1. 12. 2011

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude A. B., C., ki ga po pooblastilu njegovega zakonitega zastopnika Č. D., E., zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, na seji 1. decembra 2011

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka h) točke 8. člena in drugega odstavka 19. člena Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 45/10 in 28/11) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik izpodbija peti odstavek h) točke 8. člena in drugi odstavek 19. člena Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik/10). Zatrjuje, da pristojno ministrstvo s Pravilnikom/10 ni odpravilo ugotovljene protiustavnosti iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-192/05 z dne 15. 12. 2005 (Uradni list RS, št. 120/05, in OdlUS XIV, 91). Po mnenju pobudnika Pravilnik/10 ne odpravlja diskriminacije za odrasle osebe z zmerno oziroma težjo motnjo v duševnem razvoju, ki niso sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji, kot tudi ne diskriminacije za odrasle osebe s težko motnjo oziroma z več motnjami v duševnem razvoju, ki so sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. Drugi odstavek 19. člena Pravilnika/10 naj bi po mnenju pobudnika dopuščal odlaganje izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-192/05 do 31. 12. 2013 in zato izenačenje normativa za obe skupini varovancev. Izpodbijani določbi pa naj bi bili tudi nejasni. Ustavnemu sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijani določbi in določi način izvršitve svoje odločbe.

2.Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) je v odgovor navedlo, da je bil normativ za varuhinje pri otrocih in mladostnikih že v času veljavnosti Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 52/95, 2/98, 19/99, 28/99 – popr., 127/03 in 125/04 – v nadaljevanju Pravilnik/04) zapisan samo v programu socialnega varstva, čeprav je dejansko združeval profil varuhinje po programu socialnega varstva in profil varuhinje po programu vzgoje in izobraževanja. Zaradi navedenega je bil pri otrocih in mladostnikih ta normativ višji za število varuhinj, ki opravljajo naloge varstva po programu vzgoje in izobraževanja po šolskih predpisih. Pri odraslih osebah v institucionalnem varstvu, ker niso bile vključene v program vzgoje in izobraževanja, pa je bil ta normativ ustrezno nižji. Navedena nepravilnost v zapisu normativa, ki je tudi privedla do napačnega izpodbijanja normativa za varuhinje po Pravilniku/04, je po navedbah Ministrstva bila odpravljena s četrtim odstavkom h) točke 8. člena Pravilnika/10. Z navedeno določbo naj bi bil izenačen normativ za otroke in odrasle za izvajanje nalog varuhinje na področju socialnega varstva ter posebno določen normativ varuhinje za otroke po programu vzgoje in izobraževanja. Po mnenju Ministrstva je normativ varuhinje za otroke in odrasle osebe po programu socialnega varstva poenoten s Pravilnikom/10 in s tem realizirana odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/05. Postopnost uveljavitve normativa za varuhinje v institucionalnem varstvu odraslih je po navedbah Ministrstva potrebna zaradi bistvenega povečanja števila potrebnega kadra, kar bi pomenilo bistveni dvig cene storitve tega varstva.

3.Pobudnik ocenjuje odgovor Ministrstva kot "novo manipulacijo Ministrstva z odločbo Ustavnega sodišča" z namenom, da se ne le še naprej odlaga izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, temveč da se je sploh ne izvrši. Njegova argumentacija, da diskriminacije odraslih ni bilo, ker je bil normativ zgolj napačno zapisan, je po mnenju pobudnika za lase privlečena in samovoljna. Iz številnih listin, priloženih pobudi in izdanih od leta 2005 naprej, izhaja nasprotno. Ministrstvo se v tem celotnem obdobju ni nikdar sklicevalo na pomoto, temveč se je vseskozi zavedalo, da je treba odločitev Ustavnega sodišča izvršiti.

B.

4.Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-192/05 ugotovilo, da so kadrovski normativi za varuhinje, ki so bili določeni v Tabeli 1 Pravilnika/04 v delu, ki se je nanašal na varstvo odraslih oseb, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in prvim odstavkom 52. člena Ustave, ker normodajalec za uveljavitev manj ugodnih normativov za odrasle upravičence ni imel nobenega razumnega razloga. Ustavno sodišče je normodajalcu naložilo, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku treh mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Normodajalec se je s sprejetjem Pravilnika/10 odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/05.

5.Pobudnik zatrjuje, da je tudi Pravilnik/10 v izpodbijanem delu še vedno v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbija peti odstavek h) točke 8. člena Pravilnika/10, ki določa, da je kadrovski normativ za varuhinjo v institucionalnem varstvu odraslih s težko motnjo v duševnem razvoju in za osebe z več motnjami, ki niso sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji, enak kadrovskemu normativu za varuhinje v institucionalnem varstvu otrok. Normodajalcu očita, da je z izpodbijano določbo petega odstavka h) točke 8. člena Pravilnik/10 uskladil kadrovski normativ za varuhinje v institucionalnem varstvu odraslih oseb z normativom za otroke iz četrtega odstavka h) točke 8. člena tega pravilnika zgolj za odrasle osebe s težko motnjo oziroma z več motnjami v duševnem razvoju, ne pa tudi za odrasle osebe z zmerno in težjo motnjo v duševnem razvoju. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. To hkrati pomeni, da lahko različne položaje ureja različno. Normodajalec je pri ureditvi kadrovskega normativa za odrasle osebe s težko motnjo in več motnjami v duševnem razvoju upošteval stopnjo duševne motnje. Gre za osebe z najtežjimi oblikami duševnih motenj, ki po oceni normodajalca niso sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. V primeru odraslih oseb z zmerno in težjo motnjo v duševnem razvoju pa gre za osebe z lažjimi oblikami duševnih motenj, ki so sposobne vključitve v to dodatno storitev. Vse to kaže, da gre za različne položaje, ki so lahko različno pravno urejeni. Očitek o neskladju petega odstavka h) točke 8. člena Pravilnika/10 z načelom enakosti je zato neutemeljen.

6.Pobudnik meni tudi, da je navedena določba diskriminacijska, ker naj bi bil kadrovski normativ za varuhinje za odrasle osebe s težko motnjo in za osebe z več motnjami v duševnem razvoju, ki so sicer sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji, vendar zaradi razlogov, ki ne izvirajo iz njihove sfere, v storitev niso vključene, manjši za 1/3 od kadrovskega normativa za varuhinje otrokom z enako opredeljeno motnjo. V skladu s prvim odstavkom 16. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZSV) obsega institucionalno varstvo po tem Zakonu vse oblike pomoči v zavodu, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo. Po drugem odstavku tega člena ZSV pa institucionalno varstvo otrok in mladostnikov obsega poleg storitev iz prvega odstavka še vzgojo in pripravo za življenje. Pravilnik/10 opredeljuje normative za osebje, ki opravlja navedene storitve, in v četrtem odstavku h) točke 8. člena določa, da je kadrovski normativ za varuhinjo otrok sestavljen iz 2/3 normativa, ki velja za to skupino na področju socialnega varstva, in 1/3 normativa, ki velja za to skupino na področju vzgoje in izobraževanja. Pravilnik/10 je torej izenačil normativ za varuhinje tako glede otrok kot glede odraslih s težkimi motnjami oziroma z več motnjami v duševnem razvoju, ko gre za program socialnega varstva iz prvega odstavka 16. člena ZSV. Hkrati je za otroke določil še dodaten normativ v višini 1/3 tega kadrovskega normativa zaradi vzgoje in izobraževanja otrok in mladostnikov (drugi odstavek 16. člena ZSV). Temu razlogu za različno obravnavo otrok in mladostnikov v primerjavi z odraslimi osebami pa ni mogoče odrekati razumnosti. Kolikor gre za zatrjevano neenakost, so zato pobudnikovi očitki neutemeljeni. Kolikor pa pobudnik zatrjuje, da Pravilnik/10 glede na potrebe invalidnih oseb zagotavlja premajhno število varuhinj, pa je treba poudariti, da so normativi stvar strokovne presoje. Za presojo njihove strokovne ustreznosti in primernosti števila varuhinj za izvajanje programa socialnega varstva pa Ustavno sodišče ni pristojno.

7.Protiustavnost izpodbijane ureditve je po mnenju pobudnika izkazana tudi zaradi prehodne ureditve, vsebovane v drugem odstavku 19. člena Pravilnika/10. Ta je sprva določala, da se kadrovski normativ za varuhinje v skupini odraslih oseb v institucionalnem varstvu, ki niso vključene v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji, v celoti uskladijo s kadrovskim normativom za varuhinje v institucionalnem varstvu otrok, mladostnikov in odraslih oseb do 26. leta starosti, in sicer do 31. 12. 2013. S Pravilnikom o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 28/11) je bila določba spremenjena tako, da se uskladitev normativa izvede v enakem časovnem obdobju za odrasle osebe v institucionalnem varstvu, ki niso sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. Pobudnik meni, da je s spremembo izpodbijane določbe odpravljena vsaka nejasnost in da nedvomno gre za nadaljnje odlaganje izvršitve odločitve Ustavnega sodišča št. U-I-192/05 za dve najtežji skupini upravičencev.

8.Normodajalec se v obravnavanem primeru na odločitev Ustavnega sodišča, ki je bila zanj obvezujoča, ni odzval v roku treh mesecev, ki mu ga je določilo Ustavno sodišče za odpravo ugotovljenih protiustavnosti, temveč je to protiustavno stanje dopuščal nadaljnjih pet let. S takšnim ravnanjem oziroma opustitvijo svoje dolžnosti, ki mu je bila naložena z odločbo Ustavnega sodišča, je normodajalec nedopustno kršil načela pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Z namenom uskladitve protiustavne ureditve z Ustavo je normodajalec sprejel Pravilnik/10. Ta je sedaj lahko predmet presoje ustavnosti. Z njim je v drugem odstavku 19. člena določil prehodno obdobje, ki še za dve leti odlaga popolno uskladitev kadrovskega normativa za varuhinje v skupini odraslih oseb v institucionalnem varstvu, ki niso sposobne vključitve v storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji, s kadrovskim normativom za varuhinje v institucionalnem varstvu otrok, mladostnikov in odraslih oseb do 26. leta starosti. Kljub navedenemu nedopustnemu ravnanju Ministrstva ostaja dejstvo, da mora izdajatelj predpisa vedno pri spremembi ureditve oceniti, ali je prehodna ureditev potrebna in če je, kakšna naj bo, da bo mogoč prehod na novo ureditev. Iz odgovora Ministrstva izhaja, da se bo kadrovski normativ za navedeno skupino oseb postopoma uveljavljal, ker gre za bistveno povečanje števila potrebnega kadra, takojšnja popolna uveljavitev pa bi pomenila visok dvig cene storitve institucionalnega varstva. Po oceni Ustavnega sodišča gre za ukrep, ki je v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih normodajalec zasleduje s spremembo izpodbijane ureditve. Zato tudi očitku o neskladju te ureditve z načelom enakosti ni mogoče pritrditi.

9.Pobudnik zatrjuje nejasnost pojma "sposobnost vključitve v dodatno storitev zaposlitve" iz petega odstavka h) točke 8. člena Pravilnika/10 ter pojma "v celoti" iz drugega odstavka 19. člena Pravilnika/10. Pravna norma je nejasna le tedaj, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine. Pobudnik s svojimi navedbami ni izkazal, da bi pri izpodbijani ureditvi šlo za tak primer, Ustavno sodišče pa pri presoji ustavnosti predpisov v skladu s 160. členom Ustave ni pristojno dajati stališč v zvezi z nejasnostmi, ki bi se morda pojavile v praksi.

10.Ker pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve ni utemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnik dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič Predsednik