Jedro

V tožnikovem primeru je prišlo do spremembe oziroma sprejema novega zakona v času, ko je nedopustno dolgo tekel postopek odločanja pred upravnim organom. Če bi upravni organ odločil pravočasno (ovire za pravočasen sprejem odločitve ni bilo, iz podatkov spisa in celo samega odgovora toženke izhaja, da je bil v skladu z določbami ZIPO že izoblikovan predlog za odločitev v zadevi, ki je bil poslan Vladi, Vlada pa o predlogu ni odločila, ampak je z odločanjem počakala na sprejem novega zakona in s tem zadržala uporabo veljavnega zakona, za kar ni imela pooblastila), bi tožnik izpolnjeval zakonski pogoj za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa. Glede na navedene posebne okoliščine in namensko zadržanje uporabe veljavnega zakona je bila tožniku zaradi nezakonitega ravnanja upravnega organa (bistvene prekoračitve instrukcijskega roka) kršena pravica iz 22. člena Ustave RS. Zaradi pomena, ki ga ima konkretna zadeva za tožnika, je treba dati prednost varstvu pravic in pravnih koristi posameznika pred načelom zakonitosti in odločitev opreti na predpis, ki je veljal ob začetku upravnega postopka. S tem se tudi zagotovi enakopravno obravnavo istovrstnih vlog, ki jih sočasno vlagajo različne stranke.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 1030-4/2017/6 z dne 18. 8. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora ob izdaji novega upravnega akta upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo uporabe materialnega prava in ki izhajajo iz obrazložitve te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport zavrnilo vlogo tožnika za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa ter ugotovilo, da posebni stroški v tem postopku niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik dne 19. 7. 2005 vložil vlogo za odobritev izjemne pokojnine, ki jo je utemeljeval z osvojitvijo bronaste medalje v osmercu na evropskem prvenstvu v Amsterdamu leta 1964. Vlogo je oddal po določbah Zakona o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (v nadaljevanju ZIPO). Vlada o predlogu ni odločala. Dne 19. 10. 2017 se je pričel uporabljati Zakon o dodatku k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa (v nadaljevanju ZDPIDŠ). V postopku je bilo ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje zakonskih pogojev, zato je Ministrstvo tožnikovo vlogo zavrnilo z odločbo št. 1030-4/2017/2 z dne 13. 3. 2018. Upravno sodišče je tožbi zoper navedeno odločbo ugodilo, odločbo odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku priznavanja pravice do dodatka k pokojnini Ministrstvo ni sledilo pravnemu mnenju sodišča. Upoštevaje stališče Vrhovnega sodišča, da ima upravni organ, ki je pristojen za odločanje, možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopnega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, je Ministrstvo ocenilo, da je v nasprotju z načelom zakonitosti stališče Upravnega sodišča, da se šteje za postopke, ki so bili začeti pred uporabo ZDPIDŠ, le tiste postopke, ki so bili vodeni zakonito in so temeljili na zakoniti podlagi ter da bi moral pristojni organ pri odločanju o konkretni zadevi uporabiti materialne določbe ZIPO. Nesporno je, da je bila v času odločanja veljavna določba 11. člena ZDPIDŠ, ki določa, da se postopki, ki so bili začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZIPO, dokončajo po določbah tega zakona. Navodilo iz sodbe Upravnega sodišča tako ne more biti razlog, da bi moralo Ministrstvo v ponovnem postopku odločati na podlagi predpisov, ki niso več v veljavi in s tem poseči v načelo zakonitosti. Ministrstvo je preverilo podatke o izpolnjevanju pogojev iz 2. in 3. člena ZDPIDŠ in ugotovilo, da je tožnik osvojil bronasto medaljo v osmercu na evropskem prvenstvu v Amsterdamu in v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZDPIDŠ ne izpolnjuje kriterijev za pridobitev pravice do dodatka k pokojnini.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in samo odloči o stvari. Hkrati predlaga tudi povrnitev škode. V tožbi navaja, da načelo zakonitosti zajema tako zakonito vodenje upravnega postopka, kot zakonito odločanje na podlagi določb materialnega zakona. Zakonita podlaga za odločitev torej ne more biti zgolj upoštevanje materialnega predpisa, veljavnega v času izdaje odločbe, temveč kumulativno izveden celotni upravni postopek vse od vložitve vloge dalje. Glede na to, da toženka o vlogi skoraj 13 let ni odločila, je sklicevanje na načelo zakonitosti neprimerno. Toženka je načelo zakonitosti zanemarila, ker ji je to bilo v korist. Upoštevati je treba tudi načelo ekonomičnosti postopka, ki določa, da je postopek treba voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku. Prvi odstavek 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa rok za izdajo in vročitev odločbe. O vlogi tožnika z dne 19. 7. 2005 je bilo odločeno šele 13. 3. 2018 in z zavlačevanjem je organ namerno posegel v izgubo pravic in pravnih koristi. Zahteva po enakopravni obravnavi posameznikov ali pravnih oseb v postopkih pred upravnimi organi zagotavlja, da bo o istovrstnih vlogah, ki jih ob istem času vlagajo različni posamezniki, odločeno v enakem času in praviloma ob uporabi istih materialnih predpisov. To je pomembno tudi zato, ker upravni organi praviloma odločajo po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. ZDPIDŠ je bil sprejet 22. 6. 2017, veljati je začel 19. 7. 2017, njegova uporaba se je pričela 19. 10. 2017. ZDPIDŠ je v 15. členu določal, da se ZIPO preneha uporabljati šele 19. 10. 2017, zato bi morala toženka poskrbeti za pravočasno odločanje o vseh vlogah, ki bi jih prejela vse do 19. 8. 2017, še na podlagi ZIPO. Zgolj za vloge prejete po tem datumu, bi se lahko, v želji doslednega upoštevanja pravil in načel upravnega postopka, sklicevali na 11. člen prehodnih določb ZDPIDŠ, to je na zakonito končanje starih postopkov po novem zakonu. Večletna neobravnava zadeve pomeni neskrbno ravnanje toženke s tožnikovo vlogo in kršenje procesnih pravil ZUP, kar je posledično onemogočilo priznanje pravice, ki bi tožniku sicer pripadala.

4. V odgovoru na tožbo toženka prereka tožbene navedbe. Vztraja, da ima upravni organ možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopnega sodišča, če ima za to utemeljene razloge. Toženka ni sledila pravnemu mnenju sodišča, ker meni, da ima za to utemeljene razloge, ki izhajajo iz načela zakonitosti. Določba 11. člena ZDPIDŠ je povsem jasna in določa, da se upravni postopki, začeti pred uveljavitvijo oziramo uporabo ZDPIDŠ, dokončajo po določbah tega zakona. Upravni organ nima pravice ali pristojnosti presojati „odprte“ upravne postopke z vidika zakonitosti in v povezavi s tem presojati, kateri predpis bo uporabil, torej nima možnosti presojanja po prostem preudarku. V nasprotju z načelom zakonitosti je zato stališče sodišča, da se šteje za postopke, ki so bili začeti pred uporabo ZDPIDŠ, le tiste postopke, ki so bili vodeni zakonito in so temeljili na zakoniti podlagi. Tako načelo zakonitosti, določeno v prvem odstavku 6. člena ZUP, kakor tudi določba 11. člena ZDPIDŠ v povezavi z drugim odstavkom 127. člena ZUP, zavezujeta toženko k upoštevanju materialnega predpisa, ki je veljaven v času odločanja, torej ZDPIDŠ. Da bi toženka lahko izvajala 11. člena ZDPIDŠ tako, kot ji je upravno sodišče naložilo, bi moral zakonodajalec v prehodno določbo dodatno zapisati, da se v nezaključenih upravnih postopkih odloča po ZDPIDŠ, če so bili le-ti vodeni zakonito in so temeljili na zakonitih podlagah. S tem bi organ dobil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Da razume določbo 11. člena ZDPIDŠ pravilno, izhaja tudi iz predloga zakona, kjer je zapisano, da se „glede na revizijsko poročilo računskega sodišča o neustreznosti obstoječe pravne ureditve, z novim zakonom predvideva takojšnja prekinitev neustreznega načina podeljevanja izjemnih pokojnin na področju športa, zato se posledično temu vsi začeti postopki končajo po novi ureditvi“. S tem je zakonodajalec vse vlagatelje postavil v enak položaj, saj za vse veljajo enaki kriteriji. V zvezi s prekoračitvijo roka za odločanje po ZUP pa toženka opozarja na določbo 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, kako mora postopati stranka v primeru, ko v zakonsko določenem roku organ prve ali druge stopnje ne izda odločbe. Nesporno je bil v konkretnem primeru prekoračen rok za izdajo odločbe, kot ga določa ZUP, vendar je potrebno upoštevati tudi dejstvo, da tožnik do vložitve tožbe, ni uporabil ustreznega pravnega sredstva, da bi do odločitve prišel. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožba je utemeljena.

6. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je toženka odločitev sprejela v ponovljenem postopku, potem ko je Upravno sodišče s sodbo I U 784/2018-9 z dne 26. 5. 2020 odpravilo odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport. Presodilo je, da zadržanje uporabe veljavnega ZIPO s strani organa, ki je zakone dolžan izvajati in je nanje vezan, ni mogoče šteti za skladnega z zakonom. Od tožnikove vloge oziroma od prvega dejanja v postopku do odločitve je preteklo 13 let, Vlada pa ni imela pooblastila za zadržanje izvršitve takrat veljavnega zakona, zato bi morala toženka o izpolnjevanju pogojev za dodelitev izjemne pokojnine tožniku odločiti po določbah ZIPO, ki je veljal v času pred uveljavitvijo ZDPIDŠ in s tem v času, v katerem bi moralo biti odločeno v zadevi.

7. Kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava, se je toženka v ponovnem postopku, ki je predmet tega upravnega spora, ponovno postavila na stališče, da je pravilno, če je o vlogi tožnika odločeno na podlagi določb ZDPIDŠ, ki v 11. členu določa, da se postopki za upravičence na področju športa, ki so bili začeti pred začetkom uporabe ZDPIDŠ na podlagi ZIPO, dokončajo po določbah ZDPIDŠ. Ob upoštevanju 3. člena ZDPIDŠ pa tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev pravice do dodatka. Na očitke sodišča, zakaj Vlada o predlogu ni odločila, ampak je sprejela odločitev, da bo z odločanjem počakala na sprejem novega zakona in s tem zadržala uporabo veljavnega zakona, in to na način in iz razloga, ki ni predviden z nobenim predpisom, toženka ni odgovorila.

8. S tem je toženka ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni. Iz starejše sodne prakse sicer izhaja stališče, po katerem ta vezanost upravnega organa ni absolutna1, novejša sodna praksa pa je od tega stališča odstopila. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016 pojasnilo, da lahko toženka od vezanosti na stališče sodišča odstopi, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon, če je zakon razveljavijo ustavno sodišče, če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s kasnejšim stališčem vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). V teh primerih sploh ne gre za dopusten odstop od vezanosti na pravna mnenja in stališča sodišča, temveč za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske bodisi pravne okoliščine v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Zato je tudi vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje2. V obravnavanem primeru pa ne gre za tako situacijo.

9. Sodišče pritrjuje toženki, da mora organ (v smislu ZUP) odločati na podlagi ustave, veljavnih zakonov in drugih predpisov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS) in s tem upoštevati načelo zakonitosti, ki zavezuje upravni organ k upoštevanju materialnega predpisa, ki je veljaven v času odločanja. V obravnavanem primeru je nesporno, da je bila v času odločanja veljavna določba 11. člena ZDPIDŠ, ki določa, da se postopki, ki so bili začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZIPO, dokončajo po določbah ZDPIDŠ. V skladu s 3. členom ZDPIDŠ pridobi pravico do dodatka upravičenec, ki je z izjemnimi dosežki na področju športa trajno prispeval k razvoju družbe in ugledu Republike Slovenije, tako da je kot vrhunski športnik, dobitnik olimpijske ali paraolimpijske medalje, medalje z olimpijade gluhih, medalje s šahovske olimpijade ali medalje s svetovnih prvenstev v olimpijskih kolektivnih športnih panogah ali olimpijskih športnih disciplinah individualnih športnih panog v članski konkurenci ali, da je kot športnik dobitnik Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek. Tožnik je leta 1964 osvojil bronasto medaljo v osmercu na evropskem prvenstvu v Amsterdamu, zato v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZDPIDŠ ne izpolnjuje kriterijev za pridobitev pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa. Tožnik ni prejemnik Bloudkove nagrade za življenjsko delo ali vrhunski mednarodni športni dosežek. Leta 1964 je sicer osvojil bronasto medaljo v osmercu na evropskem prvenstvu v Amsterdamu, kar pa ne zadošča za izpolnitev kriterijev za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa.

10. Dejstvu, da ne izpolnjuje kriterijev iz 3. člena ZDPIDŠ, tožnik niti ne oporeka. Utemeljeno pa opozarja na to, da je vlogo za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa vložil 19. 7. 2005, ko so veljali drugačni pogoji, o njej pa je bilo odločeno šele z odločbo z dne 13. 3. 2018. Toženka je torej o tožnikovi prošnji odločila znatno po preteku zakonskega dvomesečnega instrukcijskega roka za izdajo odločbe, šele po trinajstih letih.

11. ZUP za odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank predpisuje roke (222. člen ZUP). Splošen rok je 2 meseca. Razlog za posebno določitev rokov je v tem, da se zagotovi učinkovito uresničevanje pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. Zato odločanje v instrukcijskih rokih, ki so določeni z zakonom, ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa, temveč hkrati spoštovanje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Slednja ustavna pravica pa je, ko gre za postopke, v katerih se pred državnimi organi odloča o pravicah ali obveznostih, poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS). Zahteva po enakopravni obravnavi posameznikov ali pravnih oseb v postopkih pred upravnimi organi zagotavlja tudi, da bo o istovrstnih vlogah, ki jih ob istem času vlagajo različni posamezniki, odločeno v enakem času in praviloma ob uporabi istih materialnih predpisov. To je pomembno tudi zato, ker uprava odloča po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. Relativno kratek čas, ki ga ZUP daje upravi na razpolago za odločitev, zagotavlja tudi visoko stopnjo verjetnosti, da se pravno ali dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka, ne bo spremenilo.

12. V obravnavanem primeru je toženka bistveno prekoračila rok za odločitev o tožnikovi vlogi, saj je o njej odločala kar 13 let. Ker se je v času po izteku instrukcijskega roka sprejel nov zakon, ki je določal nove kriterije za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa, toženka vloge tožnika ni rešila na temelju 1. člena ZIPO, temveč jo je obravnavala kot vlogo po 3. členu ZDPIDŠ. V tožnikovem primeru je torej prišlo do spremembe oziroma sprejema novega zakona v času, ko je nedopustno dolgo tekel postopek odločanja pred upravnim organom. Če bi upravni organ odločil pravočasno (ovire za pravočasen sprejem odločitve ni bilo, iz podatkov spisa in celo samega odgovora toženke izhaja, da je bil v skladu z določbami ZIPO že izoblikovan predlog za odločitev v zadevi, ki je bil poslan Vladi, Vlada pa o predlogu ni odločila, ampak je z odločanjem počakala na sprejem novega zakona in s tem zadržala uporabo veljavnega zakona, za kar ni imela pooblastila), bi tožnik izpolnjeval zakonski pogoj za priznanje pravice do dodatka k pokojnini za delo in izjemne dosežke na področju športa. Glede na navedene posebne okoliščine in namensko zadržanje uporabe veljavnega zakona je bila tožniku zaradi nezakonitega ravnanja upravnega organa (bistvene prekoračitve instrukcijskega roka) kršena pravica iz 22. člena Ustave RS. Zaradi varstva teh pravic je posledično treba v nekaterih primerih odstopiti od splošnega pravila o vezanosti upravnih organov na materialne predpise, ki veljajo v času izdaje odločbe3. Zaradi pomena, ki ga ima konkretna zadeva za tožnika, je treba dati prednost varstvu pravic in pravnih koristi posameznika pred načelom zakonitosti in odločitev opreti na predpis, ki je veljal ob začetku upravnega postopka. S tem se tudi zagotovi enakopravno obravnavo istovrstnih vlog, ki jih sočasno vlagajo različne stranke.

13. Ker je torej toženka napačno uporabila materialno pravo, je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo iz razlogov po 4. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V ponovljenem postopku je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na nadgradnjo sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije glede razlage četrtega odstavka 64. člena ZUS-14 je o navedenem odločeno tudi v izreku te sodbe, pri čemer po presoji sodišča v konkretnem primeru zadošča splošna opredelitev, kakršna izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

14. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

1 Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011. 2 Dobravec Jalen, Mira, et al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, 2019, str. 365. 3 Glej odločbi Ustavnega sodišča Up-304/01-27, Up-10/03-16. 4 Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019.