Up-272/04-14 in U-I-269/05

22. 9. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe Občine A. na Ž. in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo iste občine, ki jo zastopajo B. B., C. C., Č. Č. in D. D., odvetniki v Z., na seji dne 22. septembra 2005

sklenilo:

1.Ustavna pritožba Občine A. na Ž. zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 352/2003 z dne 5. 2. 2004 v zvezi s sodbo in sklepom Upravnega sodišča št. U 1075/2002 z dne 23. 1. 2003 se ne sprejme.

2.Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 156. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Upravno sodišče je zavrnilo tožbo pritožnice zoper odločitev Ministrstva za okolje in prostor o izdaji dovoljenja za gradnjo hangarja male aviacije z zunanjo ureditvijo in za razširitev letališke ploščadi v centru generalne aviacije – I. faza. Menilo je, da je neutemeljeno njeno sklicevanje na 44. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ), ker je po prvem odstavku 45. člena ZSZ veljala oprostitev plačila komunalnega prispevka za gradnjo objektov javne infrastrukture. Upravno sodišče je zavrnilo tudi očitek pritožnice, da ni imela možnosti sodelovanja v postopku izdaje dovoljenja za gradnjo, ker je štelo, da ji je bila ta možnost dana z vročitvijo spornega dovoljenja. To sodbo Upravnega sodišča je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 75. člena Zakona o upravnih sporih (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUS) razveljavilo in njeno tožbo zavrglo. Menilo je, da bi to moralo storiti že Upravno sodišče, ker sporno dovoljenje pritožnici ni bilo vročeno kot stranki v postopku, temveč le zaradi seznanitve (v vednost). Po stališču Vrhovnega sodišča ima občina po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS) položaj stranke v postopku, v katerem se odloča o pravicah in obveznostih posameznikov in organizacij pred državnimi organi, če so s temi akti neposredno prizadete njene pravice in koristi, določene z Ustavo in zakoni. Ker naj pritožnica v tem postopku ne bi bila upravičena do komunalnega prispevka, naj ne bi bilo poseženo v nobeno njeno pravico ali na zakon oprto korist.

2.Pritožnica vlaga ustavno pritožbo zoper navedeni odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča (v nadaljevanju kot pritožnica). Meni, da sta sodišči napačno uporabili materialno in procesno pravo. ZLS naj bi ji v 92. in v 93. členu zagotavljal pravico do sodelovanja v postopku izdaje dovoljenja za gradnjo. Po 36. členu Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 34/84 in nasl. – v nadaljevanju ZGO) naj bi bila v postopku obvezni soglasodajalec. Sporno dovoljenje naj bi bilo izdano brez plačila komunalnega prispevka, čeprav sta to obveznost nalagala 43. člen in drugi odstavek 44. člena ZSZ. Pritožnica pojasnjuje, da se si strinja, da se po prvem odstavku 45. člena ZSZ komunalni prispevek ni plačal za gradnjo javne infrastrukture. Vendar naj bi sodišči napačno menili, da sta ploščad in pomožni objekt (hangar male aviacije) za obratovanje letališča potrebna. Zakon o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 – v nadaljevanju ZLet) naj bi namreč v 109. členu nalagal pristojnemu ministru, da v podzakonskem aktu določi konkretno letališko infrastrukturo, ki je potrebna na določenem letališču. Tega podzakonskega akta naj še ne bi bilo, zato bi sodišči morali upoštevati, da se javna infrastruktura upravlja na podlagi koncesije in je v splošni rabi, torej bi morala biti dostopna nedoločenemu krogu oseb zaradi zagotavljanja javnega interesa. V nasprotju s tem naj bi objekti majhne aviacije (vladna letala, podjetniška zasebna letala, mali helikopterji in morebiti motorni zmaji) služili le pridobitni dejavnosti, zato naj bi bila sporni hangar in letališka ploščad izenačena na primer z gostinskimi objekti. Zaradi takšne razlage zakonskih določb naj bi ji v postopku ne bila zagotovljena pravica do udeležbe. Sodišči naj bi s tem kršili njeno pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Pritožnica očita, da je zaradi izpodbijanih odločitev sodišč prikrajšana za proračunska sredstva, s katerimi zagotavlja potrebe svojih prebivalcev. Izpodbijani odločbi sodišč naj bi zato posegali v njeno pravico do uresničevanja lokalne samouprave (138. člen Ustave), zoževali njeno delovno področje (140. člen Ustave) in ji odrekali pravico do vira sredstev (142. člen Ustave). To naj bi predstavljalo poseg v njeno lastnino (33. člen Ustave).

3.Pritožnica (v nadaljevanju kot predlagateljica) hkrati zahteva oceno ustavnosti tretjega odstavka 156. člena ZLet. Navaja, da je komunalni prispevek njen vir financiranja, vendar ji na podlagi izpodbijane določbe ZLet ne pripada. Citirana določba ZLet naj bi bila zato v neskladju z določbami 138., 140. in 142. člena Ustave. S tem naj bi posegala v njen ustavni položaj in njene pravice. Izguba sredstev iz naslova komunalnega prispevka naj bi zanjo pomenila, da je dolžna financirati komunalno opremo navedenega letališča, čeprav to ni v njenem interesu, saj naj bi to letališče zgolj obremenjevalo ceste, javno razsvetljavo, vodovodno in kanalizacijsko omrežje na njenem območju. Tretji odstavek 156. člena Zlet naj bi določil sporno infrastrukturo v neskladju z določbami Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) oziroma ZSZ. Iz 56. člena ZLS naj bi izhajala dolžnost države, da zagotovi dodatna sredstva za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena, kadar ima ta interes za njen razvoj. Vendar naj bi na podlagi izpodbijane določbe ZLet Občina sofinancirala državni letalski promet. To naj bi pomenilo, da je predlagateljica v neenakem položaju v primerjavi z drugimi občinami, zato naj bi bila ta določba ZLet v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

4.Državni zbor na navedbe predlagateljice ni odgovoril. Pojasnila je poslala Vlada. Navaja, da temeljijo razlogi za sporni status letališke javne infrastrukture na določbah ZLet, ki urejajo gospodarjenje z zemljišči in z javno infrastrukturo, ter na tistih določbah ZLet, ki se nanašajo na obratovanje javnih letališč. Lastništvo na obravnavanem premoženju naj bi bilo namreč podrejeno namenu javnih letališč, torej zagotavljanju vzletanja in pristajanja zrakoplovov ter prevozov v zračnem prometu. Pri tem naj bi se obratovanje letališč izvajalo v tržnih pogojih. Le takrat, ko v teh pogojih ni mogoče zagotavljati javnega interesa iz 1. člena ZLet, naj bi se njihovo obratovanje zagotavljalo v pogojih opravljanja gospodarske javne službe. Javno letališče Ljubljana naj bi si obratovalo v tržnih pogojih, vendar naj to ne bi pomenilo, da ne more zagotavljati javnega zračnega prevoza ter z njim povezanih dejavnosti in potreb z objekti, ki imajo status javne infrastrukture. Njihov status letališke javne infrastrukture državnega pomena naj bi bil potrjen tudi v Strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04). Nejavni status letališke infrastrukture naj bi imela le letališča za lastne potrebe. Letališč naj ne bi mogli obravnavati kot gradbenih objektov s tehničnimi deli (njihovih objektov, naprav in sistemov). Iz 158. in 161. člena ZLet naj bi izhajali pogoji in merila za obratovanje javnih letališč. Pri tem naj bi vprašanja letališke javne infrastrukture urejal 88. člen ZLet, ki v točki 2 in 7 prvega odstavka med takšno infrastrukturo uvršča ploščadi ter pomožne objekte, naprave in sisteme, potrebne za obratovanje letališča. Med njimi naj bi bil tudi hangar male aviacije in z njim povezana ploščad. Po številnih mednarodnih dokumentih, ki urejajo civilno letalstvo, naj bi bili letališki hangarji potrebni za zagotavljanje višje stopnje vzdrževanja zrakoplovov. Letališki hangarji naj bi bili lokacijsko pogojeni, saj morajo biti povezani z vzletno-pristajalnimi stezami na letališčih. To naj bi bil dolžan upoštevati tudi pristojni minister ob izdaji predpisa iz 109. člena ZLet.

B. – I.

5.Ob obravnavi ustavne pritožbe je treba upoštevati, da je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 75. člena ZUS sprejelo procesno odločitev, ker je ocenilo, da je bila pred Upravnim sodiščem prekršena določba 4. točke prvega odstavka 34. člena ZUS, po kateri sodišče zavrže tožbo, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist. Tudi Ustavno sodišče se mora zato omejiti na ta vidik. Pri tem na podlagi ustavne pritožbe Ustavno sodišče presoja le, ali so bile z izpodbijanima sodnima odločbama kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine (50. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Zato je v okviru te ustavne pritožbe Ustavno sodišče lahko ocenilo le, ali je bila v postopku pred sodišči kršena pravica pritožnice do udeležbe v postopku in je bilo s tem poseženo v njeno pravico iz 22. člena Ustave.

6.Ustava v 22. členu, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Eden od vidikov pravice do enakega varstva pravic je, da ima vsakdo, o katerega pravici, obveznosti ali pravni koristi se v postopku odloča, pravico, da je v tem postopku udeležen kot stranka. Ustavno sodišče je moralo zato preizkusiti, ali je stališče Vrhovnega sodišča v izpodbijanem sklepu, po katerem pritožnici ne gre položaj stranke v postopku, takšno, da bi pomenilo nedopusten poseg v njeno pravico iz 22. člena Ustave.

7.Vrhovno sodišče je svojo odločitev oprlo na stališče, da po 93. členu ZLS sama gradnja objektov Občini ne daje v vsakem primeru položaja stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pritožnica se neutemeljeno sklicuje še na 92. člen ZLS, saj gradbeno dovoljenje očitno ni akt, s katerim državni organ izvršuje oblastni nadzor. Ne drži niti njeno stališče, da je bila po 36. členu ZGO v postopku izdaje gradbenega dovoljenja obvezni soglasodajalec, saj bi bila to le na podlagi posebnega predpisa, ki ga niti ne navaja. Vrhovno sodišče je menilo, da je sporno dovoljenje izdano za gradnjo objektov, ki so po tretjem odstavku 156. člena ZLet javna infrastruktura, in za gradnjo te infrastrukture se po prvem odstavku 45. člena ZSZ komunalni prispevek ni plačal. Po njegovem stališču je plačilo komunalnega prispevka materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja le, če bi obstajala pravna podlaga za konkretno odmero. Ker te po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo, je na podlagi 75. člena ZUS pritožnici odreklo položaj stranke.

8.Pritožnica očita, da je pravna podlaga za konkretno odmero komunalnega prispevka obstajala in da položaja stranke v postopku ni imela zaradi napačne razlage tretjega odstavka 156. člena Zlet.[1] Sodišči naj bi po stališču pritožnice to določbo Zakona napačno razlagali tako, da sta za javno letališko infrastrukturo šteli vse letališke objekte, ki so na območju javnega letališča, že če so povezani s prometom na tem letališču. Pritožnica nasprotno meni, da je javna letališka infrastruktura na javnem letališču samo tista, ki je namenjena javnim prevozom, ne pa tudi tistim, ki to niso (vladna letala, podjetniška zasebna letala, mali helikopterji in morebiti motorni zmaji).

9.Pritožničina razlaga tretjega odstavka 156. člena ZLet je napačna. Iz 17. in 86. člena ZLet izhaja, da je mednarodno javno letališče Ljubljana[2] infrastrukturni objekt državnega pomena, ki obsega kopensko površino, vključno z vsemi objekti, napravami in opremo, ki so na njem, torej tudi spornim hangerjem. Namenjeno in odprto je za zračni promet in javni zračni prevoz, ki je pod predpisanimi pogoji dostopen vsakomur. Po drugem odstavku 1. člena ZLet je zagotavljanje varnosti, rednosti in nemotenosti zračnega prometa na njem v javnem interesu. Takšna raba tega letališča je v javnem interesu zagotovljena vsem njegovim uporabnikom oziroma uporabnikom javnega zračnega prevoza. Pri tem so fizične ali pravne osebe, ki so odgovorne za prevoz potnikov in drugih oseb, pošte in/ali tovora po zraku, le uporabniki letališča. Njihova letala oziroma zrakoplovi torej uporabljajo letališče in letališko infrastrukturo, katere uporaba je pod enakimi pogoji zagotovljena vsem zrakoplovom. Na status javne rabe letališča zato v obravnavanem primeru ne vplivata niti lastništvo niti velikost ali vrsta zrakoplova ali posameznega letališkega objekta na javnem letališču. Neutemeljeno je zato sklepanje pritožnice, da bi lahko manjše zasebne ali vladne zrakoplove in njim namenjene objekte na letališču razumeli kot objekte, ki služijo pridobitni dejavnosti – z drugimi besedami kot letališke objekte na letališču za lastne potrebe. Glede na način obratovanja letališč, kot je urejen v 158. členu Zlet, pritožnica zmotno meni, da lahko način obratovanja na tem letališču sam po sebi vpliva na status objektov na njem. Izpodbijana določba 156. člena ZLet določa status objektom na letališču ne glede na referenčno kodo in kategorijo tega letališča oziroma njegovega vzletišča in obseg zračnega prometa na njem. Zato je neutemeljeno stališče pritožnice, da bi na ta status lahko vplival še predpis iz 109. člena ZLet.

10.Po navedenem razlaga zakonske določbe, kakršno sta zavzeli sodišči, ni v neskladju z 22. členom Ustave. Glede na to pritožnici s tem, ko ji na podlagi takšne razlage ni bila zagotovljena pravica do udeležbe v postopku, tudi ni bila kršena pravica iz 22. člena Ustave, posledično pa tudi ne iz 33. člena Ustave.

11.Glede na navedeno Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo.

B. – II.

12.Občina je vložila tudi zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 156. člena Zlet. Iz 116. člena Statuta Občine A. na Ž. (Uradni vestnik Občine klje na Gorenjskem, št. 1/99 in nasl.) izhaja generalno pooblastilo Županu za vlaganje zahtev. Po 91. členu ZLS sme občina vložiti zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, če posegajo v njen ustavni položaj in njene pravice. Če navedeni procesni pogoj ni izpolnjen, Ustavno sodišče ne more nadaljevati postopka za oceno ustavnosti, temveč mora zahtevo na podlagi 25. člena ZUstS zavreči.

13.Predlagateljica izpodbija tretji odstavek 156. člena ZLet, ker naj bi s tem, ko določa, kaj se šteje za javno infrastrukturo, posegal v njeno pravico do uresničevanja lokalne samouprave (138. člen Ustave), v pravico do samostojnega urejanja lokalnih zadev iz njenega delovnega področja (140. člen Ustave) in v pravico do lastnih virov financiranja (142. člen Ustave), saj je po njenem prepričanju zaradi izpodbijane določbe ZLet prikrajšana za sredstva komunalnega prispevka.

14.Zakonska določba, ki jo izpodbija predlagateljica, našteva objekte in naprave, ki imajo status javne infrastrukture. Temu samemu po sebi predlagateljica v zahtevi ne oporeka, pač pa zatrjuje, da je izpodbijana zakonska določba v neskladju z Ustavo, kolikor ne predvideva investitorjeve ali državne obveznosti zagotoviti plačilo komunalnega prispevka za investicije v letališko infrastrukturo, ki ni v interesu lokalne skupnosti. Vendar izpodbijana določba ZLet ne ureja niti plačila niti oprostitve plačila komunalnega prispevka pri gradnji letališče javne infrastrukture. To ureja prvi odstavek 45. člena ZSZ, ki ga predlagateljica ne izpodbija.

15.Ker plačila ali oprostitve plačil komunalnega prispevka niso predmet urejanja izpodbijane določbe ZLet, predlagateljica ne izkazuje, da ta določba ZLet posega v njen ustavni položaj ali njene pravice, zato je Ustavno sodišče njeno zahtevo zavrglo.

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prve alineje drugega odstavka 55. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Ribičič in sodnica Wedam Lukić. Drugo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Opombi:

[1]Tretji odstavek 156. člena ZLet določa, da so javna letališča ter objekti in naprave iz prvega odstavka 88. člena in 118. člena tega zakona objekti javne infrastrukture in se za njihovo graditev uporabljajo posebnosti predpisov o urejanju prostora.

Po prvem odstavku 88. člena ZLet so infrastrukturni objekti, naprave in sredstva (v nadaljnjem besedilu: letališka infrastruktura) na letališčih naslednji: 1. vzletno pristajalne in vozne steze; 2. ploščadi; 3. svetlobni navigacijski objekti, naprave in sredstva ter objekti, naprave in sredstva za nadzor prometa; 4. potniški terminali; 5. pripomočki za letalski tovor; 6. objekti in naprave za zagotavljanje zemeljskega transporta, notranjih prometnih tokov in parkirišča; 7. pomožni objekti, naprave in sredstva, potrebna za obratovanje letališča; 8. objekti in naprave za letalska goriva in maziva; 9. objekti in naprave varovanja; 10. drugi objekti in naprave namenjeni varnemu zračnemu prometu in obratovanju letališča.

Po 118. členu Zlet so objekti, naprave in sistemi navigacijskih služb zračnega prometa ter z njimi povezana zemljišča grajeno javno dobro državnega pomena. Minister, pristojen za promet, določi, kateri konkretni objekti, naprave in sistemi štejejo za infrastrukturne objekte, naprave in sisteme navigacijskih služb zračnega prometa ter pogoje, ki jih morajo izpolnjevati zlasti: kontrolni centri za vodenje zračnega prometa, telekomunikacijski, radarski ter drugi podobni objekti, naprave in sistemi, letalske meteorološke postaje, naprave in sistemi, centri za iskanje in reševanje zrakoplovov in letalski informacijski centri.

[2]Takšen status ima letališče Ljubljana na podlagi Odločbe o otvoritvi letališča Ljubljana za mednarodni javni zračni promet (Uradni list SFRJ, št. 51/63 in nasl.).