Jedro

Če investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za nedovoljeno gradnjo, se njegova zahteva zavrne, če ne predloži potrdila o plačanem nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora (6. odstavek 157. člena ZGO-1), kar pomeni, da plačilo nadomestila pomeni enega izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja (5. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1).

Bistvo načela zaslišanja stranke ni v navzočnosti stranke na ustni obravnavi, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka. Zato gre za absolutno bistveno kršitev, če se stranka sploh ni imela možnosti izjaviti o relevantnih dejstvih in okoliščinah (3. točka 2. odstavka 239. člena ZUP), v ostalih primerih pa je treba presojati, ali bi kršitev lahko vplivala na drugačno odločitev o zadevi (relativno bistvena kršitev) oziroma ali gre za nebistvene kršitve (2. odstavek 248. člena ZUP).

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku po uradni dolžnosti v skladu s 1. odstavkom 157. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, v nadaljevanju: ZGO-1) naloženo, da mora kot investitor nedovoljene gradnje plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v višini 5.797,70 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik dne 4. 7. 2008 vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo kmetijsko turističnega objekta na parc. št. ... k.o. ... V ponovnem postopku je bil tožnikov zakoniti zastopnik v skladu z določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, v nadaljevanju: ZUP) seznanjen s postopkom, kriteriji za izračunavanje, značilnostmi območja, prostorskimi dokumenti in določili Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za območje Kočevsko polje (PUP2) v Občini Kočevje (Uradni list RS, št. 64/95 in 65/03, v nadaljevanju: Odlok o PUP2). Na obravnavi je izjavil, da je v letu 2008 pridobil vsa potrebna soglasja, lokacijsko informacijo in projektno dokumentacijo. Ne strinja se, da ni možna legalizacija objekta, niti z odmerjenim nadomestilom, ker je previsok in nima prihodkov za njegovo plačilo. V nadaljevanju obrazložitve prvostopenjski organ predstavlja izračun nadomestila na podlagi kriterijev, določenih v Uredbi o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (Uradni list RS, št. 33/03, v nadaljevanju: Uredba). Pri tem navaja, da je bil izračun opravljen na podlagi grafičnega izseka iz sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Občine Kočevje za obdobje 1986-2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Kočevje za obdobje 1986-1990, dopolnjen v letu 1999 (Uradni list RS, št. 71/00) ter overjenega izseka iz grafičnega in tabelaričnega dela PUP-2, ki ureja to območje – K101, podrobnejša namenska raba območja – N4. Dejansko stanje je bilo ugotovljeno z zaslišanjem stranke ter z vpogledom v projektno dokumentacijo št. ..., marec 2008, ki je priloga vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Na zemljišču se je izvedla gradnja kmetijsko turističnega objekta, ki meri 143,45 m2, za katerega ni pridobljeno ustrezno dovoljenje. Zemljišče se nahaja izven poselitvenega območja naselja A. na nezazidljivem zemljišču, ki je namenjeno intenzivni kmetijski rabi – prvo kmetijsko območje – oznaka območja K10, podrobnejša namenska raba prostora N4 – območje namenjeno kmetijski dejavnosti z omenjeno rabo.

Drugostopenjski organ v svoji zavrnilni odločbi navaja, da je tožnik vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo kmetijsko turističnega objekta, iz česar izhaja, da je tožnik investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, zato je v skladu z določbo 1. odstavka 157. člena ZGO-1 dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. V nadaljevanju v skladu s posameznimi kriteriji iz Uredbe preveri izračun nadomestila, pri čemer ugotavlja, da je prvostopenjski organ nepravilno ovrednotil nedovoljeno gradnjo glede na skladnost nedovoljene gradnje z namensko rabo prostora. V skladu z 12. členom Odloka o PUP2 je na kmetijskih zemljiščih med drugim dovoljena gradnja objektov in naprav, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti. V tem primeru ni sporno, da obravnavana gradnja ni namenjena kmetijski dejavnosti, zato nedovoljena gradnja ni skladna z namensko rabo prostora in bi se moral določiti faktor F6=1,3 in ne faktor 1. Ob pravilni uporabi točke a 14. člena Uredbe sta stopnja degradacije in uzurpacije prostora in vrednost nadomestila tako višja od vrednosti nadomestila po izpodbijani odločbi. Vendar pa drugostopenjski organ ni spreminjal prvostopenjske odločbe, ker bi s tem tožnik prišel v slabši položaj kot bi bil, če se ne bi pritožil. V nadaljevanju v zvezi s pritožbenimi ugovori pojasnjuje, da je nadomestilo dolžan plačati vsak, ki je bil po uveljavitvi ZGO-1 investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje. V postopku je bila opravljena ustna obravnava, na katero je bil vabljen tožnikov zakoniti zastopnik. Iz zapisnika o ustni obravnavi ni razvidno, da je ugovarjal, da na ustno obravnavo ni bila vabljena njegova pooblaščenka, zato ni prišlo do kršenja načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Da gre v obravnavanem primeru za nedovoljeno gradnjo, dokazuje vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo objekta, ki jo je dne 4. 7. 2008 vložil tožnik. Iz podatkov dokumentacije je razvidno, da gre v obravnavanem primeru za gradnjo manj zahtevnega objekta, ki je oziroma bo stavba za storitvene dejavnosti. Zato je prvostopenjski organ nedovoljeno gradnjo glede na zahtevnost izvajanja del in glede na namene dovoljene gradnje ovrednotil pravilno po 13. in 10. členu Uredbe.

Tožnik v tožbi navaja, da je prišlo do kršitve zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, saj upravni organ na ustno obravnavo ni vabil tudi pooblaščenke njegovega zakonitega zastopnika. Tako tožniku ni bilo omogočeno, da celovito brani svoje pravice in pravne koristi. Upravni organ je s tem zagrešil bistveno kršitev pravil postopka, ki bi lahko vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe, saj zakoniti zastopnik kot pravni laik bistveno težje učinkovito skrbi za pravice in pravne koristi svojega varovanca. Po 1. odstavku 53. člena ZUP lahko stranka določi pooblaščenca, ki lahko opravlja v imenu stranke vsa procesna dejanja, razen dejanj, pri katerih mora stranka sama dati izjavo. Prvostopenjski organ je kršil pravila o vročanju, saj svoje odločbe ni vročil pooblaščenki, temveč zakonitemu zastopniku tožnika, čeprav je v spisu pooblastilo (od 21. 8. 2008). Pooblaščenka je odločbo prejela, ko je preteklo več kot polovico roka za pritožbo in je morala pri tem opustiti svoje drugo nujno delo. Tožnik v nadaljevanju zatrjuje, da ni podan temelj za odmero nadomestila, saj iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na čem temelji ugotovitev, da je gradnja nedovoljena. Na podlagi 5. odstavka 157. člena ZGO-1 pristojni organi izda odločbo, če ugotovi, da se gradbeno dovoljenje nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje. Tožnik razpolaga z lokacijsko informacijo z dne 20. 3. 2008, iz katere jasno izhaja, da je dopustna gradnja kmetijsko turističnega objekta, prejel je tudi odločbo občine z dne 23. 7. 2008 o odmeri komunalnega prispevka. To pomeni, da izpodbijana odločba nasprotuje občinskim predpisom, saj je občina edina pristojna za določanje rabe prostora. Ugotovitev glede vrste in obsega nedovoljene gradnje, posledic gradnje in območja, kjer je gradnja, so bistveni kriteriji za določitev višine nadomestila. Brez te predhodne ugotovitve ni izkazan temelj za odmero, niti niso izkazani posamezni kriteriji za odmero nadomestila. Podrejeno tožnik navaja, da niso izkazani niti posamezni kriteriji za odmero višine nadomestila, saj izpodbijana odločba le povzema tekst Uredbe. Ni izkazano, kako je upravni organ izbral določene faktorje izmed več možnih, npr. kriterija F2 in F5. Odločba mora biti obrazložena v bistvenih elementih, da stranka lahko izkoristi svojo pravico do pritožbe, sicer je ravnanje organa povsem arbitrarno in protiustavno. Tožnik ima zoper plačilo utemeljene razloge, saj je mladoleten, nima svojih dohodkov niti sredstev za preživljanje. Predmetno nepremičnino je prejel kot darilo po svojem dedku in za njegove obveznosti ne odgovarja. Starša sta nezaposlena in prejemata socialno pomoč, zato plačila ne zmore cela družina niti tožnik. Sklepno tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge izpodbijane odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče ugotavlja, da je bila odločitev upravnega organa, da mora tožnik kot investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje plačati nadomestilo za uzurpacijo in degradacijo prostora, pravilna in zakonita. Glede na ugotovljeno dejansko stanje, ki izhaja iz izpodbijane odločbe in temelji na podatkih upravnih spisov, je upravni organ pravilno uporabil materialne predpise, ki jih je v izpodbijani odločbi tudi citiral in navedel pravilne razloge za odločitev. Sodišče zato sprejema obrazložitev izpodbijane odločbe in se nanjo v izogib ponavljanju sklicuje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi Ustavnega sodišča, v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori, ki predstavljajo ponovljene pritožbene ugovore, pa sodišče dodaja: V skladu z določbo 1. odstavka 157. člena ZGO-1 je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po določbi 5. odstavka istega člena je zavezanec dolžan plačati nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve. To odločbo izda po uradni dolžnosti v dveh primerih: ko od pristojnega gradbenega inšpektorja dobi odločbo, izdano na podlagi določb 152. do vključno 155. člena ZGO-1, in kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje. Nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora je opredeljeno kot „druga sankcija“, ki jo pristojni organ izreče v okviru opravljanja inšpekcijskega nadzorstva oziroma v postopku izdaje gradbenega dovoljena, kar je razvidno iz samega naslova poglavja (členi od 157 – 162 ZGO-1). Če investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za nedovoljeno gradnjo, se njegova zahteva zavrne, če ne predloži potrdila o plačanem nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora (6. odstavek 157. člena ZGO-1), kar pomeni, da plačilo nadomestila pomeni eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja (5. točka 1. odstavka 66. člena ZGO-1). Podlago za odmero predmetnega nadomestila predstavlja ugotovitev, da je tožnik investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, kar tudi po presoji sodišča nedvomno izhaja iz njegove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo kmetijsko turističnega objekta na zemljišču parc. št. ... k.o. ... Iz priložene projektne dokumentacije tako izhaja, da tožnik želi legalizirati zgrajeni objekt, za katerega nima pridobljenega gradbenega dovoljenja (v Vodilni mapi je sporni objekt označen kot „Novogradnja kmetijsko turističnega objekta – legalizacija“). Projektna dokumentacija je obvezen del vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (1. točka 2. odstavka 54. člena ZGO-1) in predstavlja del dejanske oziroma trditvene podlage, na katero stranka opira svoj zahtevek. Glede na povedano ne more biti dvoma, da je tožnik investitor oziroma lastnik nelegalnega objekta, kar predstavlja podlago za odmero nadomestila v smislu zgoraj citiranega 5. in 6. odstavka 157. člena ZGO-1. Tožnik ugovarja, da je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP s tem, ko na ustno obravnavo ni bila vabljena odvetnica njegovega zakonitega zastopnika, ki kot kot pravni laik ni mogel učinkovito braniti svojih pravic in pravnih koristi. Po njegovem mnenju gre za bistveno kršitev pravil postopka, ki bi lahko vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe.

Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico se izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Bistvo tega načela ni v navzočnosti stranke na ustni obravnavi, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka. Zato gre za absolutno bistveno kršitev, če se stranka sploh ni imela možnosti izjaviti o relevantnih dejstvih in okoliščinah (3. točka 2. odstavka 239. člena ZUP), v ostalih primerih pa je treba presojati, ali bi kršitev lahko vplivala na drugačno odločitev o zadevi (relativno bistvena kršitev) oziroma ali gre za nebistvene kršitve (2. odstavek 248. člena ZUP).

V obravnavani zadevi je bil tožnikov zakoniti zastopnik na ustno obravnavno vabljen kot stranka na podlagi 9. člena ZUP, vabilo pa ni bilo vročeno njegovi odvetnici, čeprav bi ji po presoji sodišča moralo biti vročeno v skladu z določbami 1. in 4. odstavka 88. člena ZUP. Kadar namreč upravni organ stranki vroča vabilo na obravnavo z namenom, da se stranka osebno zglasi pri organu, oziroma da se osebno izjavi glede dejstev in dokazov, je treba vabilo na zaslišanje poslati tako stranki kot njenemu pooblaščencu, saj v nasprotnem primeru pooblaščenec ne more učinkovito varovati interesov stranke (prim. s komentarjem k temu členu na strani 312 Komentarja ZUP, avtorji Tone Jerovšek in drugi, Inštitut za javno upravo, 2004). V tem pogledu ima tožnik prav, da je prišlo do kršitve pravil postopka, vprašanje pa je, ali je ta kršitev bistvena.

Tožnik v pritožbi niti v tožbi ni z ničemer izkazal, v čem bi navzočnost odvetnice pri njegovem zaslišanju lahko vplivala na drugačno odločitev v zadevi. Tožnik v pritožbi in tožbi zgolj zatrjuje, da mu ni bilo omogočeno, „da celovito brani svoje pravice in pravne koristi in da kot pravni laik bistveno težje učinkovito skrbi za pravice in pravne koristi“. Tožnik tako ne pove, katera so tista dejstva oziroma dokazi, ki jih njegov zakoniti zastopnik ni imel možnosti predstaviti upravnemu organu, oziroma katera so tista dejstva in okoliščine, o katerih se zaradi nenavzočnosti odvetnice ni mogel izjaviti in učinkovito braniti svojih pravic in pravnih koristi. Povedano drugače: pri uveljavljanju te kršitve bi moral tožnik povsem določno izkazati vzročno zvezo med kršitvijo postopka in drugačno odločitvijo v zadevi. To velja še toliko bolj, ker se predmetno nadomestilo praviloma odmeri na podlagi predložene projektne dokumentacije in relevantnih določil prostorskih aktov. Kot je razvidno iz zapisnika o zaslišanju stranke, je bil tožnikov zakoniti zastopnik seznanjen s celotnim postopkom, z vsemi posameznimi relevantnimi kriteriji za izračunavanje višine nadomestila po Uredbi, vrsti nedovoljene gradnje, značilnostmi območja ter določili prostorskih aktov, pri čemer je podal ugovore, ki jih je ponovil v pritožbi, vloženi po odvetnici. Tožnik tudi v tožbi ne pove določno, v čem bi navzočnost odvetnice lahko vplivala na drugačno odločitev v zadevi, zato storjena kršitev postopka ni mogla vplivati oziroma izboljšati njegov pravni položaj in je ni mogoče šteti za bistveno.

Sodišče v zvezi z obračunom, ki je razviden iz obeh upravnih odločb, ugotavlja, da ga je mogoče preizkusiti, zato ni mogoče govoriti o pomanjkljivostih, ki bi predstavljale bistvene kršitve določb postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Pri posameznih kriterijih so bili upoštevani podatki, ki izhajajo iz predložene projektne dokumentacije in relevantnih določil prostorskih aktov, tudi glede spornih faktorjev F2 in F5, ki sta bila pravilno obračunana na podlagi kriterijev iz 10. in 13. člena Uredbe. Sodišče v zvezi s tem še ugotavlja, da se tožnik v tožbi ne opredeli do ugotovitve drugostopenjskega organa, da bi moral biti v izpodbijani odločbi ob pravilni uporabi točke a 14. člena Uredbe pod F6 namesto faktorja 1 določen faktor 1,3 in je bilo nadomestilo v posledici tako obračunano v njegovo korist. V skladu z ustaljeno sodno prakso se šteje vročitev stranki, ki ima pooblaščenca, kot pravno veljavna le, če je bila na predpisan način vročena pooblaščencu (88. člen ZUP). S tem je nedvomno varovan rok za vložitev pravnega sredstva, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena pooblaščencu, stranka pa ima na tej podlagi pravico, da od upravnega organa zahteva pravilno vročitev odločbe svojemu pooblaščencu. Sodišče se strinja, da je bila izpodbijana odločba tožniku nepravilno vročena, saj ni bila vročena njegovi odvetnici, vendar to na odločanje o njegovi pritožbi ni imelo nobenega vpliva. Posledice nepravilne vročitve odločbe se namreč odpravijo, če stranka kljub nepravilni vročitvi vloži pravno sredstvo in si s tem zavaruje svoj pravni položaj. Zato so nerelevantni ugovori, ki jih tožnik uveljavlja v zvezi z nepravilno vročitvijo izpodbijane odločbe. Prav tako so nerelevantni ugovori v zvezi z odmero komunalnega prispevka (ki je obračunan na drugačni dejanski in pravni podlagi) ter tožnikovim slabim premoženjskih stanjem, saj glede na zgoraj na zgoraj citirane predpise ne morejo vplivati na odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora.

Sodišče je po ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 119/08, 109/09 – odločbi US, v nadaljevanju: ZUS-1). Izrek o zavrnitvi tožbe vsebuje tudi zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka.