12. 5. 2009

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe MONS, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa direktor Jože Anderlič, na seji 12. maja 2009

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. in 133. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto (Uradni list RS, št. 60/93 in 105/08), kolikor ureja Kolizej, se zavrne.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 28., 29., 31., 38., 39., 40., 42., 62., 63., 116. in 117. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08) ter 12., 13., 14., 45., 46., 48., 50., 52., 53., 54., 56., 69. in 70. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99) se zavrže.

4.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Akta o začasni razglasitvi Palače Kolizej v Ljubljani za kulturni spomenik državnega pomena (Uradni list RS, št. 86/05) se zavrže.

5.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto (Uradni list RS, št. 60/93), kolikor je urejal varstveni režim za Kolizej, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica je lastnica nepremičnega kulturnega spomenika lokalnega pomena "Palača Kolizej" v Ljubljani (v nadaljevanju Kolizej). Sprva je izpodbijala člene 12, 13, 14, 45, 46, 48, 50, 52, 53, 54, 56, 69 in 70 Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD), Akt o začasni razglasitvi Palače Kolizej v Ljubljani za kulturni spomenik državnega pomena (v nadaljevanju Akt o začasni razglasitvi) in Odlok o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto (Uradni list RS, št. 60/93 – v nadaljevanju Odlok/93), kolikor ureja Kolizej. Po uveljavitvi Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08 – v nadaljevanju ZVKD-1) je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti vložila tudi za člene 12, 28, 29, 31, 38, 39, 40, 42, 62, 63, 116, 117 in 147 (pravilno 133) ZVKD-1. Naknadno je predlagala tudi oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o spremembi Odloka o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto (Uradni list RS, št. 105/08 – v nadaljevanju Odlok/08), ki je spremenil ureditev varstvenega režima za Kolizej. Pobudnica torej izpodbija Odlok o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto (Uradni list RS, št. 60/93 in 105/08 – v nadaljevanju Odlok), kolikor ureja Kolizej. Vztraja pa tudi pri presoji Odloka/93, kolikor je urejal varstveni režim za Kolizej. Pobudnica meni, da je ureditev varstva kulturne dediščine v Republiki Sloveniji v neskladju z načelom enakosti javnih bremen in da pomeni nesorazmeren poseg v lastninsko pravico lastnikov kulturnih spomenikov. Zatrjuje, da so izpodbijani predpisi v neskladju z 2., s 14., 25., 33., z 69. in s 153. členom Ustave, ter predlaga njihovo razveljavitev oziroma odpravo.

2.Pobudnica navaja, da je Skupščina občine Ljubljana Center v Odloku/93 v poglavju "Arhitekturni spomeniki" Kolizej razglasila za kulturni spomenik lokalnega pomena. Hkrati naj bi predpisala varstveni režim za arhitekturne spomenike na splošno in posebej za Kolizej. Tudi v poglavju "Urbanistični spomeniki" naj bi bil v delu, ki se nanaša na Gosposvetsko ulico, urejen varstveni režim, ki se nanaša na Kolizej. Pobudnica zatrjuje, da je bil z Odlokom/08 spremenjen le poseben varstveni režim, ki se nanaša na Kolizej kot arhitekturni spomenik. Odlok/08 naj bi za pobudnico sicer določal ugodnejši režim varstva zavarovanega objekta, ker določa nadzorovano odstranitev kulturnega spomenika, kljub temu naj bi še vedno posegal v njeno lastninsko pravico.

3.Pobudnica zatrjuje, da ZVKD-1 v neskladju z Ustavo ureja omejitev lastninske pravice na kulturnih spomenikih, podeljevanje javnih sredstev za varstvo javnega interesa na področju varstva kulturnih spomenikov in možnost prenehanja lastninske pravice na kulturnem spomeniku. Meni, da bi moral ZVKD-1 izrecno navesti akte o razglasitvi kulturnih spomenikov, ki jim podaljšuje veljavnost (133. člen ZVKD-1). Glede na težo posega, ki ga tak akt pomeni za izvrševanje lastninske pravice, bi morala biti lastnikom že razglašenih kulturnih spomenikov dana možnost, da podajo svoje mnenje v zvezi z razglasitvijo spomenika (12. člen ZVKD-1). Določba, da je rok za vlaganje zahtevkov za nadomestilo največ eno leto po uveljavitvi akta o razglasitvi (39. člen ZVKD-1), naj bi pobudnico postavila v neenak položaj v primerjavi z lastniki nepremične dediščine, ki bo šele razglašena za kulturni spomenik. Pobudnica nadalje navaja, da lahko država oziroma lokalne skupnosti na podlagi 40. člena ZVKD-1 arbitrarno odločajo o vlaganju javnih sredstev v kulturni spomenik in da varovanje kulturnega spomenika v sorazmerju z zmožnostmi lastnika ni v skladu z načelom enakosti javnih bremen (38. člen ZVKD-1). Ureditev po ZVKD-1 naj bi bila v neskladju z Ustavo, ker lastniku kulturnega spomenika ne omogoča rušitve kulturnega spomenika oziroma mu ne omogoča, da od države zahteva razlastitev ali odkup kulturnega spomenika (neustavna pravna praznina). Pobudnica izpodbija tudi ureditev inšpekcijskih ukrepov v primeru škode ali neposredne nevarnosti poškodovanja kulturnega spomenika oziroma v primeru škodljivega ravnanja (116. in 117. člen ZVKD-1) in ureditev glede financiranja izvedbe posebnih inšpekcijskih ukrepov (42. člen ZVKD-1). V zvezi z 31. členom ZVKD-1 pobudnica navaja, da je Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo) na podlagi tega člena zavrnilo njeno vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja in da je zoper to odločbo sprožila upravni spor.

4.Državni zbor v odgovoru navaja, da so izpodbijane zakonske določbe abstraktne norme, ki so namenjene varovanju dediščine, ki jo velja ohraniti bodočim rodovom. Lastninska pravica na dediščini se skladno z 69. členom Ustave lahko omeji oziroma celo odvzame pod pogoji, ki jih določa zakon. Sicer se Državni zbor v odgovoru sklicuje na mnenje Vlade.

5.Vlada v mnenju pojasnjuje, da je ZVKD-1 v 133. členu z generalno normo podaljšal veljavnost vseh aktov o razglasitvi kulturnih spomenikov, izdanih pred njegovo uveljavitvijo. Nerazumno bi bilo, če bi navajal vse akte, saj je bilo do njegove uveljavitve razglašenih več kot 7000 kulturnih spomenikov. Zakonodajalec tudi ne more odločati o tem, kateri kulturni spomenik naj ohrani svoj status, ker sta razglasitev in ukinitev takšnega statusa odvisni od strokovnih podlag. Po mnenju Vlade ni utemeljenega razloga, iz katerega bi bili lastniki obstoječih kulturnih spomenikov upravičeni do nadomestila po 39. členu ZVKD-1. Nadalje navaja, da se dodeljevanje javnih sredstev za varovanje spomenikov in drugih ukrepov varstva izvaja na podlagi javnih razpisov in po postopku, ki je določen z Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 in nasl. – ZUJIK). Nepravilna naj bi bila zatrjevanja pobudnice, da na podlagi ZVKD-1 kulturnega spomenika ni mogoče porušiti (drugi odstavek 31. člena ZVKD-1).

B.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. in 133. člena ZVKD-1 ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, kolikor ureja Kolizej

6.Pobudnica kot lastnica kulturnega spomenika izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. člena ZVKD-1, ki se nanaša na postopek razglasitve nepremičnega kulturnega spomenika, in 133. člena ZVKD-1, ki ureja veljavnost aktov o razglasitvi kulturnih spomenikov, ki so bili izdani na podlagi prej veljavnih predpisov o varovanju kulturne dediščine oziroma kulturnih spomenikov.[1] Ureditvi iz 133. člena ZVKD-1 očita nedoločnost, ker izrecno ne navaja vseh aktov o razglasitvi kulturnih spomenikov, katerim podaljšuje veljavnost. Prvi odstavek 133. člena ZVKD-1 zagotavlja kontinuiteto varstva dediščine. Določa, da akti o razglasitvi kulturnih spomenikov, ki so bili izdani na podlagi prej veljavnih predpisov o varovanju kulturne dediščine oziroma kulturnih spomenikov, in vpisi kulturnih spomenikov v registre spomenikov ostanejo v veljavi ter se po potrebi uskladijo z določbami ZVKD-1. Ti akti sicer niso izrecno navedeni, vendar so določljivi. Izpodbijana ureditev zato ne povzroča dvoma o tem, za katere akte gre.

7.Očitno neutemeljene so navedbe pobudnice, da bi morali imeti lastniki že razglašenih kulturnih spomenikov (z akti o razglasitvi, katerim ZVKD-1 podaljšuje veljavnost) možnost, da dajo svoje mnenje v zvezi z razglasitvijo po drugem odstavku 12. člena ZVKD-1. Veljavna ureditev v postopkih razglasitve nepremičnega spomenika res predpisuje večje sodelovanje javnosti, še posebej lastnikov dediščine, vendar se ta določba nanaša na postopek razglasitve, v konkretnem primeru pa je bil objekt v lasti pobudnice že razglašen za kulturni spomenik na podlagi prej veljavnih predpisov o varstvu kulturne dediščine. Izboljšanje položaja lastnikov kulturne dediščine v postopku razglasitve ne pomeni, da so lastniki obstoječih kulturnih spomenikov prikrajšani v svojih pravicah. Kot je že navedeno, prvi odstavek 133. člena ZVKD-1 sicer določa, da se veljavni akti o razglasitvi kulturnih spomenikov po potrebi uskladijo z določbami ZVKD-1, kar pomeni uskladitev z vsebino novega zakona, ne pomeni pa izvajanja novih postopkov zaradi novih postopkovnih pravil. Ustavno sodišče je zato pobudo za oceno ustavnosti 12. in 133. člena ZVKD-1 zavrnilo kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka).

8.Zgolj z navajanjem, da je Kolizej razglašen za spomenik lokalnega pomena, in s povzemanjem varstvenega režima pobudnica ne utemelji neustavnosti oziroma nezakonitosti Odloka, kolikor se nanaša na Kolizej. Sama razglasitev nepremične dediščine za kulturni spomenik je stvar strokovne presoje in se opravi na podlagi strokovnih podlag. Za presojo vsebinske pravilnosti in strokovne ustreznosti razglašenega kulturnega spomenika Ustavno sodišče ni pristojno. Zatrjevane neustavnosti oziroma nezakonitosti pa pobudnica ni utemeljila, zato je Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, kolikor ureja Kolizej, je zato zavrnilo (2. točka izreka).

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 28., 29., 31., 38., 39., 40., 42., 62., 63., 116. in 117. člena ZVKD-1

9.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

10.Določbe ZVKD-1, ki urejajo pogoje za posege v kulturni spomenik, ne učinkujejo neposredno (28., 29. in 31. člen). Na podlagi 31. člena ZVKD-1 je pobudnica na Ministrstvo vložila vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za odstranitev kulturnega spomenika. Ministrstvo je vlogo zavrnilo, Upravno sodišče pa je njeni tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo Ministrstva odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek upravnemu organu. Pobudnica ni izkazala, da je postopek v tej zadevi pravnomočno zaključen in da je izčrpala vsa pravna sredstva zoper odločitev Ministrstva. Prav tako ni izkazala, da je zoper njo uveden postopek inšpekcijskega nadzorstva oziroma da je izčrpala pravna sredstva zoper morebitno odločitev inšpekcijskega organa.

11.V primerih, ko predpisi ne učinkujejo neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-354/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08 in OdlUS XVII, 1). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica še ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti 28., 29., 31., 42., 116. in 117. člena ZVKD-1.

12.Tudi za presojo drugih izpodbijanih določb ZVKD-1 pobudnica ne izkazuje pravnega interesa. Pobudnica ni izkazala, da je od pristojnega organa Mestne občine zahtevala nadomestilo zaradi poslabšanja pogojev za gospodarsko izkoriščanje kulturnega spomenika (39. člen ZVKD-1) oziroma da je za ohranitev in oživljanje dediščine poskušala pridobiti javna sredstva (40. člen ZVKD-1). Pobudnici tudi ni bila naložena izvedba ukrepov po drugem odstavku 38. člena ZVKD-1. Iz navedb pobudnice je razvidno, da je njen interes odstranitev kulturnega spomenika. V teku je tudi upravni postopek, v katerem pobudnica zatrjuje utemeljenost odstranitve Kolizeja. Pobudnica zato nima pravnega interesa za oceno ustavnosti tistih določb ZVKD-1, ki se nanašajo na uporabo, upravljanje[2] in druga ravnanja s kulturnim spomenikom (38., 39. in 40. ZVKD-1). Dokler poteka postopek, v katerem se odloča o odstranitvi kulturnega spomenika, pobudnica tudi ne izkazuje pravnega interesa za presojo zatrjevane neustavne pravne praznine, ker naj ZVKD-1 ne bi določal prisilnega odkupa oziroma možnosti, da lastnik kulturnega spomenika od države, pokrajine ali občine, zahteva razlastitev.

13.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVKD-1 zavrglo (3. točka izreka).

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti ZVKD in za oceno ustavnosti in zakonitosti Akta o začasni razglasitvi ter Odloka/93, kolikor je urejal varstveni režim za Kolizej

14.Z uveljavitvijo ZVKD-1 so izpodbijane določbe ZVKD prenehale veljati. Tudi Akt o začasni razglasitvi je na podlagi 8. člena prenehal veljati po preteku dvanajstih mesecev od njegove objave. Z uveljavitvijo Odloka/08 pa je bil spremenjen Odlok/93, kolikor je urejal varstveni režim za Kolizej. V primerih, ko izpodbijani predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati oziroma je spremenjen ali dopolnjen, morajo biti za njegovo presojo izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče ugotovi, da takšen predpis ni bil v skladu z Ustavo ali z zakonom, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti tega predpisa. Takšne posledice bi bilo mogoče odpraviti le v odprtih postopkih v zvezi z ureditvijo, ki ne velja več. V takšnih primerih mora pobudnik izkazati, kako bi se z morebitno zanj ugodno odločitvijo Ustavnega sodišča izboljšal njegov pravni položaj. Ustavno sodišče je pobudnico zato pozvalo, naj sporoči, ali še vztraja pri vloženi pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVKD ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Akta o začasni razglasitvi in Odloka/93, kolikor je urejal varstveni režim za Kolizej, in če vztraja, naj izkaže pravovarstveno potrebo za oceno njihove ustavnosti oziroma zakonitosti.

15.Pobudnica je odgovorila, da vztraja pri pobudi. Posledice neustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih aktov naj ne bi bile odpravljene, saj je Kolizej še vedno zavarovan kot kulturni spomenik lokalnega pomena. Ker varstveni režim, kot je bil posebej za Kolizej urejen v Odloku/93, ne velja več, varstvo kulturne dediščine pa ureja ZVKD-1 in ne ZVKD, pobudnica s takšnimi navedbami pravovarstvene potrebe ni izkazala. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu zavrglo (3., 4. in 5. točka izreka).

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik Predsednik

Opomba 1Tj. na podlagi ZVKD, Zakona o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 8/90 in 26/92), Zakona o varstvu kulturnih spomenikov v Ljudski republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 26/61 in Uradni list SRS, št. 11/65), Zakona o varstvu kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti (Uradni list LRS, št. 22/58) in Zakona o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti v Ljudski republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 23/48).

Opomba 2"Uporaba" so stalne ali občasne dejavnosti, ki se opravljajo v dediščini, ob njej ali v kakršni koli drugi povezavi z dediščino, pri tem pa vplivajo nanjo ali uporabljajo njene kulturne vrednote in družbeni pomen (36. točka 3. člena ZVKD-1). "Upravljanje" je izvajanje nalog, ki so potrebne za izpolnitev namena, zaradi katerega je bila stvar razglašena za spomenik, in obsega predvsem vodenje in organiziranje vzdrževanja, uporabe, dostopnosti, predstavitve javnosti in spremljanje stanja (37. točka 3. člena ZVKD-1).