U-I-376/96

19.12.1996

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Agencije Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij, na seji dne 19. decembra 1996

s k l e n i l o:

1.Do končne odločitve se zadrži izvrševanje 5. točke prvega odstavka 231. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96).

2.Zadržanje izvrševanja zakona začne učinkovati z dnem vročitve pismenega odpravka sklepa udeležencem.

O B R A Z L O Ž I T E V

A.

1.Agencija Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: Agencija za revidiranje) izpodbija določbo 5. točke prvega odstavka 231. člena Zakona o davčnem postopku, po kateri z dnem začetka uporabe tega zakona (1.1.1997, 240. člen) prenehajo veljati določbe od vključno 45. člena do vključno 59. člena Zakona o Agenciji Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij in Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94, 18/95-odl. Ustavnega sodišča in 58/95 - v nadaljevanju ZAPPNI). Gre za določbe, ki urejajo postopek nadziranja kot poseben upravni postopek. Agencija navaja, da ji bo zaradi prenehanja veljavnosti postopkovnih določb iz členov 45 do 59 ZAPPNI onemogočeno ali oteženo:

Po mnenju predlagatelja naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju z 2. in 153. členom Ustave.

2.Agencija predlaga začasno zadržanje izvrševanja 5. točke prvega odstavka 231. člena v zvezi z 239. in 240. členom Zakona o davčnem postopku. Predlog utemeljuje s potrebo po nemotenem in čim hitrejšem dokončanju revizij lastninskega preoblikovanja ter drugih nalog, povezanih z ugotavljanjem oškodovanja družbenega kapitala.

B. - I.

3.Agencija za revidiranje vlaga zahtevo na podlagi 5. alinee prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), sklicujoč se pri tem na status, ki ga je Ustavno sodišče v zadevi U-I-271/95 prisodilo Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: APPNI). Agencija za revidiranje je na področju revizije in nadzora lastninskega preoblikovanja podjetij prevzela postopke APPNI, zato meni, da je vstopila v njen položaj tudi glede aktivne legitimacije za vložitev zahteve pred Ustavnim sodiščem.

4.Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-271/95 z dne 7.12.1995 priznalo APPNI položaj upravičenega predlagatelja postopka pred Ustavnim sodiščem in pri tem navedlo:"Ne zgolj formalna analogija z Računskim sodiščem, ampak tudi specifičen položaj Agencije kot posebnega in začasnega kontrolnega organa v prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine zato utemeljuje smiselno uporabo določbe 5. alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, da se ji prizna položaj predlagatelja postopka za oceno ustavnosti izpodbijanega zakona. Pri tem je omejitev 'v zvezi s postopki, ki jih vodi' nujno razumeti širše: ne samo v zvezi s konkretnim, posamičnim postopkom, ampak tudi kot možnost sprožiti ustavni spor v primeru, ko bi izpodbijana zakonska norma lahko vplivala na to, da Agencija določenih kontrolnih postopkov sploh ne bi več mogla opravljati ali pa bi jih lahko opravljala bistveno težje oziroma manj učinkovito kot dosedaj".

5.Vsebina nalog, vezanih na lastninsko preoblikovanje, je bila tisti element, ki je po odločitvi Ustavnega sodišča zahtevala zagotovitev posebnega, Računskemu sodišču analognega položaja APPNI. Gre za opravljanje nadzorne (kontrolne) funkcije v postopkih lastninskega preoblikovanja pravnih oseb ter preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov in razpolaganja z družbeno lastnino pravnih oseb. Ta analogija je bila vezana torej na tisti del nalog prejšnje enotne APPNI, ki jih sedaj opravlja Agencija za revidiranje, ne pa tudi na tisti del nalog, ki jih je APPNI opravljala kot upravne naloge (davčni postopki) oziroma kot bančne posle (plačilni promet). Zato je tudi v tem postopku Ustavno sodišče iz enakih razlogov priznalo Agenciji za revidiranje položaj predlagatelja postopka.

Izpodbijana določba namreč v okviru reorganizacije APPNI posega izven okvira sprememb davčnega postopka tudi v ureditev postopka, po katerem so se dosedaj opravljale revizijske in kontrolne naloge.

B. - II.

6.Po določbi 39. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tem pretehta tudi možne posledice, ki bi lahko nastale zaradi zadržanja izvršitve zakona.

7.S 1.1.1997 bodo prenehale veljati postopkovne določbe, ki so se uporabljale ne samo v postopku davčnega nadziranja, ampak tudi v postopkih preverjanja zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov, ki urejajo finančno-materalno poslovanje pravnih oseb, ter razpolaganja z družbeno lastnino do vpisa lastninskega preoblikovanja v sodni register, deloma pa tudi v postopkih revidiranja lastninskega preoblikovanja pravnih oseb.

Te posebne določbe so bile prilagojene naravi revizijskih in kontrolnih nalog tako, da jih ni mogoče nadomestiti z uporabo pravil ZUP (ki se sicer subsidiarno uporablja).

8.Namen zakonodajalca je bil z davčno zakonodajo (Zakon o davčnem postopku in Zakon o davčni službi) na novo urediti tako organizacijo kot postopek davčnega nadziranja. Pri tem pa bi moral zakonodajalec upoštevati tudi namen ZAPPNI-A: da je potrebno zagotoviti nemoteno nadaljevanje in dokončanje postopkov revizije lastninskega preoblikovanja in postopkov nadziranja razpolaganja z družbeno lastnino. Zakonska ureditev razdelitve prej enotne APPNI ne sme vplivati na uresničitev kateregakoli od teh namenov.

9.Zato je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvršitev izpodbijane določbe. Ocenilo je, da je nevarnost nastanka škodljivih posledic, če bi se kasneje ugotovilo, da zakona ni potrebno razveljaviti, manjša, kot bi bila nevarnost nastanka škodljivih posledic takojšnje uveljavitve zakona, če bi se kasneje izkazalo, da zakon ni v skladu z Ustavo, oziroma je sploh ni.

10.Zadržanje izvršitve zakona pomeni, da Agencija za revidiranje še naprej opravlja vse svoje naloge po istem postopku, kot doslej oziroma kot so se opravljale v APPNI.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 22. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šinkovec.

P r e d s e d n i k: dr. Tone Jerovšek

16.4.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Agencije Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij, na seji dne 16. aprila 1998

o d l o č i l o:

Določba 5. točke prvega odstavka 231. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96) se razveljavi, kolikor prenehanje veljavnosti od vključno 45. člena do vključno 59. člena Zakona o Agenciji Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij in Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94, 18/95 - odl. US in 58/95) velja tudi za postopke revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij in druge kontrolne postopke, za katere je pristojna Agencija Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij.

O B R A Z L O Ž I T E V

A.

1.Agencija Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: Agencija za revidiranje) izpodbija določbo 5. točke prvega odstavka 231. člena Zakona o davčnem postopku, po kateri z dnem začetka uporabe tega zakona (1.1.1997, 240. člen) prenehajo veljati določbe od vključno 45. člena do vključno 59. člena Zakona o Agenciji Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij in Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94, 18/95-odl. Ustavnega sodišča in 58/95 - v nadaljevanju: ZAPPNI). Gre za določbe, ki urejajo postopek nadziranja kot poseben upravni postopek. Agencija navaja, da ji bo zaradi prenehanja veljavnosti postopkovnih določb iz členov 45 do 59 ZAPPNI onemogočeno ali oteženo:

Po mnenju predlagatelja naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju z 2. in 153. členom Ustave.

2.Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

B.

3.Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-376/96 z dne 19.12.1996 (sklep je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 78/96 dne 30.12.1996) priznalo Agenciji za revidiranje položaj predlagatelja postopka in do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe.

4.Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje (APPNI) je določbe o postopku nadziranja kot posebnem upravnem postopku uporabljala pri opravljanju vseh svojih nalog: davčnega nadziranja, revizij in kontrolnega postopka. Z izločitvijo davčnih nalog v novo Davčno službo so te naloge prešle nanjo, poseben Zakon o davčnem postopku pa je na novo uredil davčni postopek: tako za tisti del postopkov, ki jih je za fizične osebe prej izvajala Uprava za javne prihodke, kot tudi za tisti del postopkov, ki jih je za pravne osebe opravljala APPNI. Zato je s stališča davčnega postopka logično, da bi prejšnje določbe o postopku davčnega nadziranja (kontrole in inšpiciranja) prenehale veljati. V tem delu prenehanje veljavnosti določb o postopku nadziranja kot posebnem upravnem postopku tudi ni sporno oziroma ga nihče ni izpodbijal. Na podlagi izpodbijane določbe pa so s 1.1.1997 prenehale veljati postopkovne določbe, ki se uporabljajo tudi v postopkih revizije in kontrole finančno materialnega poslovanja pravnih oseb, za katere je pristojna Agencija za revidiranje. Te posebne določbe so bile prilagojene naravi revizijskih in kontrolnih nalog tako, da jih v postopkih iz pristojnosti Agencije za revidiranje ni mogoče v celoti nadomestiti z uporabo pravil ZUP (ki se sicer subsidiarno uporablja). To bi pomenilo tudi spremembo postopka v primerjavi z že opravljenimi revizijami, predvsem pa spremembo postopka v že odprtih revizijah.

5.Postopek revizije lastninskega preoblikovanja ureja ZLPP (členi od 48 do 50)1, kolikor ta zakon nima posebnih postopkovnih določb, pa se uporablja ZAPPNI. Samo podrejeno pride v poštev uporaba ZUP. Zakon o davčnem postopku predpisuje uporabo postopkovnih določb ZAPPNI tudi po 1.1.1997 samo za tiste postopke, v katerih je bil izdan zapisnik po 50. členu ZAPPNI (239. člen). Glede na vsebino Zakona o davčnem postopku se ta določba lahko razume samo tako, da davčni organ postopa pa določbah ZAPPNI le v tistih postopkih, za katere je pristojen.

To pa so le davčni postopki (postopki davčnega nadziranja in inšpiciranja), ne pa tudi postopki revidiranja lastninskega preoblikovanja ali kontrolni postopki po prvem odstavku 73. člena ZAPPNI. Postopek preverjanja finančno materialnega poslovanja in pregled poslovnih in kapitalskih transakcij pri povezanih podjetjih potekata v celoti po določbah ZAPPNI in samo podrejeno po ZUP.

6.Agencija za revidiranje posebej opozarja na nekatere določbe ZAPPNI:

-- 50. in 51. člen, ki urejata vodenje zapisnika o ugotovitvah inšpiciranja drugače kot je določeno v členih 74. do 79. ZUP; - 54. člen, ki določa možnost pritožbe zoper odločbe, izdane v kontrolnem postopku in zoper procesne sklepe v revizijskem postopku ter določa pristojni drugostopni organ (drugi odstavek 11. člena in prvi odstavek 224. člena ZUP);

7.Namen zakonodajalca je bil z davčno zakonodajo (Zakon o davčnem postopku in Zakon o davčni službi) na novo urediti tako organizacijo kot postopek davčnega nadziranja. Vendar je isti postopek v APPNI veljal tako za davčno nadziranje kot za postopke preverjanja finančno materialnega poslovanja in razpolaganja z družbeno lastnino ter delno tudi za revizijske postopke. Zato je določitev prenehanja veljavnosti teh postopkovnih določb v davčni zakonodaji za vse postopke preširoka. Agencija za revidiranje je prevzela vse tekoče postopke iz svoje pristojnosti od APPNI. Zakon o davčnem postopku pa je v 239. členu določil, da se po prejšnjem postopku dokončajo tisti postopki (pri čemer so lahko mišljeni le postopki davčnega nadzora, ki so v pristojnosti davčnih organov), v katerih je bil izdan zapisnik po 50. členu ZAPPNI.

8.Iz zakonodajnega postopka ne izhaja, da bi bil namen zakonodajalca, da Agencija za revidiranje določenih kontrolnih postopkov ne bi več mogla opravljati po dosedanjem postopku ali pa bi jih lahko opravljala bistveno težje oziroma manj učinkovito kot dosedaj. Zakonodajalec je z Zakonom o davčnem postopku uredil nov davčni postopek, pri čemer je utemeljeno določil tudi prehodno obdobje: tako, da je predpisal trenutek prehoda na nov davčni postopek in tako, da je predpisal kako davčni organi postopajo v tekočih (odprtih) postopkih davčnega nadzora. Ni pa izkazanega nobenega stvarno utemeljenega razloga, zakaj dosedanji postopek ne bi še naprej veljal v revizijskih in kontrolnih postopkih, ki so v pristojnosti Agencije za revidiranje. Tako v tistih, ki so še v teku, kot v tistih, ki jih bo Agencija za revidiranje začela na novo.

9.Eno od načel pravne države zahteva tudi, da morajo biti v zakonu jasno in nedvoumno vnaprej določene pristojnosti državnih organov in s tem razvidna njihova pooblastila za ravnanje (postopanje) pri odločanju o pravicah in obveznostih pravnih subjektov. Ustavno sodišče je zato presodilo, da je izpodbijana določba 5. točke prvega odstavka 231. člena Zakona o davčnem postopku v neskladju z Ustavo le, kolikor se nanaša tudi na postopke revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij in kontrolne postopke, za katere je pristojna Agencija za revidiranje in jo je zato razveljavilo le v tem delu.

Zakonodajalec bo lahko kadarkoli z ustrezno spremembo oziroma dopolnitvijo ZAPPNI jasno določil, da navedene postopkovne določbe ne veljajo več za postopke, ki jih vodi Agencija za revidiranje oziroma bo lahko tej Agenciji predpisal tudi drugačen postopek. Dokler pa zakonodajalec drugačne ureditve ne sprejme, je Agenciji za revidiranje treba omogočiti nemoteno nadaljevanje postopkov revizije lastninskega preoblikovanja in nadziranja razpolaganja z družbeno lastnino po enakem postopku kot dosedaj.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Boštjan M. Zupančič in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k: dr. Lovro Šturm

1In na njegovi podlagi izdana Uredba o načinu izvedbe postopkov revizije, Uradni list RS, št. 9/93, 62/93 in 43/94.