Jedro

Po ZUP je sprememba odločbe v škodo pritožnika možna le, če so podani razlogi za: odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, za izredno razveljavitev odločbe zaradi nujnih ukrepov in za ničnost odločbe. Drugostopni organ je zagrešil bistveno kršitev pravil postopka in je že iz tega razloga odločba nezakonita in jo je treba odpraviti. V 3. točki izreka (s katero je spremenil odločitev prvostopnega organa in sam odločil) je navedel ne zgolj odločitev, ki je rezultat pritožbenega postopka, temveč tudi svoje konkretne ugotovitve glede na podane pritožbene razloge, kar pa nedvomno presega vsebino izreka po 213. členu ZUP in je tudi iz tega razloga odločba nezakonita.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Župana Mestne občine Ljubljana, št. 352-230/2013-112 z dne 26. 11. 2013, se odpravi in se odločba vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopni organ je z odločbo, št. 3631-2890/4946/13 z dne 9. 9. 2013, odločil, da je tožnica na podlagi ocenitve stanovanjskih, socialnih in drugih razmer dosegla 605 točk in se uvršča na 245. mesto prednostne liste upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, namenjenih za družine, katere prosilci, glede na dohodek gospodinjstva niso zavezani plačati lastne udeležbe in varščine – lista A1 (1. točka), da bodo na podlagi razpisanega števila stanovanj in njihove razdelitve po sklepu nadzornega sveta stanovanja zagotovljena tistim upravičencem, uvrščenih na to prednostno listo, ki so dosegli nad vključno 625 točk, pod pogojem, da se stanovanjske, premoženjske ali druge razmere, ki vplivajo na izpolnjevanje pogojev za dodelitev neprofitnega stanovanja, ne spremenijo; vsem tistim, ki so dosegli manjše število točk, stanovanje ne bo dodeljeno (2. točka izreka), in da v postopku izdaje odločbe niso nastali stroški (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je toženka objavila javni razpis za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, na katerega se je prijavila tudi tožnica. Povzel je določbe razpisa in Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju Pravilnik), ugotovil število točk tožnice po posameznih kriterijih oziroma pogojih, ocenil tožnico s 605 točkami, kar jo je uvrstilo na 245. mesto prednostne liste, kar pa glede na število razpoložljivih stanovanj (ob upoštevanju pridobljenih točk drugih prosilcev) pomeni, da ji stanovanje ne bo dodeljeno.

Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbi tožnice delno ugodil in odpravil prvo točko izreka prvostopne odločbe, ostali dve točki pustil v veljavi (1. in 2. točka izreka), odločil, da tožnici pripada na podlagi v pritožbenem postopku ugotovljenih dejstev in ocenitve njenih stanovanjskih, socialnih in drugih razmer 50 točk v kategoriji 12. ''Državljani z daljšo delovno dobo'' po postavki 12.2. ''prosilec je ženska – več kot 12 let delovne dobe'', ne pripada pa ji 60 točk za zdravstvene razmere po postavki 7.2 ''kronična bolezen zgornjih dihal ali astma za družinskega člana'', tako, da ji na podlagi v pritožbi ugotovljenega dejanskega stanja pripada skupno 595 točk in se uvrsti na prednostno listo upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, namenjenih za družine, za katera prosilci glede na dohodek gospodinjstva niso zavezani plačati lastne udeležbe in varščine – lista A1, ter ji glede na doseženo število točk stanovanje ne bo dodeljeno (3. točka izreka). V zvezi s pritožbenimi navedbami je drugostopni organ povzel določbe Stanovanjskega zakona, Pravilnika ter razpisa in navedel, da je prvostopni organ po 243. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zaradi uveljavljanja nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja opravil ogled stanovanjskih razmer tožnice 10. 10. 2013. V zvezi z ugovorom tožnice glede točkovanja po postavki 1.2 ''udeleženec razpisa prebiva v prostorih za začasno bivanje, v drugih nestanovanjskih prostorih'' je pojasnil, da so do točk po tej postavki upravičeni tisti prosilci, ki prebivajo v bivalni enoti, namenjeni začasnemu reševanju stanovanjskih potreb socialno ogroženih občanov ali v drugih nestanovanjskih prostorih, v materinskem domu ali zatočišču – varni hiši, ipd., kar izkažejo z dokazilom o bivanju v taki bivalni enoti. V primeru, če se udeleženca točkuje po tej postavki, je izključeno točkovanje pod postavko kvalitete bivanja, utesnjenosti v stanovanju in primernosti stanovanja, kar je pojasnjeno na pojasnilih h obrazcu. Tožnici so bile dodeljene točke v kategoriji 2. ''Kvaliteta bivanja'' po postavki 2.1 ''bivanje v neprimernem stanovanju'' 50 točk in točkovalni kategoriji 3. ''Neprimerna površina stanovanja'' po postavki 3.1.2. ''od 4 m2 do 8 m2 na družinskega člana'' 15 točk. Skupni seštevek točk, dodeljen tožnici za stanovanjske razmere, je 255 točk, kar pomeni, da je prejela več točk, kot bi jih, če bi prejela točke po postavki 1.2 (220 točk). Nadalje je ugotovil, da se je pa v pritožbenem postopku spremenilo dejansko stanje. Iz zapisnika namreč izhaja, da komisija v stanovanju ni opazila nobenih vidnih znakov vlage, ki naj se ne bi videla zaradi beljenja stanovanja poleti (kar je navedla tožnica). Ker se po Pravilniku zdravstvene razmere prosilca ali odraslega družinskega člana (v obravnavanem primeru je tožnica uveljavljala slabo zdravstveno stanje svoje polnoletne hčere A.A.) točkuje pod pogojem, da gre za trajna obolenja, pogojena s slabimi stanovanjskimi razmerami, ob upoštevanju ugotovitev ogleda (zapisnik je tožnica podpisala), tožnici ni mogoče priznati 60 točk po tej postavki. Tožnica je uveljavljala tudi točkovanje po točkovalni kategoriji 12. po postavki 12.2.. Ker je tožnica ženska, ki ima več kot 12 let delovne dobe, prvostopni organ ni ravnal pravilno, ko ji ni priznal točk po tej postavki. Skladno z ZUP in pravno teorijo (Androjna in Kerševan Upravno procesno pravo str. 520) načelo prepovedi spremembe na slabše ne velja, če je organ druge stopnje odločil na pritožbo stranke, ki uveljavlja razlog nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter navaja nova dejstva in predlaga nove dokaze. Glede na povedano je drugostopni organ po 251. členu ZUP odpravil prvo točko izreka prvostopne odločbe in s tretjo točko odločil meritorno, delno pa pritožbo zavrnil. Ker je tožnica začela pritožbeni postopek, je njena zahteva za povračilo odvetniških stroškov neutemeljena na podlagi 113. člena ZUP.

Tožnica je v tožbi navedla, da sme drugostopni organ po drugem odstavku 253. člena ZUP spremeniti odločbo prve stopnje v škodo pritožniku le iz razlogov po 274. členu, 278. členu ali 279. členu ZUP. Ker ti pogoji v konkretnem primeru niso izpolnjeni, je sprememba prvostopne odločbe v škodo tožnice nezakonita. Organ bi zato moral, kljub ugotovitvi o spremenjenem dejanskem stanju, pustiti odločbo v tožničino korist v veljavi. Smiselno tako tudi sodba Upravnega sodišča RS, II 454/2011 z dne 6. 4. 2012, in sodba istega sodišča, I U 2219/2009 z dne 6. 5. 2010. Drugostopni organ bi moral odločiti v njeno korist ter ji priznati dodatnih 50 točk za delovno dobo po točki 12.2., ne pa ji (tudi) odvzeti 60 točk po kategoriji 7.2.. Pa tudi ta odvzem točk je neutemeljen. Pred izdajo prvostopne odločbe je ogled stanovanja opravila socialna delavka B.B., ki je podala svoje mnenje o neprimernosti stanovanja (črne stene in plesen). Tudi lastnica stanovanja, kjer živi tožnica s svojo družino, je podala izjavo, da je stanovanje v slabem stanju in potrebno korenite prenove. Tožničina hči, ki živi v tem stanovanju, je astmatik. Ker je tožničina hči večkrat bolehala za astmo, je bila tožnica primorana stene stanovanja premazati s premazom zoper plesen ter ga pobeliti. Tak ukrep pa običajno zadostuje le krajše obdobje, saj se je že po enem letu od beljenja (po eni kurilni sezoni) ponovno pojavila plesen in črne stene. To, da ob ogledu 10. 10. 2013 ni bilo zaznati vidnih znakov vlage, še ne pomeni, da je v stanovanju ni. Organ bi moral to ugotovitvi s strokovnim mnenjem, zato je odvzem 60 točk neutemeljen. Tožnici bi morali biti priznani tudi stroški v pritožbenem postopku, saj je s pritožbo uspela (14. člen Pravilnika o stroških v upravnem postopku). Tožnica bi torej morala prejeti 655 točk, s čimer bi bila upravičena do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem - lista A1, prav tako pa bi ji moral organ povrniti stroške pritožbenega postopka. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, odločbo prve stopnje v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi ter jo vrne v ponoven postopek, toženka pa naj tožnici povrne vse prijavljene stroške v roku 15 dni, vključno s prijavljenimi pritožbenimi stroški, v roku in na tam opredeljen način.

Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je bilo dokazno breme na tožnici, da bi svoje navedbe podkrepila z dokazi, kot je predvideno v Pravilniku. Toženka je tudi pravilno uporabila 251. člen ZUP, kot tudi 113. člen ZUP. Predlagala je zavrnitev tožbe, priglasila pa je tudi stroške postopka.

Tožnica je v pripravljalni vlogi še dodala, da se je v pritožbi sklicevala na dokaze, ki so že bili v spisu, poleg tega je tožnica na podlagi mnenja socialne delavke B.B., izjave lastnice stanovanja in lastne izjave nedvoumno dokazala, da je plesen v stanovanju ob vložitvi vloge obstajala, zato ne drži, da tega ni uspela dokazati. Predlagala je kot doslej. V naknadni vlogi je prosila sodišče za urgentno reševanje zadeve.

Tožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev drugostopnega organa v pritožbenem postopku javnega razpisa dodelitve neprofitnih stanovanj v najem, s katero je drugostopni organ na pritožbo tožnice odločitev prvostopnega organa spremenil tako, da je tožnici namesto 605 točk (kot je bilo tožnici priznanih v postopku na prvi stopnji) priznal 595 točk na podlagi v pritožbenem postopku spremenjenega dejanskega stanja. Tožnica ugovarja, da je drugostopni organ s takim postopanjem kršil pravila postopka, hkrati pa tudi zmotno ugotovil dejansko stanje.

Tudi po presoji sodišča drugostopni organ za tako postopanje ni imel pravne podlage.

Po 247. členu ZUP organ druge stopnje preizkusi odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija (prvi odstavek); organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon (drugi odstavek). Za pravilno rešitev zadeve pa sme organ druge stopnje ob reševanju pritožbe v mejah zahtevka, ki je bil postavljen v postopku na prvi stopnji, s svojo odločbo odpraviti odločbo in rešiti zadevo v korist pritožnika v obsegu, ki presega m meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, če se tem ne posega v pravico koga drugega (prvi odstavek 253. člena ZUP). Z enakim namenom lahko organ druge stopnje v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona (drugi odstavek 253. člena ZUP). To pomeni, da je po ZUP sprememba odločbe v škodo pritožnika možna le, če so podani razlogi za: odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, za izredno razveljavitev odločbe zaradi nujnih ukrepov in za ničnost odločbe.

Iz odločbe drugostopnega organa izhaja, da se je drugostopni organ pri svoji odločitvi skliceval na 251. člen ZUP (ta predpisuje način odločanja drugostopnega organa v pritožbenem postopku glede na rezultat njegovih ugotovitev v zvezi z dejanskim stanjem in kršitvijo pravil postopka) in pravno teorijo (Vilko Androjna in Erik Kerševan ''Upravno procesno pravo'', stran 520). Po slednji načelo prepovedi spremembe na slabše ne velja, če je organ druge stopnje na pritožbo stranke, ki uveljavlja razlog nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter navaja nova dejstva in predlaga nove dokaze, odpravil odločbo prve stopnje in v dopolnjenem postopku na podlagi novo ugotovljenih dejstev izdal odločbo, ki je za stranko manj ugodna od prejšnje.

Sodišče se s takim razlogovanjem (ki je vodilo do izpodbijane odločitve) drugostopnega organa glede na v 9. točki obrazložitve te sodbe citirane določbe ZUP in ob upoštevanju pritožbenih navedb tožnice ne strinja. Organ druge stopnje bi smel odločiti na tak način (torej v škodo tožnice glede na odvzem že priznanih točk na prvi stopnji) le v primeru, če bi bila izkazana katera od okoliščin iz 274., 278. in 279. člena ZUP, kar pa ni (in tega nihče tudi ne trdi). S tem je drugostopni organ zagrešil bistveno kršitev pravil postopka in je že iz tega razloga odločba nezakonita in jo je treba odpraviti. Res je tožnica v pritožbi uveljavljala pritožbeni razlog nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, vendar le v delu glede nepriznanja točk po postavki 12.2. ''prosilka je ženska – več kot 12 let delovne dobe'' (in kar ji je drugostopni organ tudi pravilno priznal) ter glede nepravilnosti in pomanjkljive obrazložitve točkovanja stanovanjskega statusa po postavki 1.2. oziroma po postavkah 2.1., 3.1.2. in 1.3. (kar pa je drugostopni organ pravilno zavrnil oziroma tožnici točkovanje teh postavk v zadostni meri pojasnil), vendar pa ''golo'' uveljavljanje tega pritožbenega razloga ne pomeni, da lahko drugostopni organ – tudi če ugotovi, da je bilo dejansko stanje v delu, ki ga pritožnik s pritožbo niti ne izpodbija, tudi nepopolno in zmotno ugotovljeno (kar je sicer sedaj postalo med strankami sporno) -, odloči v škodo pritožnika iz tega razloga, torej iz razloga zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Ravno to pa je v obravnavanem primeru storil drugostopni organ, ko je glede na ugotovitve ogleda stanovanja, opravljenega v pritožbenem postopku 10. 10. 2013, iz katerih med drugim izhaja, da ni vidnih sledov vlage, odločil, da niso izpolnjeni pogoji za točkovanje po postavki 7.2. ''kronična bolezen zgornjih dihal ali astma odraslega družinskega člana: število oseb 1'' in tožnici ni priznal 60 točk, kolikor ji jih je pa priznal že prvostopni organ na podlagi vloge in predloženih dokazil (ki jih je očitno štel kot zadostne in zatrjevane okoliščine v tem delu tudi izkazane) s svojo odločbo.

Sodišče še pripominja, da je takšno postopanje napačno tudi glede na splošne določbe predmetnega Javnega razpisa, po katerih se pri obravnavi vloge upoštevajo razmere, ki so obstajale v času oddaje vloge in so navedene v vlogi, kasnejših sprememb se ne upošteva, v dvomu pa se šteje, da se upoštevajo razmere na zadnji dan roka za oddajo vloge (7. točka – splošne določbe).

Sodišče nadalje (v okviru uradnega preizkusa izpodbijanega upravnega akta) tudi ugotavlja, da je drugostopni organ z vsebino 3. točke izreka kršil 213. člen ZUP. Ta člen določa vsebino izreka (ki je najpomembnejši sestavni del odločbe). Med drugim se z njim odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek), mora pa biti kratek in določen (šesti odstavek). Drugostopni organ pa je v 3. točki izreka (s katero je spremenil odločitev prvostopnega organa in sam odločil) navedel ne zgolj odločitev, ki je rezultat pritožbenega postopka, temveč tudi svoje konkretne ugotovitve glede na podane pritožbene razloge (povzete zgoraj v 2. točki obrazložitve te sodbe), kar pa nedvomno presega vsebino izreka po 213. členu ZUP in je tudi iz tega razloga odločba nezakonita.

Sodišče je glede na povedano presodilo, da v postopku za izdajo drugostopnega upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odločbo drugostopnega organa odpravilo in zadevo vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral drugostopni organ ponovno odločiti o pritožbi tožnice, pri čemer ne bo smel odločiti v njeno škodo glede na stališča sodišča, ki se tičejo postopka in ki izhajajo iz te sodbe, ne da bi za to imel podlago v rezultatu preizkusa o obstoju razlogov iz 274., 278. oz. 279. člena ZUP, in glede na rezultat postopka odločiti še o njeni uvrstitvi na prednostno listo upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem, namenjenih za družine, za katera prosilci, glede na dohodek gospodinjstva, niso zavezani plačati lastne udeležbe in varščine – lista A1, ob upoštevanju števila razpoložljivih stanovanj in pridobljenih točk drugih prosilcev. Sodišče je odločbo zaradi vsebinske povezanosti odpravilo v celoti, zaradi česar pa bo moral drugostopni organ ponovno odločiti tudi o priglašenih pritožbenih stroških tožnice in pri tem upoštevati določbe ZUP, ki določajo povrnitev stroškov po načelu uspeha v postopku (114. člen ZUP), kar smiselno uveljavlja tudi tožnica v tožbi.

Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

Stroškovni zahtevek toženke je sodišče zavrnilo ob smiselni uporabi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.