Jedro

Tožniku bi moral biti dan rok za prostovoljno zapustitev države in šele potem, ko države v danem roku ne bi zapustil, bi upravni organ lahko pričel s postopkom prisilne odstranitve iz države in bi tožniku izdal sklep o namestitvi v Center za tujce.

Cilj direktive 2008/115/ES je med drugim optimalna zagotovitev pravic tujcev v državah članicah, določitev jasnih, preglednih in poštenih pravil oziroma zagotovitev, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. Ta Direktiva v času odločanja tožene stranke res še ni bila implementirana v nacionalno zakonodajo, vendar bi jo kljub temu morali organi pri odločanju uporabljati kot razlagalni pripomoček in torej nacionalne predpise razlagati in uporabljati v duhu direktive.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Policijske postaje Ljubljana Center št. 2253-87/2011 (3E692-096) z dne 16. 5. 2011 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Obrazložitev

Prvostopni upravni organ je z izpodbijanim sklepom ugotovil, da tožnik ne poseduje nobenega dokumenta in je v postopku odstranitve, zato je bilo odrejeno, da se ga od dne 16. 5. 2011 od 19.20 ure do njegove odstranitve iz države, a ne dalj kot za šest mesecev, nastani v Center za tujce pri Ministrstvu za notranje zadeve v Velikem Otoku 44/Z pri Postojni. Nadalje, da se skladno z zakonskimi pogoji bivanje v centru lahko podaljša za nadaljnjih šest mesecev, če je realno pričakovati, da bo mogoče tujca v tem času odstraniti iz države. V sklepu je navedel, da v zvezi z odreditvijo nastanitve lahko tujec zaprosi za milejše ukrepe ali o njih po uradni dolžnosti odloči center, če je namen nastanitve mogoče doseči tudi na ta način, da je tujec dolžan spoštovati pravila bivanja, gibanja v centru in poravnati stroške bivanja v centru ter druge stroške odstranitve iz države. Določeno je bilo tudi, da sklep velja takoj in da pritožba ne zadrži izvršitve. V obrazložitvi prvostopni organ ugotavlja, da je tožnik v postopku odstranitve iz države zaradi nezakonitega prehoda zunanje meje na morju z ladjo iz Nigerije v Koper ter zaradi kršitve 1. odstavka 98. člena Zakona o tujcih (ZTuj-1), za katero mu je bil izdan plačilni nalog ter izdan ničnostni sklep. Ker tožnika ni mogoče odstraniti iz države, mu je bilo s sklepom odrejeno bivanje v Centru za tujce.

Zoper navedeni sklep je tožnik vložil pritožbo, katero je tožena stranka z odločbo št. 2253-13/2011/8 (155-02) z dne 5. 7. 2011 zavrnila. V obrazložitvi pojasnjuje, da je bila tožniku prošnja za mednarodno zaščito pravnomočno zavrnjena, z odločbo tožene stranke pa mu je bilo odrejeno, da mora zapustiti Republiko Slovenijo nemudoma po pravnomočnosti odločbe. Ne pritrjuje navedbam tožnika, da odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito še ni postala izvršljiva in ni mogla biti podlaga za sprožitev postopka odstranitve tujca iz države. Nesporno je, da je tožnik na dan 16. 5. 2011, ko mu je bil s strani Policijske postaje Ljubljana Center izdan izpodbijani sklep o nastanitvi v Centru za tujce, v Republiki Sloveniji bival nezakonito in posledično je bil upravičeno izdan sklep o nastanitvi v Centru za tujce. Glede sklicevanja tožnika na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-89/10-16 z dne 24. 2. 2011 tožena stranka ugotavlja, da gre za ugotovitveno odločbo Ustavnega sodišča, ki ugotavlja neskladnost določbe 3. točke 98. člena v zvezi s 1., 2. in 4. odstavkom 47. člena ZTuj-1 z Ustavo RS in hkrati določa zakonodajalcu rok za odpravo neskladnosti. Razveljavitev presojane zakonske ureditve ni mogoča, saj bi to lahko povzročilo dodatno pravno negotovost oziroma pravno praznino glede postopkov, na katere se nanaša 47. člen ZTuj-1. V konkretnem primeru je bistveno, da Ustavno sodišče ni določilo načina izvršitve svoje odločbe, čeprav bi to lahko storilo. Zato ni imelo namena, da se ugotovitvena odločba upošteva že v času do spremembe zakona. Tako je moč zaključiti, da Ustavno sodišče državi ni naložilo obveze spoštovanja ugotovitev iz odločbe že v času do spremembe zakona. Poleg tega gre pri vprašanju določitve paricijskega roka za kompleksno pravno vprašanje, saj zadeva različne kategorije tujcev glede na pravno podlago, ki je za njih veljala, preden je njihovo bivanje postalo nezakonito. Posamični pristop v vmesnem obdobju do spremembe zakona bi lahko posredno povzročil ne le neenakost obravnavanja različnih tujcev, temveč tudi precejšnje razlikovanje med začasnim režimom v razmeroma kratkem obdobju do spremembe Zakona o tujcih. Navaja tudi, da je bil tožniku na podlagi njegove prošnje določen milejši ukrep in je nastanjen izven Centra za tujce, na naslovu A. Zato tožniku prostost ni bila odvzeta in se z izpodbijanim sklepom ni poseglo v njegovo svobodo gibanja oziroma se je poseglo na najmilejši možen način.

Tožnik se ne strinja z odločitvijo tožene stranke. Meni, da odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito še ni postala izvršljiva in še ni mogla biti podlaga za sprožitev postopka odstranitve tujca iz države. Poudarja, da je interpretacija zakonodaje s strani Ustavnega sodišča zavezujoča za vse upravne organe. Nezakonitost izpodbijanega sklepa je dvojna, in sicer prvič zato, ker obravnava tožnika kot osebo v postopku odstranitve iz države, čeprav to v resnici ni bil, drugič pa zato, ker tožnika za prekršek izpred enega leta sploh ni dovoljeno obravnavati zaradi določbe 2. odstavka 35. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ). Pritrjuje toženi stranki, da določbe 47. člena ZTuj-1 kot pravne podlage za odstranitev tujca iz države res ni mogoče razveljaviti, hkrati pa je od odločbe Ustavnega sodišča naprej ni več dopustno interpretirati enako kot prej, temveč v skladu z interpretacijo zakonodaje v omenjeni odločbi Ustavnega sodišča. Zavrača argument tožene stranke, da Ustavno sodišče državi ni naložilo obveze spoštovanja ugotovitev iz odločbe že v času do spremembe zakona. Ni pravilno tudi stališče, da so stališča iz ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča v času do uskladitve zakona z ustavo zavezujoča samo, kadar se ob taki odločitvi izrecno določi tudi način njene izvršitve. Ravno nasprotno, če neke z ustavo neskladne zakonske določbe ni mogoče razveljaviti, ker ima poleg neustavnih vsebin in učinkov, ugotovljenih z odločbo Ustavnega sodišča, tudi pozitivne učinke, ki bi z razveljavitvijo odpadli in bi nastala neustavna pravna praznina, potem to ne pomeni, da se tiste ugotovljene neustavne vsebine in učinki te zakonske določbe lahko še kar nadaljujejo. Zgrešena je tudi teza, da si je težko zamisliti, da bi Ustavno sodišče ob odločanju predpostavljalo, da ni potrebno pojasniti modalitet, ki se nanašajo na različna vprašanja, ki jih citirana odločba brez dvoma odpira in ki bi lahko ob nejasnih ali parcialnih začasnih rešitvah vodila do neenakega obravnavanja tujcev oziroma do kršitve načela jasnosti in določnosti. Ravno v primeru, kadar je teh modalitet in različnih vprašanj, ki se ob uresničevanju take ugotovitvene odločbe lahko odprejo, veliko, je toliko manjša verjetnost in možnost, da bi vse to lahko uredilo Ustavno sodišče samo z določitvijo načina izvršitve. To pa je samo možnost, ki jo Zakon o ustavnem sodišču v 2. odstavku 40. člena daje Ustavnemu sodišču, da jo v uporabi, kadar je to po njegovi presoji potrebno. To pa ne pomeni, da če ta izjemna možnost ni bila uporabljena, da zato Ustavno sodišče državi ni naložilo obveze spoštovanja ugotovitev iz odločbe že v času do spremembe zakona. Nepravilno je tudi stališče, da v svoji praksi tožena stranka do spremembe zakona ugotovitev iz odločbe Ustavnega sodišča ne more uporabljati in ne more spoštovati, češ da bi to lahko vodilo do neenakega obravnavanja tujcev oziroma do kršitve načela jasnosti in določnosti. Nepravilna je tudi navedba, da bi takojšnje spoštovanje obravnavane odločbe Ustavnega sodišča povzročilo precejšnje razlikovanje med začasnim režimom in novo sistemsko rešitvijo, ki jo bo uveljavil novi zakon. Nerealna je trditev, da bo s posebno odločbo, ki jo bo izdajala policija, problem določitve paricijskega roka enotno rešen na sistemski ravni. Določitev paricijskega roka se nalaga samo organom, ki izdajo odločbe po Zakonu o tujcih, ne velja pa to tudi za odločbe izdane po ZMZ. Rok za zapustitev mora biti torej določen najprej in predvsem v zavrnilni odločbi po ZMZ, takšno je bilo tudi stališče v sodbi Upravnega sodišča RS opr. št. I U 232/2011 z dne 6. 4. 2011. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in odloči v sporu polne jurisdikcije oziroma zadevo vrne upravnemu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo povzema razloge za svojo odločitev in v celoti prereka tožbene ugovore. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je ključno vprašanje, ali bi moral upravni organ tožniku še pred izdajo izpodbijanega sklepa izdati odločbo, s katerim bi mu bilo odrejeno, da mora zapustiti državo, da bi mu moral biti določen rok za prostovoljno zapustitev države, odločba o zapustitvi države pa bi morala postati izvršljiva. To pomeni, da bi tožniku moral biti dan rok za prostovoljno zapustitev države in šele potem, ko države v danem roku ne bi zapustil, bi upravni organ lahko pričel s postopkom prisilne odstranitve iz države in bi tožniku izdal sklep o namestitvi v Center za tujce. V času izvršitve izpodbijanega sklepa veljavni ZTuj-1 res ni posebej predpisoval izdaje odločbe o vrnitvi, vendar je Ustavno sodišče sprejelo odločbo opr. št. I-U-456/2010 z dne 24. 2. 2011, kjer je zapisalo, da obveznost zapustiti državo lahko oseba izpolni prostovoljno, sicer pa se izvede postopek prisilne odstranitve. Tujec se lahko prisilno odstrani iz države samo, če je odločba, na podlagi katere je dolžan zapustiti državo, izvršljiva (4. odstavek 50. člena ZTuj-1). Pri tem je treba upoštevati, da mora imeti oseba v vsakem primeru na razpolago določen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti zapustitve države. Šele po preteku tega roka odločba postane izvršljiva v pravnem pomenu besede in je kot taka lahko podlaga za sprožitev postopka prisilne odstranitve tujca. Zapisalo je tudi, da morajo pristojni organi in sodišče pri odločanju, ali gre za nezakonito prebivanje v Republiki Sloveniji, upoštevati rok, postavljen v skladu s 1. odstavkom 47. člena, v zvezi s 4. odstavkom 47. člena ZTuj-1, v katerem mora tujec zapustiti državo. Ta rok je treba določiti poleg roka, ki izhaja iz upravne odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito. Glede na tako izražena stališča v ustavni odločbi po presoji sodišča stališča upravnih organov niso pravilna. Zato ni pravilno stališče, da glede na to, da Ustavno sodišče ni določilo načina izvršitve svoje odločbe, ni imelo namena, da se ugotovitvena odločba upošteva že v času do spremembe zakona. Po presoji sodišča takšna razlaga tožene stranke iz odločbe Ustavnega sodišča ne izhaja. Prav tako ne, da Ustavno sodišče državi ni naložilo obveze spoštovanja ugotovitev iz odločbe že v času do spremembe zakona. Na nepravilna stališča tožene stranke kaže tudi sprejeta Direktiva 2008/115/ES, katere cilj je med drugim optimalna zagotovitev pravic tujcev v državah članicah, določitev jasnih, preglednih in poštenih pravil oziroma zagotovitev, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. Ta Direktiva v času odločanja tožene stranke res še ni bila implementirana v nacionalno zakonodajo (ZTuj-1), vendar bi jo kljub temu morali organi pri odločanju uporabljati kot razlagalni pripomoček in torej nacionalne predpise razlagati in uporabljati v duhu direktive. To izhaja tudi iz več sodb sodišča Evropske unije (v zadevi C-129/96, C-106/89). Pred potekom roka za prenos Direktive država stricto iure res ni vezana z vsebino direktive, vendar iz 10. člena PES, načelo lojalnega sodelovanja med državami članicami in institucijami, izhaja, da ne smejo sprejemati ukrepov, ki so v nasprotju s cilji direktive. Takšno stališče je sprejelo Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi opr. št. I Up 357/2011 z dne 1. 9. 2011. Zmotno pa je stališče tožnika, da bi moral biti v primeru prosilcev za mednarodno zaščito in o zavrnitvi njihove prošnje, rok določen v zavrnilni odločb, izdani na podlagi ZMZ. Pri tem se tožnik sklicuje na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 232/2011 z dne 6. 4. 2011, katere pravilnost in zakonitost je presojalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi opr. št. I Up 245/2011. Odločitev o zavrnitvi prošnje tožnice je sicer potrdilo, ni pa pritrdilo stališču sodišča prve stopnje in zapisalo, da se ne strinja z razlogom za ugoditev tožbe, da bi morala tožena stranka v izreku negativne odločbe določiti paricijski rok, v katerem bi lahko prosilec prostovoljno zapustil Republiko Slovenji.

Iz opisanih razlogov je sodišče tožbi tožnika na podlagi 1. odstavka 4. točke 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Sodišče je na podlagi 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov bilo očitno, da je potrebno tožbi ugoditi. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka sprejeti odločitev z upoštevanjem stališč sodišča v tej sodbi.