Bistvo začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost pravnega sredstva, pri čemer je pravni pojem težko popravljive škode tisto zakonsko določeno vsebinsko merilo, ki sodišču olajša presojo, kdaj bi bile posledice izvršitve izpodbijanega upravnega akta takšne, da bi imele za posledico izgubo učinkovitosti in s tem smiselnosti vodenja upravnega spora zoper njega.
I.Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote Murska Sobota št. 06122-1693-15 z dne 17. 4. 2025 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.
II.Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.
1.Z odločbo št. 06122-1693-15 z dne 17. 4. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je Inšpektorat Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območna enota Murska Sobota (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ oziroma upravni organ) inšpekcijskema zavezancema A. A. in B. B. (v nadaljevanju tožnika) odredil: da morata naslednji dan po vročitvi izpodbijane odločbe prenehati z gradnjo objekta (nadstrešnice z lopo) skupnih dimenzij cca 9m x 4m, na zemljišču s parcelno številko 77/12 k. o. ... (v nadaljevanju objekt), ki se je izvajala brez izdanega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka); da morata v 11 mesecih po vročitvi izpodbijane odločbe na lastne stroške odstraniti objekt ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ prav tako odločil: da v kolikor tožnika ne bosta izvršila naloženega dejanja na način in v roku kot je določeno v izpodbijani odločbi, se bo pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); da za nedovoljen objekt veljajo prepovedi iz 107. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ-1, 4. točka izreka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (5. točka izreka) in da v postopku stroški niso nastali (6. točka izreka).
2.V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski upravni organ navedel, da je opravil ogled na zemljišču s parcelno št. 77/12 k. o. ... in ugotovil, da je na tem zemljišču zgrajen objekt - nadstrešnica, dimenzij cca 9m x 4m, od tega je zaprt del objekta dimenzij cca 3m x 4m, odprt pa 6m x 4m. Zgrajena je kovinska nosilna konstrukcija, fasada je iz fasadnih panelov antracitne barve, streha je ravna in izvedena iz strešnih panelov. Prvostopenjski upravni organ je z vpogledom v uradne evidence UE ... ugotovil, da bi moralo biti za objekt izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje. Z ugotovitvami je prvostopenjski upravni organ seznanil tožnika, ki sta odgovorila, da sta z gradnjo objekta pričela leta 2022 in se zanj že več let neuspešno trudita pridobiti gradbeno dovoljenje. Sedaj sta za ta namen pridobila strokovno pomoč in prosita za določitev roka za njegovo pridobitev. Ker za objekt ni bilo pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje, ta predstavlja nelegalen objekt skladno z določbami GZ-1, zato je gradbeni inšpektor v zvezi z njim izrekel inšpekcijske ukrepe na podlagi prvega odstavka 93. člena GZ- 1, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Navedel je še, da je zakonito stanje mogoče doseči tudi s pridobitvijo pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Rok za izvršitev odločbe je določen glede na zahtevnost in obseg gradnje ter s tem povezano iskanje izvajalca in letnega časa. Hkrati naj bi bil rok primeren tudi za pridobitev ustreznega gradbenega dovoljenja za objekt.
3.Zoper izpodbijano odločbo sta tožnika vložila pritožbo na Ministrstvo za naravne vire in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski upravni organ), ki je z odločbo št. 0611-72/2025-2560-2 z dne 10. 9. 2025 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) izpodbijano odločbo v 2. točki izreka dopolnilo z: " od dneva vročitve odločbe..." (1. točka izreka), v preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo (2. točka izreka). Odločilo je še, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).
4.Tožnika sta zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe. V tožbi navajata, da je upravni organ odredil ustavitev gradnje, ki se ne izvaja več, kar naj bi jasno izhajalo tudi iz dejanskih ugotovitev v zadevi. Naloženi ukrep naj bi bil zato nepotreben in neizvršljiv. Obrazložitev izpodbijane odločbe pa naj bi bila v nasprotju z njenim izrekom. Nepravilna naj bi bila tudi obrazložitev upravnega organa, da naložitev takšnega ukrepa neposredno izhaja iz 93. člena GZ-1, tožnika vztrajata, da bi se morala sprejeti vsebinska razlaga zakonske določbe, ki ni v nasprotju z ugotovljenim dejanskim stanjem. Poleg tega ukrepa ustavitve gradnje spornega objekta in njegova odstranitev nista edina ukrepa, ki bi se lahko izrekla na podlagi 93. člena GZ-1, saj ta predvideva tudi možnost, da se zavezancu naloži drugačna sanacija objekta. Tožnika zato menita (glede na ugotovljeno dejstvo, da poteka postopek legalizacije objekta), da je izrečeni ukrep nesorazmeren in nepotreben. Nadalje zatrjujeta, da naj bi upravni organ zagrešil bistveno kršitev določb postopka s tem, ko je kot eno izmed možnosti zagotovitve zakonitega stanja določil pridobitev gradbenega dovoljenja le v obrazložitvi izpodbijane odločbe in ne v njenem izreku. Le izrek odločbe postane pravnomočen, zato bi morala biti možnost pridobitve gradbenega dovoljenja za objekt določena v njem. Posledično naj bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe v neskladju z izrekom tudi iz tega razloga. Tožnika se ne strinjata niti z dolžino postavljenega roka za odstranitev objekta oziroma njegovo legalizacijo. Navajata, da je splošno znano dejstvo, da so postopki pridobivanja gradbenih dovoljenj izredno dolgotrajni, še posebej na območju UE ... . Postavitev zgolj 10-mesečnega roka naj bi zato posegala v njuno zakonito pravico do legalizacije objekta. Določen bi moral biti daljši rok. Dodajata še, da bi moral upravni organ upoštevati, da je sporni objekt v skladu s prostorskimi izvedbenimi akti, kar je potrdila tudi Mestna občina ... z izdanim mnenjem št. 3512-677/2022-5 o skladnosti z določili OPM ... ID, ter odrediti zgolj njegovo legalizacijo, ne pa odstranitve. Odrejeni ukrep iz izpodbijane odločbe naj bi bil tako nesorazmeren in predstavlja pretiran poseg v pravice tožnikov. Tožnika še navajata, da sta že začela s postopki legalizacije objekta in sta si v ta namen pridobila tudi strokovno pomoč. Vztrajata še, da je izrek izpodbijane odločbe ostal nerazumljiv tudi po popravku drugostopenjskega upravnega organa, saj še vedno naj ne bi bilo jasno, z vročitvijo katere odločbe naj bi postavljeni rok za odstranitev objekta začel teči. Predlagata naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da se črta ukrep pod točko 1. izreka v delu, ki tožnikoma nalaga prenehanje gradnje in da se pod točko 2. izreka jima naloži, da morata v roku 24 mesecev od dneva vročitve odločbe Upravnega sodišča za nelegalno zgrajen objekt pridobiti gradbeno dovoljenje oziroma v nasprotnem primeru v istem roku odstraniti izvedeno gradnjo. Podredno predlagata naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevno vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu upravnemu organu. Priglašata še stroške postopka.
5.Tožnika sta skupaj s tožbo vložila predlog za izdajo začasne odredbe skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlagata, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.
6.Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe posredovalo v odgovor toženki, ki nanj ni odgovorila, posredovala pa je upravni spis zadeve.
K I. točki izreka:
7.Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.
8.Uvodoma sodišče ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Iz vročilnice v upravnem spisu, ki ga je sodišču posredovala toženka, je namreč razvidno, da je bila drugostopenjska odločba tožnici vročena dne 15. 9. 2025, tožba je bila vložena dne 14. 10. 2025, ko je bila oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1). S tožbo tožnika izpodbijata akt, s katerim je poseženo v njun pravni položaj (tožnikoma je bilo odrejeno, da morata ustaviti gradnjo objekta in ga odstraniti), kar je akt, ki se v skladu z 2. členom ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Akt je dokončen. Upoštevajoč vsebino predloga za izdajo začasne odredbe so tudi ostali formalni pogoji za meritorno reševanje tožbe izpolnjeni in posledično zato tudi za obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe.
9.Začasna odredba je namenjena varstvu pravnega položaja tožnika pred posegom toženke, ki bi pomenil poslabšanje tega položaja, še preden bi o zakonitosti spornega posega presodilo sodišče v upravnem sporu. Prisilno izvrševanje obveznosti, ki jih je enostransko drugi naložila ena od strank v sodnem sporu, še preden je o zakonitosti take obveznosti in njene izvršitve pravnomočno odločilo sodišče, je po svojem bistvu poseg v zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu (23. člen Ustave). Z možnostjo izdaje začasne odredbe se zato v upravnem sporu preprečuje, da bi sicer sodno varstvo pravic tožnika postalo neučinkovito celo v primeru kasnejšega uspeha v upravnem sporu, ko bi sodišče s svojo pravnomočno sodbo njegovi tožbi ugodilo. Izdaja začasne odredbe ne pomeni, da je z izpodbijanim upravnim aktom naložena obveznost prenehala, temveč da se bo lahko izvršila šele po pravnomočnem zaključku sodnega postopka v primeru, če tožnik v upravnem sporu ne bo uspešen.
10.Pogoje za izdajo začasne odredbe ureja 32. člen ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Glede na to, da lahko sodišče na tej podlagi zadrži izvrševanje izpodbijanega akta, mora biti težko popravljiva škoda nujno v vzročni zvezi z njegovim učinkovanjem oziroma izvršitvijo.
11.Težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso gre za takšno škodo, če je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje. Tožnik mora torej določno navesti škodo, ki mu grozi z izvršitvijo odločbe, vključno z njeno težo in naravo, in utemeljiti okoliščine, zakaj je taka škoda v njegovem primeru (to je individualno) težko popravljiva ali celo nepopravljiva.
12.Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti nedoločen pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.
13.Tožnika v predlogu zatrjujeta, da bi jima z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala nepopravljiva škoda na objektu (rušenje) in tudi težko popravljiva finančna škoda. Škoda bi jima nastala z izgubo vrednosti objekta in s stroški rušenja. Poleg tega sta v zvezi z legalizacijo objekta že imela stroške s postopki pridobivanja ustrezne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja in s plačilom komunalnega prispevka. Skupno finančno škodo ocenjujeta na višino 15.000,00 EUR. Dodatno navajata, da objekt ni nevaren in ne povzroča nobene škode.
14.Toženka tem navedbam ni nasprotovala, saj odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni vložila in tudi ni nasprotovala predlogu za izdajo začasne odredbe. Iz tega razloga se v predlogu zatrjevana dejstva, skladno z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, štejejo za priznana, saj jim toženka ni nasprotovala.<sup>1</sup> Prav tako ni navedla nobenih okoliščin, ki bi izkazovale prizadetost javne koristi ob morebitni izdaji začasne odredbe.
15.Bistvo začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost pravnega sredstva, pri čemer je pravni pojem težko popravljive škode tisto zakonsko določeno vsebinsko merilo, ki sodišču olajša presojo, kdaj bi bile posledice izvršitve izpodbijanega upravnega akta takšne, da bi imele za posledico izgubo učinkovitosti in s tem smiselnosti vodenja upravnega spora zoper njega. V predlogu za izdajo začasne odredbe navedene posledice izvršitve izpodbijane odločbe (izguba objekta, za katerega poteka postopek legalizacije, ter posledična finančna škoda, ki bi nastala s stroški rušenja in pridobivanja gradbenega dovoljenja) bi tudi po presoji sodišča povzročile, da bi bilo za tožnika nadaljnje vodenje upravnega spora nesmiselno. Ob neprerekanem dejstvu, da gre za objekt, ki v celoti stoji na zemljišču tožnikov in nikomur ne povzroča škode ali predstavlja nevarnosti, sodišče meni, da sta tožnika obstoj škode in njeno težko popravljivost v primeru izvršitve izpodbijane odločbe verjetno izkazala.
16.Sodišče še pojasnjuje, da stroški prvotne postavitve nelegalnega objekta ne morejo predstavljati škode, ki bi bila pravno upoštevna pri izkazovanju težko popravljive škode, saj ti stroški niso neposredno vsebinsko povezani z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Enako bi načeloma veljalo tudi za stroške legalizacije spornega objekta, vendar pa je sodišče te zatrjevane stroške v obravnavanem primeru upoštevalo, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe resnično izhaja, da je kot ena izmed možnosti njene izvršitve predvidena tudi pridobitev gradbenega dovoljenja.
17.Ker sta tožnika torej izkazala, da jima bo s takojšnjo izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala škoda, ki bo težko popravljiva, toženka pa ni zatrjevala, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče predlagani začasni odredbi na podlagi prvega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo in do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu odložilo izvršitev izpodbijanega upravnega akta. To pomeni, da na podlagi inšpekcijske odločbe ni mogoče izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj.
K II. točki izreka:
18.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).
-------------------------------
1Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 9. točka obrazložitve, in v tam navedeni sodni praksi.