9/5-1991

O D L O Č B A

Ustavno sodišče Republike Slovenije je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad na seji dne 9/5-1991 o d l o č i l o :

Odpravijo se naslednje določbe sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad (Uradni list Republike Slovenije, št. 2/91):

a) 39. člena, kolikor v prvem odstavku novega, dodanega 60.a člena statuta določajo, da se zadovoljevanje skupnih družbenih potreb na področju komunalnega gospodarstva zagotavlja v občini;

b) 43. člena, ki urejajo nova, dodana 67.a in 67.b člen statuta, v celoti;

c) 48. člena, kolikor v novem, spremenjenem 71. členu statuta določajo, da občani v občini tudi:

1) skrbijo za urejanje naselij in drugega prostora in smotrno urejanje in izkoriščanje zemljišč in stvari v splošni rabi (9. alinea);

2) zagotavljajo zadovoljevanje življenjskih potreb občanov na področju komunalnega gospodarstva z ustanavljanjem in organiziranjem komunalnih podjetij in služb ter z gradnjo komunalnih naprav (10. alinea);

3) načrtujejo ter zagotavljajo razvoj stanovanjske graditve, sprejemajo odločitve o urbanistični dokumentaciji in smotrnem izkoriščanju stavbnega zemljišča (12. alinea).

d) 55. člena, kolikor v novem, 79.b členu statuta določajo kot enakopravno pristojnost zbora združenega dela, zbora krajevnih skupnosti in družbenopolitičnega zbora skupščine občine tudi:

1) da odločajo o zadevah s področja urejanja prostora, komunalnih dejavnosti in dobrin splošnega družbenega pomena (2. alinea pod b);

2) da sprejemajo odloke o sprejetju prostorskih izvedbenih aktov (1. alinea pod c);

3) da sprejemajo odloke, ki se nanašajo na prenehanje lastninske pravice na stavbnih zemljiščih v občini (11. alinea pod c).

O b r a z l o ž i t e v

Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je na podlagi 3. točke drugega odstavka 411. člena ustave Republike Slovenije vložil predlog, da ustavno sodišče razveljavi oziroma odpravi določbe 39., 48., 49., 67.a in 67.b člena in 79.b člena sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad (Uradni list RS, št. 2/91), ker meni, da so v nasprotju s prvim odstavkom XLI. amandmaja k ustavi SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89). V postopku je bilo ugotovljeno, da se predlog, kolikor navaja, da je sporna skladnost 67.a in 67.b člena z ustavo, nanaša na 43. člen sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad, ki v določbe tega statuta za 67. členom uvršča nova 67.a in 67.b člen ter da se sporna skladnost z ustavo glede 79.b člena nanaša na 55. člen sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad, ki v določbe tega statuta uvaja poleg novih členov 79 a in 79 c tudi novi 79.b člen.

Skupščina občine Ljubljana Bežigrad je v odgovoru na predlog ugovarjala aktivni legitimaciji Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane, da s predlogom začne postopek za oceno ustavnosti sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad, češ da gre v obravnavanem primeru za spor zaradi pravic in dolžnosti med občino Ljubljana Bežigrad in mestom Ljubljana po peti alinei 408. člena ustave Republike Slovenije, v kakršnem pa lahko začne postopek pred ustavnim sodiščem le skupščina družbenopolitične skupnosti in ne izvršni svet. V nadaljnjem postopku je vsebinsko pojasnila sporne določbe sprememb in dopolnitev svojega statuta. Navaja zlasti, da je želela svoj statut uskladiti z XLI. amandmajem k ustavi SR Slovenije v določenem roku. Pri pojasnjevanju vsebine posameznih določb predvsem poudarja, da ne gre za poseganje v pristojnosti mesta, saj določajo le, da je na naštetih področjih potrebno zadovoljevati potrebe občanov na območju občine, ne glede na raven odločanja. Poleg tega morajo občine sodelovati pri odločanju in izvajanju mestnih pravic in dolžnosti, saj mesto nima lastnih izvirnih prihodkov, planski akti pa morajo biti v skladu s finančnimi možnostmi občin in zato usklajeni.

Ugovor glede aktivne legitimacije predlagatelja ni utemeljen. Čeprav je očitno, da je v tem primeru razlog začetka postopka pred ustavnim sodiščem spor o pravicah in dolžnostih med občino Ljubljana Bežigrad in mestom Ljubljana, pa se ta spor izkazuje v obliki postopka za oceno ustavnosti splošnega akta občinske skupščine; ta postopek pa je po 3. točki drugega odstavka 411. člena ustave Republike Slovenije upravičen začeti s predlogom tudi Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane.

Po določbi prvega odstavka XLI. amandmaja k ustavi SR Slovenije se v mestu, na območju katerega je ustanovljenih več občin, ustanovi mestna skupnost kot posebna samoupravna in družbenopolitična skupnost, v kateri se zagotavlja planiranje družbenoekonomskega razvoja, prostorsko in urbanistično urejanje in zadovoljevanje komunalnih potreb, občine pa lahko v skupnem interesu poverijo mestni skupnosti tudi druge pravice in dolžnosti. Mesto, na območju katerega je ustanovljenih več občin, ima v skladu z navedeno ustavno določbo troje vrst pravic in dolžnosti: tiste, ki jih določa XLI. amandma v okviru pravic in dolžnosti občin, določenih v XXXIX. amandmaju, tiste, ki mu jih v skupnem interesu prostovoljno poverijo občine z območja mesta, pa tudi tiste zadeve iz pristojnosti republike, ki jih na mesto prenese zakon (tretji odstavek XLI. amandmaja). V prvem primeru ne gre več za prenesene pristojnosti, ki jih po odločitvah občin v skupnem interesu opravlja mesto, temveč za tiste pristojnosti občin, ki jih je ustava poverila mestni posebni samoupravni in družbenopolitični skupnosti in jih s tem prenesla iz pristojnosti mestnih občin v pristojnost mesta. O njih odločajo organi mesta; to pa ne izključuje možnosti, da se s statutom mesta in z drugimi splošnimi akti organov mesta določijo oblike sodelovanja med mestnimi organi in organi občin ali decentraliziran način odločanja ali izvajanja mestnih pravic in dolžnosti.

Po ustavi Republike Slovenije statut občine določa pravice in dolžnosti občine (1. alinea drugega odstavka 185. člena). Ustava pa tudi določa, da v občini delovni ljudje in občani upravljajo družbene zadeve, razen tistih, ki jih v skladu z ustavo uresničujejo v širših družbenopolitičnih skupnostih (prvi odstavek XXXIX. amandmaja).

Določbe občinskega statuta so torej prvenstveno namenjene opredeljevanju pravic in dolžnosti občine in načina njihovega uresničevanja v občini. Zato je pravilna, z ustavo skladna razlaga določb statuta občine Ljubljana Bežigrad ter njegovih sprememb in dopolnitev ta, da ureja pravice in dolžnosti občine, pristojnosti njenih organov ter druge načine uresničevanja skupnih in splošnih zadev občanov v občini in ne v širših družbenopolitičnih skupnostih, razen če iz statutarnih določb izrecno in nedvoumno izhaja, da gre le za obliko sodelovanja v zadevah, ki so v pristojnosti širših družbenopolitičnih skupnosti in njenih organov. Pojasnilo Skupščine občine Bežigrad, da je ne glede na raven odločanja potrebno zagotoviti zadovoljevanje potreb občanov v občini in da je sporne statutarne določbe potrebno razlagati v tem smislu, je torej lahko utemeljeno le, kolikor se nanaša na pravice in dolžnosti te občine in na oblike sodelovanja pri sprejemanju odločitev v organih mesta, skladne z ustavo in s statutom mesta.

V skladu z navedenim predlagatelj utemeljeno meni, da določbe 39., 43., 48. in 55. člena sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad niso v skladu z ustavo, kolikor se nanašajo na pravice in dolžnosti občine in njenih organov na področjih prostorskega in urbanističnega urejanja ter zadovoljevanja komunalnih potreb, saj jih ustava določa kot pravice in dolžnosti mesta, torej širše družbenopolitične skupnosti in ne kot pravice in dolžnosti občin z območja mesta. Zato jih je ustavno sodišče odpravilo v obsegu, navedenem v izreku odločbe. To velja tudi za določbo 43. člena, kolikor uvaja novi 67.b člen statuta, s katerim je dana statutarna podlaga za ustanovitev upravne organizacije "... za operativna izvajanja strokovnih nalog, ki se nanašajo na urejanje in posege v prostor na območju občine ...", saj se njene naloge nanašajo na nove, odpravljene določbe 67.a člena, tovrstna organizacija pa je bila že ustanovljena "... v okviru mestnega sekretariata za urejanje prostora in varstvo okolja (po dogovoru med občinami in mestom Ljubljano)", kot navaja Skupščina občine Ljubljana Bežigrad v odgovoru z dne 2/4-1991. Načeloma sicer res ni mogoče zanikati pravice in dolžnosti občine, da ustanavlja upravne organizacije, vendar le v okviru pristojnosti družbenopolitične skupnosti (prvi odstavek 32. člena zakona o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SR Slovenije ter o republiških upravnih organih - Uradni list SRS, št. 24/79, 12/82, 39/85, 37/87, 18/88 ter Uradni list RS, št. 15/90). Pač pa po oceni ustavnega sodišča ni neskladna z ustavo določba 49. člena sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad, saj spremenjeni 72. člen statuta določa, da občani zagotavljajo skladen razvoj občin in mesta tako, da uresničujejo v občini tiste svoje interese, ki jih ustava, zakoni in statut nalagajo občini, razen tistih, ki jih z odlokom prenesejo v pristojnost mesta Ljubljane. Pravilna, z ustavo skladna razlaga te statutarne določbe torej omejuje odločanje občanov v tej občini le na tiste zadeve, ki v okviru splošnih pristojnosti občin niso že po ustavi v izrecni pristojnosti mesta.

Med postopkom ustavno sodišče kljub tovrstnemu predlogu ni izdalo začasne odredbe na podlagi 416. člena ustave Republike Slovenije, ker ni bilo dovolj izkazano, da bi lahko z izvajanjem sprememb in dopolnitev statuta občine Ljubljana Bežigrad s posamičnimi akti ali dejanji nastale nepopravljive škodljive posledice.

Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) sprejelo to odločitev v naslednji sestavi: sodnik, ki nadomešča predsednika Janko Česnik in sodniki dr.Peter Jambrek, mag. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, dr. Janez Šinkovec in Ivan Tavčar.

S o d n i k , ki nadomešča predsednika Janko Česnik