Tožnica ni izkazala, da bi ji zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Tožnica predlog za izdajo začasne odredbe zmotno utemeljuje na posledicah, ki bi lahko nastale v primeru kršitev prepovedi iz izpodbijane odločbe (tj. na posledicah izrečenih prekrškovnih glob). Predlog za izdajo začasne odredbe bi namreč tožnica morala utemeljevati s posledicami oziroma škodo, ki bi jo povzročilo spoštovanje izrečene prepovedi. Vendar tožnica ne navaja, da bi ji z upoštevanjem prepovedi, izrečene z izpodbijano odločbo, nastala kakšna škoda, niti da bi bila ta težko popravljiva. Nasprotno, tožnica trdi, da dejavnosti, ki naj bi ji bila prepovedana, sploh ni opravljala, kar pomeni, da se z izvršitvijo izpodbijane odločbe, tj. spoštovanjem izrečene prepovedi, tožničin pravni in ekonomski položaj ne bo spremenil. Za presojo utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe tudi ni pomembno, kako bo izvršilni organ opredelil bodoča ravnanja tožnice oziroma ali in katera bo štel za kršitev prepovedi, izrečene z izpodbijano odločbo.
I.Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.
II.Odločitev o stroških postopka izdaje začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.
1.Tožnica je 16. 6. 2026 vložila tožbo zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, Finančnega urada Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), št. DT 0610-3375/2025-20 z dne 5. 2. 2026 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero predlaga odpravo izpodbijane odločbe, podrejeno ugotovitev njene nezakonitosti. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici do odprave dela na črno prepovedal opravljanje dejavnosti, ki po Standardni klasifikaciji dejavnosti 2025 spada pod šifro G47.920 (trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z živilih), ker te dejavnosti nima ustrezno registrirane ali priglašene (I. točka izreka). Določil je, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (II. točka izreka) in ugotovil, da tožnica ni zahtevala povrnitve stroškov, stroški postopka, ki so nastali organu, pa bremenijo organ (III. točka izreka). Z odločbo, št. DT-0610-33/2026-1611-6 z dne 13. 5. 2026 (v nadaljevanju: odločba drugostopenjskega organa) je Ministrstvo za finance, tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo in ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni.
2.Tožnica je hkrati s tožbo vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim predlaga, da sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijane odločbe ter po potrebi odredi druge ukrepe za začasno ureditev stanja, potrebne za preprečitev težko popravljive škode.
3.Tožnica predlaga izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navaja, da je izpodbijana odločba kljub vložitvi pravnega sredstva zoper njo izvršljiva, saj je v 2. točki izreka določeno, da pritožba ne zadrži njene izvršitve. Izvršitev odločbe pa ji povzroča težko popravljivo škodo iz dveh razlogov.
4.Prvič zaradi neposredne nevarnosti finančnih sankcij. Ugotovitve, vsebovane v izpodbijani odločbi, po njenem mnenju tvorijo neposredno pravno podlago za uvedbo postopka o prekršku zoper njo za celotno nadzorno obdobje od 20. 1. 2022 do 6. 11. 2025. Postopek o prekršku je procesno ločen od tega upravnega spora in od njega neodvisen. Prekrškovni organ ga lahko uvede in zaključi z izrekom globe ne glede na izid postopka pred Upravnim sodiščem. Globe bo tako morala plačati preden bo sodišče vsebinsko presodilo o zakonitosti izpodbijane odločbe. Naknadno vračilo neupravičeno plačane globe v primeru ugoditve tožbi zahteva uvedbo posebnega odškodninskega postopka zoper Republiko Slovenijo, ki je dolgotrajen, negotov in za fizično osebo brez poslovnega statusa težko izvedljiv. Prav tako obstaja nevarnost finančnih sankcij po prvem odstavku 95. člena Zakona o finančni upravi (ZFU) za vsako ravnanje, ki bi ga prekrškovni organ opredelil kot kršitev prepovedi iz izreka izpodbijane odločbe, kljub temu, da zatrjuje, da prepovedane dejavnosti ni nikoli opravljala. Gre torej za finančno škodo, ki bo nastopila pred pravnomočno sodno odločbo in je ni mogoče v celoti odpraviti z naknadnim sodnim varstvom.
5.Navaja, da je prejemnica denarne socialne pomoči in da je skupni mesečni dohodek njene družine z dvema mladoletnima otrokoma pod pragom minimalnih življenjskih stroškov v Republiki Sloveniji. Drugih zadostnih sredstev za preživljanje nima. Nadaljnje izvrševanje izpodbijane odločbe oziroma bodoči posegi v njena sredstva bi resno ogrozili njeno možnost zagotavljanja osnovnih življenjskih pogojev, vključno s prehrano, plačilom bivanja in drugih nujnih življenjskih stroškov. Škoda bi bila težko popravljiva, saj naknadno vračilo sredstev po končanem sodnem postopku ne more odpraviti posledic socialne stiske, nastale zaradi odvzema sredstev, namenjenih sprotnemu preživljanju.
6.Meni, da je izrek izpodbijane odločbe nedoločen, kar podrobneje uveljavlja v tožbi. Ker iz izreka ne more nedvoumno razbrati, katero ravnanje ji je sploh prepovedano, je ob takojšnji izvršljivosti odločbe izpostavljena tveganju sankcioniranja tudi za ravnanja, ki so zakonita, na primer za pošiljanje pošiljk sorodnikom in znancem.
7.Po njenem mnenju pri odločanju o začasni odredbi sodišče v okviru načela sorazmernosti iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 upošteva tudi verjetnost utemeljenosti tožbe. V tožbi pa uveljavlja resne in medsebojno neodvisne kršitve, od katerih vsaka zase narekuje odpravo izpodbijane odločbe. Te tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe strnjeno povzema ter se hkrati sklicuje na obrazložitev uveljavljenih kršitev v tožbi.
8.Nazadnje meni, da odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ne bi nesorazmerno prizadela javne koristi, saj izpodbijani akt pomeni prepoved opravljanja dejavnosti, ne pa odmere javne dajatve. Odložitev njegove izvršitve ne posega v noben že nastali ostali javnofinančni prihodek. Trdi, da dejavnosti, ki naj bi ji bila prepovedana, sploh ni opravljala in je ne opravlja, zato odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ne more povzročiti nadaljevanja očitane ji kršitve. Njen interes, da se do pravnomočne sodne presoje prepreči težko popravljiva škoda njenemu ugledu in pravnemu položaju, pa pretehta nad javno koristjo takojšnje izvršljivosti.
9.Toženka, ki je sodišču poslala upravne spise obravnavane zadeve, v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe predlaga, da sodišče ta predlog zavrne. Po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna, če tožnici neposredno preti in jo je začasno mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja. Verjetnost nastanka škode težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejanja, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Toženka se pri tem sklicuje na sklep Upravnega sodišča I U 768/2024 z dne 26. 4. 2024 in sklepa Vrhovnega sodišča I Up 146/2019 z dne 8. 8. 2019 in I Up 389/2007 z dne 25. 4. 2007. Po stališču toženke je tožnica dolžna težko popravljivo škodo navesti konkretno ali jo vsaj verjetno izkazati. Dokazati bi morala, da škoda izvira neposredno iz izvršitve izpodbijane odločbe in ne iz drugih sočasnih okoliščin. Breme dokazovanja je v celoti na tožnici, ki mora v zahtevi za začasno odredbo natančno opredeliti višino in obliko škode, ter predložiti listinske dokaze, ki potrjujejo njeno težko popravljivost.
10.Po mnenju toženke je nevzdržen argument tožnice, da je prejemnica denarne socialne pomoči in da bi ji z izvršbo nastala težko popravljiva škoda, ki bi ogrozila njeno preživetje in preživetje njene družine. Po 159. členu Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2) so prejemki iz naslova denarne socialne pomoči absolutno izvzeti iz davčne izvršbe. Posledično je izključeno, da bi tožnici zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda na področju njene socialne varnosti.
11.Tožnica v predlogu ne navaja nobenih drugih konkretnih subjektivnih okoliščin ali premoženja, na katerega bi izvršba sploh lahko vplivala na način, da bi nastale nepopravljive posledice. Tožničine trditve ostajajo na ravni splošnega in pravno nepodkrepljenega zatrjevanja, ki ne ustreza strogemu standardu iz drugega odstavka 32. člena ZUS-2. Po mnenju toženke tožnica ni izkazala neposredne vzročne zveze med zatrjevano škodo in izpodbijano odločbo. Ne navaja, kako naj bi bi izrečena prepoved opravljanja dela povzročila nastanek težko popravljive škode. Tožnici ni naložena finančna obveznost, pač pa prepovedano nezakonito opravljanje dejavnosti, kar ne posega v njene zakonite prihodke ali socialne prejemke. Če tožnica, kot sama trdi, dejavnosti ne opravlja, potem izvršitev prepovedi nanjo nima dejanskega finančnega vpliva. Ker tožnica ni uspela izkazati verjetnosti nastanka težko popravljive konkretne škode, ki bi ji nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe, zakonski pogoji za izdajo začasne odredbe po mnenju toženke niso izpolnjeni.
12.Tožnica v vlogi z dne 17. 7. 2026 ponovno navaja, da je težko popravljivo škodo utemeljila s tremi samostojnimi, medsebojno neodvisnimi viri: z neposredno izpostavljenostjo prekrškovnim sankcijam, s socialnim položajem njene družine in z nedoločnostjo izreka izpodbijane odločbe. Po njenem mnenju določba 159. člena ZDavP-2 zatrjevano škodo kvečjemu potrjuje, saj iz njega izhaja prav to, kar sama navaja, in sicer da je denarna socialna pomoč edini dohodek družine. Obveznost plačila globe nastane ne glede na to, da njen edini prejemek ni predmet izvršbe, neplačilo pa vodi v izvršbo na katerokoli drugo premoženje in v nadaljnje stroške postopka. Njen premoženjski in dohodkovni položaj izkazujejo odločbe o denarni socialni pomoči. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 174/2028. Tožnica poudarja pravne učinke, ki jih ima izvršljiva prepoved sama po sebi. Njeno neupoštevanje je samostojen prekršek, zato izpostavljenost prekrškovnim sankcijam nastopi neposredno z izvršljivostjo izpodbijane odločbe in preneha izključno z odločitvijo njene izvršitve. Vzročna zveza je torej neposredna, saj prav izvršitev izpodbijanega akta je tista, ki jo izpostavlja nastanku denarnih obveznosti, ki jih njena družina ne more poravnati. Trditev, da prepoved nanjo nima vpliva, če dejavnosti ne opravlja, bi držala le, če bi bilo iz izreka izpodbijane odločbe mogoče nedvomno razbrati, katero ravnanje je prepovedano. Tveganje, da bo organ kot kršitev prepovedi opredelil tudi njeno zakonito ravnanje, ni hipotetično, temveč izhaja iz predhodnega ravnanja organa v istem postopku. Ta ji je opravljanje dejavnosti pripisal že s samo navedbo njenega imena na poštnih pošiljkah, njena pojasnila o pošiljanju paketov sorodnikom pa je zavrnil.
13.Upoštevaje trditveno podlago strank in nespornost (neprerekanost) relevantnih okoliščin, je sodišče o predlogu za izdajo začasne odredbe na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez oprave glavne obravnave. Posledično ni izvedlo predlaganih dokazov. Ti se nanašajo na dejstva, ki za presojo utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe niso pomembna ali pa so nesporna (da je npr. tožnica oziroma njena družina prejemnica socialne pomoči). Tudi po stališču Vrhovnega sodišča izjema iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 ni v nasprotju z zahtevami poštenega postopka iz 22. člena Ustave, saj sodišče v takem primeru obravnava le pravna vprašanja (prim. tudi sodbi Vrhovnega sodišča I Up 158/2023 z dne 24. 4. 2023 in X Ips 54/2021 z dne 24. 8. 2022 ter sklep I Up 210/2022 z dne 21. 12. 2022).
Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.
Uvodoma sodišče ugotavlja, da so procesne predpostavke za dopustnost upravnega spora po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 izpolnjene. Tožnica je tožbo s predlogom za izdajo začasne odredbe vložila dne 16. 6. 2026. Sodišče je s pozivom z dne 19. 6. 2026 toženko med drugim pozvalo, da v roku 3 dni sodišču pošlje vse spise, ki se nanašajo na zadevo, vključno z dokazilom, iz katerega bo razvidno, kdaj je bila tožnici vročena odločba, s katero je bil postopek končan. Toženka je sodišču poslala upravne spise obravnavane zadeve. Ker iz njih ne izhaja, kdaj je bila tožnici vročena odločba drugostopenjskega organa, je sodišče toženko z pozivom z dne 9. 7. 2026 ponovno pozvalo, da v roku 3 dni dostavi potrdilo o tem. Toženka je sodišču z dopisom z dne 13. 7. 2026 poslala vročilnico, iz katere pa izhaja, da gre za vročilnico o vročitvi odločbe prvostopenjskega organa. Ob navedenem in upoštevaje, da toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe ne navaja, da bi bila tožba vložena prepozno oziroma po izteku roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1, je sodišče za potrebe odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe štelo, da je tožnica tožbo vložila pravočasno. Hkrati sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba lahko predmet presoje pravilnosti in zakonitosti v upravnem sporu, saj gre za dokončen upravni akt iz 2. člena ZUS-1.
ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. V drugem odstavku tega člena določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Skladno s tretjim odstavkom tega člena lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.
Po ustaljenem stališču prakse Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pomeni zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu ne bo dosežen namen upravnega spora. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, je tista, ki mora konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme, te dolžnosti pa ni mogoče nadomestiti z materialnim procesnim vodstvom (prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2024, I Up 179/2022 z dne 23. 11. 2022, I Up 162/2022 z dne 14. 9. 2022, I Up 235/2022 z dne 21. 12. 2022, I Up 223/2021 z dne 8. 12. 2021, I Up 39/2022 z dne 23. 2. 2022, I Up 218/2023 z dne 31. 8. 2023 in druge).
Po presoji sodišča tožnica ni izkazala, da bi ji zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Sodišče najprej ugotavlja, da tožnica predlog za izdajo začasne odredbe zmotno utemeljuje na posledicah, ki bi lahko nastale v primeru kršitev prepovedi iz izpodbijane odločbe (tj. na posledicah izrečenih prekrškovnih glob). Predlog za izdajo začasne odredbe bi namreč tožnica morala utemeljiti s posledicami oziroma škodo, ki bi jo povzročilo spoštovanje izrečene prepovedi. Vendar tožnica ne navaja, da bi ji z upoštevanjem prepovedi, izrečene z izpodbijano odločbo, nastala kakšna škoda, niti da bi bila ta težko popravljiva. Nasprotno, tožnica trdi, da dejavnosti, ki naj bi ji bila prepovedana, sploh ni opravljala, kar pomeni, da se z izvršitvijo izpodbijane odločbe, tj. spoštovanjem izrečene prepovedi, tožničin pravni in ekonomski položaj ne bo spremenil. Za presojo utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe tudi ni pomembno, kako bo izvršilni organ opredelil bodoča ravnanja tožnice oziroma ali in katera bo štel za kršitev prepovedi, izrečene z izpodbijano odločbo.
Tožnica obstoja težko popravljive škode ne more utemeljiti z zatrjevanji, da bodo v posledici izdaje izpodbijane odločbe v bodoče lahko izdane druge, zlasti prekrškovne odločbe. Kot tožnica sama navaja, je postopek o prekršku procesno ločen od tega upravnega spora in od njegovega izida. Zoper morebitne odločbe o prekrških bo lahko tožnica vlagala samostojna pravna sredstva, vključno s pravnimi sredstvi, namenjenimi zadržanju njihovega izvrševanja.
Prav tako je neutemeljeno zavzemanje tožnice za to, da sodišče do pravnomočne sodne presoje prepreči težko popravljivo škodo njenemu ugledu, saj iz izpodbijane odločbe in tudi iz navedb tožnice ne izhaja, kako naj bi izpodbijana odločba posegala v tožničin ugled.
Ker tožnici z izpodbijano odločbo niso naložene finančne obveznosti in ker se tožnica, kot že navedeno, ne more utemeljeno sklicevati na izdajo morebitnih odločb o prekršku, tožnica svoj predlog neuspešno opira na okoliščino, da prejema socialno pomoč. Izpodbijana odločba ne posega v ta socialni prejemek tožnice. Kot pravilno navaja toženka, so prejemki iz naslova denarne socialne pomoči po zakonu, ki ureja socialno varstvene prejemke, izvzeti iz davčne izvršbe (prvi odstavek 159. člena ZDavP-2).
Tožnica poleg odložitve izvršitve izpodbijane odločbe predlaga, da sodišče po potrebi odredi druge ukrepe za začasno ureditev stanja, potrebne za preprečitev težko popravljive škode. Tudi ta predlog je zaradi neizkazanosti težko popravljive škode neutemeljen. Poleg tega je tudi pavšalen in nedoločen, vsled česar ni mogoče presoditi niti, ali ostaja v okviru tožbenega predloga, o katerem lahko sodišče odloči v tem upravnem sporu. Regulacijska začasna odredba iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 je sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, to je razmerja, ki je predmet spora med tožnikom in toženko, ki ga obravnava sodišče. Zato je mogoče z njo začasno urediti le tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči (prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 16/2026 z dne 16. 2. 2026 in I Up 200/2024 z dne 13. 8. 2024 in druge).
Ker tožnica ni izkazala, da ji bo z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda, je sodišče njen predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo. Ob tem zaključku je odpadla potreba po ugotavljanju morebitne prizadetosti javne koristi. Prav tako se sodišče ni opredeljevalo do utemeljenosti ugovorov, s katerimi tožnica napada zakonitost izpodbijane odločbe, saj njihova (ne)utemeljenost pri presoji predloga za izdajo začasne odredbe ni pomembna.
Ker so stroški postopka za izdajo začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, da si odločitev o teh stroških pridrži za končno sodno odločbo (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).