih. Določbe prvega odstavka 65. člena ZKZ namreč po mnenju sodišča ni mogoče razlagati v pomenu, da komasacijski udeleženec novi razdelitvi zemljišč lahko ugovarja zgolj, če je kršeno pravilo te določbe, saj bi bile ob taki razlagi določbe Pravilnika o kriterijih, ki se pri novi razdelitvi zemljišč uporabljajo, izključene, čeprav ZKZ daje podlago za izdajo podrobnejših predpisov o izvajanju komasacij (76. člen). Glede na povedano bi prvostopenjski organ tožnikovo pripombo pred odločitvijo v zadevi moral reševati, pri tem pa tožniku dati tudi možnost sodelovanja oziroma podaje izjave o odločilnih dejstvih; če bi presodil, da je neutemeljena ter ji pri odločitvi ne bi sledil, pa bi moral, kot že navedeno, v obrazložitvi odločbe tudi navesti dejanske in pravne razloge za odločitev. Ker iz prvostopenjske odločbe, niti iz spisne dokumentacije ne izhaja, da bi tožnikova pripomba bila presojena kot neutemeljena ter da bi tožnik pred odločitvijo v zadevi imel možnost izjaviti se o dejstvih, na katerih odločitev v tem delu temelji, razlogi za odločitev, s katerimi drugostopenjski organ dopolnjuje obrazložitev prvostopenjske odločbe, nimajo podlage v predhodno pravilno izvedenem postopku. Zato jih sodišče pri presoji zakonitosti izpodbijane prvostopenjske odločbe tudi ni moglo upoštevati.

Sicer pa se po že povedanem sodišče tudi ne strinja s presojo drugostopenjskega organa, da tožnik v prvostopenjskem postopku ni podal pripomb, ki bi bile po predpisih relevantne, pač pa da se z dodelitvijo zgolj ni strinjal, česar pa organu niti ni bilo treba upoštevati. Prav tako sodišče ne pritrjuje presoji drugostopenjskega organa o tem, da tožnik svojih navedb o dodeljenih neustreznih zemljiščih ne bi mogel utemeljevati s sklicevanjem na vrednostne razrede, v katerih se ta nahajajo, glede na to, da je bila pri dodelitvi upoštevana skupna enakovrednost vloženih in dodeljenih zemljišč (z dovoljenim 5 %-nim odstopanjem) in dopustno največ 15 %-no odstopanje v površini, kar je zahteva določbe prvega odstavka 65. člena ZKZ. Uvrstitev zemljišč v vrednostne razrede namreč posredno logično pomeni uvrstitev zemljišč glede na kakovost oziroma glede na uporabnost za kmetijsko proizvodnjo. Zato tožnikovega ugovora, da dodelitev večje površine v vrednostnem razredu zemljišč slabše kvalitete (od vložene) in manjše površine v vrednostnem razredu zemljišč boljše kvalitete (od vložene) za njegovo kmetijsko proizvodnjo ne pomeni dodelitve enakovrednih zemljišč vloženim, tudi če je predpisana skupna enakovrednost vloženih in dodeljenih zemljišč po 65. členu ZKZ spoštovana, ni mogoče presoditi, ne da bi bila pred tem ugotovljena ter pri odločanju upoštevana relevantna dejstva (glede kvalitete dodeljenih zemljišč in njihove uporabnosti za kmetijsko dejavnost, kakršno opravlja).

Ker je po povedanem sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka, je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odločbo prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na tožnika kot komasacijskega udeleženca, odpravilo, zadevo pa v tem obsegu na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Sodišče je tožniku priznalo stroške v okviru priglašenih na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, skupaj z uveljavljanim 20 %-nim DDV.