Jedro

Drugi odstavek 3. člena Uredbe Dublin III. se mora uporabiti v primerih, kadar predaja prosilca določeni državi članici ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja. Če toženka ugotovi, da predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno (v konkretnem primeru je to Bolgarija), ni mogoča zaradi utemeljene domneve o omenjenih sistemskih pomanjkljivostih, pa še ne nastopi obveznost toženke, da sprejme pristojnost za odločanje o prošnji, ampak mora toženka v drugem koraku presoje še naprej preučiti merila iz poglavja III Uredbe, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno.

Tožnik je svoje trditveno in dokazno breme izpolnil s tem, ko je na zaslišanju natančno opisal razmere, v katerih je bival v Bolgariji, in ko je njegov pooblaščenec pred izdajo izpodbijanega akta predložil poročila uveljavljenih in s področja azila specializiranih mednarodnih organizacij o stanju v Bolgariji. Na tej točki se je breme prevalilo na toženko, da bi na podlagi vseh omenjenih in morebiti tudi drugih, čim bolj aktualnih poročil ob celoviti in natančni dokazni oceni v zadostni meri ugotovila dejansko stanje ter odločila o zadevi.

Nezakonito je stališče toženke iz odgovora na tožbo, po katerem naj bi bila domneva, da imajo vse države članice EU vzpostavljene minimalne standarde na področju mednarodne zaščite, neizpodbojna.

Pogojevanje obstoja sistemskih pomanjkljivosti z ukrepi v zvezi z mehanizmom za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize je nepravilno.

Z vidika procesnih ustavnih pravic in upravno-sodne prakse je težko popravljiva škoda za tožnika v konkretnem primeru izkazana s tem, da če sodišče ne bi zadržalo izvršitve izpodbijanega akta in bi bil tožnik odstranjen iz države, njegova pravica do dostopa do sodišča oziroma do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva ne bi imela nobenega smisla.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 2142-61/2014/7 (1313-05) z dne 26. 6. 2014 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahtevi izdajo začasne odredbe se ugodi in se odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu.

Obrazložitev

Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije je na podlagi 33. člena v povezavi s 3. alinejo 3. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ) ter prvega odstavka 3. člena Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (Uradni list EU, št. I 180/31 z dne 29. 6. 2013) – v nadaljevanju: Dublin III. uredba) izdalo sklep, da Republika Slovenija ne bo obravnavala prošnje za mednarodno zaščito prosilca A.A., rojen ... v kraju B., Gana, saj bo imenovani predan Republiki Bolgariji, ki je odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. V obrazložitvi akta je navedeno, da je prosilec dne 12. 3. 2014 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite.

Ministrstvo za notranje zadeve je prosilcu ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito v skladu z 39. členom ZMZ odvzelo prstne odtise in jih dne 12. 3. 2014 poslalo v Centralno bazo EURODAC, od koder je dne 12. 3. 2014 dobilo podatek, da je bil imenovani dne 16. 10. 2013 vnesen v Centralno bazo EURODAC s strani Republike Bolgarije kot tujec, ki so ga pristojni nadzorni organi prijeli zaradi ilegalne imigracije meje, ko je prišel iz tretje države in ga niso poslali nazaj. Organ se sklicuje na prvi odstavek 3. člena in 1. odstavek 13. člena Dublin III. uredbe. Ministrstvo za notranje zadeve je dne 17. 3. 2014 posredovalo prošnjo v obliki standardnega obrazca za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Dne 16. 5. 2014 je Ministrstvo za notranje zadeve od pristojnega organa Republike Bolgarije prejelo odgovor, da je Republika Bolgarija v skladu s prvim odstavkom 13. člena Dublin III. uredbe odgovorna država članica za obravnavanje prosilčeve prošnje. Dne 6. 6. 2014 je bil s prosilcem v prisotnosti njegovega zakonitega zastopnika opravljen osebni razgovor. Na osebnem razgovoru je prosilec izjavil, da je pri podaji prošnje za mednarodno zaščito zamolčal svoje prebivanje v Republiki Bolgariji, saj se je bal, da bi ga v Bolgarijo vrnili, ker je tam bival v nemogočih razmerah v kontejnerjih. Pooblaščenec je predlagal, da slovenski pristojni organi pri odločanju o tem vprašanju upoštevajo drugi odstavek 3. člena Dublin III. uredbe, ker je UNHCR pozval države članice, da naj prenehajo vračati prosilce v Republiko Bolgarijo, ta poziv je v aprilu 2014 UNHCR omilil, in sicer da predlaga previdnost pri vračanju in individualno presojo dublinskih primerov „case by case“. Amnesty International, ECRE in ProAsyl pa k nevračanju še vedno pozivajo. Ministrstvo za notranje zadeve je mnenja, da se drugi odstavek 3. člena Dublin III. uredbe lahko uporabi v primerih, kadar predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno ,ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Ministrstvo za notranje zadeve je mnenja, da zaenkrat v Republiki Bolgariji ni sistemskih pomanjkljivosti in ni nevarnosti nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Prav tako noben evropski organ ni sprejel nobenih ukrepov v zvezi z mehanizmom za zgodnje opozarjanje in pripravljenostjo na krize v posameznih državah članicah ter njihovo obvladovanje v zvezi z Republiko Bolgarijo, določenim s 33. členom Dublin III. uredbe, čeprav je bila ves čas opazovana in spremljana z njihove strani. Tudi če prosilca obravnavamo individualno, kot priporoča UNHCR, le-ta sodi med najmanj rizične skupine oseb, saj je polnoleten, pa relativno mlad in zdrav moški, slabih bivanjskih razmer v Bolgariji, ki jih je opisal v razgovoru, pa tožena stranka ne more upoštevati, saj je bil nastanjen v objektih za tujce, ki čakajo na odstranitev iz države, in ne v prostorih, ki so namenjeni prosilcem za mednarodno zaščito.

V tožbi tožnik pravi, da drugi odstavek 3. člena Dublin III. uredbe vsaki državi članici dajo možnost, da obravnava prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo predloži državljan tretje države, tudi če to obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz te uredbe. Gre za t.i. suverenostno klavzulo, ki državi članici omogoča, da prosilca ne pošlje v državo, kjer bi mu bile kršene človekove pravice. Tožnik meni, da bi njegova predaja oziroma izročitev Republiki Bolgariji kot državi članici, ki je pristojna za obravnavanje njegove prošnje, pomenila kršitev človekovih pravic.

Breme obravnavanja tožnikove prošnje bi tako prešlo na državo, ki po tožnikovih izkušnjah ne ponuja dovolj zagotovil, da bo obravnavan na enak način, kot bi se ga obravnavalo v Republiki Sloveniji. Sklicuje se na prakso Ustavnega sodišča, ki varujejo človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegova zasebnost. Test sorazmernosti pomeni prepoved prekomernih posegov in ustrezno tehtanje, ali so ukrepi skladni z njegovim namenom. Zato mora biti vsak ukrep države utemeljen s ciljem in to tako, da v najmanjši možni meri vpliva na položaj prizadetih subjektov oziroma na njihove pravice in interese. Tožnik je mnenja, da bi njegova vrnitev v Bolgarijo lahko pomenila kršitev načela nevračanja ter kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Domneva, da na kateri temelji Dublinska uredba, ni neizpodbojna. Smiselno je tako odločilo Evropsko sodišče za človekove pravice v zadevi MSS proti Grčiji. Kot je znano iz več poročil, so razmere v Bolgariji, kar se tiče azilnih postopkov, zelo slabe. UNHCR je celo pozval države članice, da prenehajo vračati prosilce v Republiko Bolgarijo. Ta poziv je bil sicer v aprilu 2014 omiljen, kljub temu pa je tožnik mnenja, da so razmere še vedno takšne, da ne dopuščajo vračanja prosilcev za mednarodno zaščito. Iz izdanega poročila s strani UNHCR izhaja: - da so prosilci za mednarodno zaščito soočeni s tveganjem arbitrarnega pridržanja (brez omejitve trajanja); - da prosilcem, ki so v Bolgarijo vrnjeni po Dublinski uredbi, pogosto ni zagotovljen učinkovit postopek odločanja o njihovi prošnji za mednarodno zaščito; - da prosilci, ki so v Bolgarijo vrnjeni kasneje kot tri mesece po vložitvi prve prošnje v Bolgariji, niso več upravičeni do postopka mednarodne zaščite in so priprti v centrih za tujce; - da vrnitev v Bolgarijo lahko torej predstavlja kršitev načela nevračanja; - da razmere v azilnih domovih za prosilce za mednarodno zaščito v Bolgariji ne dosegajo zahtevanih standardov s strani Evropske unije; higienske razmere ne dosegajo zahtevanih standardov in se še slabšajo; - da zaradi zamud pri registraciji prošenj za mednarodno zaščito ali slabe koordinacije med pristojnimi organi, pa tudi v primerih, ko prosilcem ni bilo mogoče zagotoviti nastanitve v azilnem domu zaradi prezasedenih kapacitet, so bili le-ti nastanjeni namesto v azilnem domu v posebnem centru za začasno namestitev tujcev v Busmantsi blizu letališča v Sofiji, kjer so razmere enake kot v zaporu; - da so prosilci nastanjeni v nečloveških in poniževalnih razmerah, trpijo pomanjkanje hrane, nimajo dostopa do zdravniške oskrbe in - da tolmačenje ni vedno zagotovljeno.

Amnesty International in ECRE v poročilu navajata, da kljub prizadevanjem za izboljšavo razmer za prosilce za mednarodno zaščito v Republiki Bolgariji, je ECRE še vedno mnenja, da ni zagotovljena zadostna varnost, ki bi zagotavljala spoštovanje človekovih pravic v praksi. S tem, da države članice nekaj časa ne bi vračale prosilcev v Bolgarijo, bi pokazale svojo solidarnost in omogočile Bolgariji potreben čas za izboljšanje azilnega sistema. Kljub napredku so življenjski pogoji v sprejemnih centrih neprimerni, ne dosegajo higienskih minimumov, poleg tega pa so prosilci za mednarodno zaščito še vedno priprti brez pravne podlage. Iz novejšega poročila pa je razvidno ponovno poslabšanje stanja v Bolgariji. Izjave prosilcev za mednarodno zaščito iz Sirije kažejo na dejstvo, da je stanje v Bolgariji še vedno katastrofalno ter na sistemske pomanjkljivosti postopkov za mednarodno zaščito. Sirijske družine so po več dni zaprte v mrzlih celicah, kjer morajo spati na tleh, brez dostopa do hrane in celo do vode. V azilnih domovih ni dovolj hrane, higiena je zelo slaba, prosilci doživljajo nasilje s strani policije, ki je skorumpirana. Azilni domovi so prezasedeni. Pomanjkanje medicinske oskrbe je celo povzročila smrt prosilcev za mednarodno zaščito. Rasistični napadi na prosilce za mednarodno zaščito ostajajo nekaznovani. Na podlagi navedenega bi torej tožnikova predaja Republiki Bolgariji gotovo predstavljala kršenje človekovih pravic zaradi sistemskih pomanjkljivosti postopkov za mednarodno zaščito. Stanje v Republiki Bolgariji in kršenje človekovih pravic ter ponižujoče in nehumano ravnanje s prosilci za mednarodno zaščito pa je toženi stranki brez dvoma poznano. V tožbi tožnik tudi navaja, da je zoper odločitev tožene stranke sicer možen upravni spor, ki pa ne zadrži njene izvršitve. Tožnik zato opozarja, da bi mu z izvršitvijo izpodbijanega akta, še pred odločitvijo sodišča o tožbi, nastala težko popravljiva škoda. V kolikor bi bil izpodbijani sklep izvršen še pred odločitvijo sodišča o glavni stvari in se v času odločanja tožnik ne bi več nahajal na območju Republike Slovenije, ne bi bil več pod jurisdikcijo te države. Zaradi tega dejstva ne bi več izkazoval pravnega interesa, njegov pravni interes bi namreč zaradi izročitve Republiki Bolgariji naknadno prenehal. Zgolj ugotavljanje zakonitosti oziroma nezakonitosti izpodbijane odločbe, bi bilo za tožnika brez učinka, ker bi prenehala možnost odločanja o tem, kar je bilo predmet upravnega spora. Vrhovno sodišče je v sodbi Up 63/2011 zavzelo stališče, da zadržanje tovrstnih odločitev zavezuje toženo stranko že po naravi stvari, saj je za prosilca učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero pa je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek. Očitno je torej, da bi izvršitev izpodbijanega sklepa kršila tožnikovo pravico iz prvega odstavka 23. člena (pravica do sodnega varstva) in 25. člena Ustave Republike Slovenije (pravica do pravnega sredstva). S tem pa je na podlagi uveljavljene sodne prakse Upravnega in Vrhovnega sodišča (I U 1338/2011, I Up 63/2011) podana pravno relevantna težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 kot pogoj za izdajo začasne odredbe o odložitvi izvršitve izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločbe. Predlaga, da se izvršitev sklepa odloži do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi tožeče stranke zoper izpodbijani akt in da sodišče sklep odpravi. Podrejeno predlaga, da sodišče sklep razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je Dublin III. uredba zakonodajni akt EU, ki se uporablja neposredno in temelji na neizpodbojni domnevi, da imajo vse države članice vzpostavljene minimalne standarde na področju mednarodne zaščite in vse te države se skladno s protokolom l Amsterdamski pogodbi štejejo za varne izvorne države in jih je analogno mogoče šteti za varne tretje države. Sodba v zadevi M.S.S. je bila izdana v okoliščinah Dublin II. uredbe, ki pa je prenovljena in zamenjana z Dublin III. uredbo. Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice je bila temelj za prenovitev Dublinske uredbe. Enako kot v izpodbijanem sklepu se sklicuje tudi na to, da noben evropski organ ni sprejel ukrepov v zvezi z mehanizmom za zgodnje opozarjanje in pripravljenostjo na krize v posameznih državah članicah ter njihovo obvladovanje v zvezi z Bolgarijo na podlagi 33. člena Dublin III. uredbe. Tožena stranka pravi, da bo z nadaljnjimi postopki počakala do končne odločitve sodišča. K točki 1: Tožba je utemeljena.

Tožena stranka ima prav v izpodbijanem aktu v tem smislu, da se drugi odstavek 3. člena Dublin III. uredbe uredbe (lahko) uporabi v primerih, kadar predaja prosilca ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine. Vendar pa bi za pravilno stališče tožena stranka morala besedo „lahko“ v obrazložitvi izpodbijanega akta nadomestiti z besedo „mora“. Do te razlage je treba priti v skladu z metodami razlage prava EU, kot izhaja iz nadaljevanja te sodbe: Besede „lahko“ določilo 3(2) člena Dublin III. uredbe, na katero se sklicuje tožena stranka, ne vsebuje, ampak jo je tožena stranka sama dodala – morda pod vplivom sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 40/2014. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS namreč res izhaja, da je t.i. suverenostna klavzula iz člena 3(2) Uredbe Sveta (ES) št. 343/2003, Uradni list EU št. L 50/1 z dne 25. 2. 2003, v nadaljevanju Dublin II. uredba) „diskrecijska pravica“. Vrhovno sodišče temu dodaja: Državi ni treba razlagati, zakaj se je odločila, da bo navkljub temu, da je po merilih, določenih v Dublinski uredbi, za obravnavo prošnje odgovorna druga država članica, sama obravnavala prošnjo. Prav tako pa ji ni treba obrazložiti, zakaj v določenem primeru suverenostne klavzule ni uporabila„ (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 40/2014 z dne 5. 2. 2014, odst. 9). Vendar pa je to stališče Vrhovnega sodišča sprejeto na podlagi prej veljavne Dublin II. uredbe, ki je v določilu člena 3(2) Dublin II. uredbe (t.i. suverenostna klavzula) vsebovala besedo „lahko“; med tem ko je zdaj veljavna ureditev za ta upravni spor relevantnih določil v Dublin III. uredbi precej drugačna.

Poleg tega je bila sodba Vrhovnega sodišča v postopku ustavne pritožbe tudi razveljavljena (sodna odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-162/14-14 z dne 29. 5. 2014), četudi iz drugih razlogov, ki se ne nanašajo na razlago suverenostne klavzule. Ob tem Upravno sodišče pripominja, da je sicer tudi po stališču Sodišča EU določilo člena 3(2) Dublin II. uredbe pomenilo „pooblastilo za odločanje po prostem preudarku“ (sodba SEU v zadevi N.S. in M.E., C-411/10 in C-493/10 z dne 21. 12. 2011, odst. 65 in 68). Vendar pa to ni institut prostega preudarka, kot ga razumemo v domačem upravnem pravu na podlagi 2. odstavka 6. člena ZUP ali 2. odstavka 27. člena ZUS-1. Gre za pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga je treba interpretirati drugače, in sicer v skladu s pravom EU in metodami razlage prava EU. To pa pomeni, da je bistveno za razlago suverenostne klavzule, na katero se sklicuje tožnik v tožbi, kako Sodišče EU razlaga ureditev po prej veljavni Dublin II. uredbi in v kolikšni meri je mogoče te interpretacije Sodišča EU prenesti in uporabiti pri Dublin III. uredbi, ki je pravno relevantna za obravnavani primer.

S tega vidika je bistveno, da mora biti uporaba prostega preudarka iz člena 3(2) Dublin II. Uredbe, ki ustreza pooblastilu za odločanje po prostem preudarku iz člena 17(1) Dublin III. uredbe in ne določilu člena 3(2) Dublin II. Uredbe, v skladu z drugimi določbami te uredbe (ibid. odst. 66), da se države članice „ne smejo opreti na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije“ (ibid. odst. 77) in da ta prosti preudarek preide v „zavezanost“, da država članica „ne preda prosilca za azil državi članici, ki je odgovorna, če ni mogoče, da ne bi vedela, da sistematične pomanjkljivosti sistema azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev za azil v tej državi članici pomenijo utemeljene razloge za prepričanje, da bi bil prosilec izpostavljen resnični nevarnosti, da se bo z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo v smislu člena 4 Listine“ (Ibid. odst. 94 in 106). Na podlagi sodbe SEU v zadevi Abdullahi (C-394/12, 10. 12. 2013) je treba izhajati tudi iz razlage, da je določba zdajšnjega 17(1) člena Dublin III. Uredbe, ki ustreza določbi člena 3(2) Dublin II. Uredbe „ dispozitivna določba“, na podlagi katere ima država „široko diskrecijsko pravico“ (ibid. odst. 57). Vendar pa se tožnik v obravnavanem primeru ne more uspešno sklicevati na diskrecijsko pravico države iz člena 17(1) Dublin III. uredbe, ki je v tožbi sicer niti ne omenja (iura novit curia); gre za del tožbe, kjer uveljavlja, da v Bolgariji ne bo obravnavan na enak način kot v Sloveniji. Kajti iz sobe SEU v zadevi Abdullahi izhaja, da suverenostna klavzula iz člena 3(2) Dublin II. Uredbe, ki v polnosti ustreza zdajšnji določbi člena 17(1) Dublin III. uredbe, daje široko diskrecijsko pravico državi, da se odloči, ali bo prošnjo vseeno obravnavala, kljub temu, da bi bila po merilih iz uredbe pristojna druga država. Ta institut, kot izhaja iz sodbe SEU v zadevi Abdullahi, pa na drugi strani prosilcu ne daje subjektivne in iztožljive pravice, da iztoži pristojnost tožene stranke pred sodiščem zgolj z argumentom, da bolgarski pristojni organi ne bodo obravnavali njegove prošnje na enak način, kot bi jo obravnavali slovenski organi.

Zato pa je treba izpodbijani akt presojati še z vidika člena 3(2) Dublin III. uredbe, ki pa ni suverenostna klavzula niti ne gre za diskrecijsko odločanje državnega organa. Tožnik namreč v upravnem postopku na zaslišanju in ob podaji prošnje ter v tožbi uveljavlja ugovor sistemskih pomanjkljivosti v azilnem postopku v Bolgariji v smislu člena 3(2) Dublin III. uredbe.

Iz določila drugega odstavka člena 3(2) Dublinske III. uredbe izhaja, če tožena stranka ugotovi, da predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno (v konkretnem primeru je to Bolgarija), ni mogoča zaradi utemeljene domneve o omenjenih sistemskih pomanjkljivostih, potem še ne nastopi obveznost tožena stranke, da sprejme pristojnost za odločanje o prošnji, ampak mora tožena stranka v drugem koraku presoje „še naprej preučiti merila iz poglavja III, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno.“ Iz izpodbijanega akta ni razvidno, da bi tožena stranka to storila, pa bi iz izpodbijanega akta to moralo biti razvidno, da bi bil akt zakonit. Šele v tretjem koraku (bi) nastopi(la) obveznost tožene stranke, da prevzame pristojnost in sicer pod pogojem, da (bi) tožena stranka ugotovi(la), da predaja ni mogoča v nobeno drugo državo, določeno na podlagi meril iz III poglavja (tretji odstavek člena 3(2) Dublin III. uredbe). Temu vrstnemu redu odločanja iz člena 3(2) Dublin III. uredbe sledi tudi sodba Sodišča EU v zadevi Puid, ki je bila sicer izdana še na podlagi prej veljavne Dublin II. uredbe, vendar približno 5 mesecev po objavi zdaj veljavne Dublin III. uredbe. Iz sodbe v zadevi Puid (C-4/11, 14. 11. 2013) namreč izhaja, da v primeru, če država ne uporabi „možnosti“ (ibid. odst. 29., 33 in 36) iz člena 3(2) Dublin II uredbe, da sama obravnava prošnjo in če predaja v prvotno državo ni mogoča zaradi omenjenih sistemskih pomanjkljivosti, potem še ni zavezana, da sama obravnava prošnjo, ampak mora uporabiti preostala merila iz predmetnega poglavja (ibid. odst. 33).

Tako kot iz sodbe SEU v zadevi N.S. in M.E. ter sodbe v zadevi Puid, pa tudi iz kasnejše sodbe v zadevi Abdullahi (C-394/12, 10. 12. 2013) nedoumno izhaja, da domneva, na kateri temelji Dublin II uredba, da vse države, ki so vključene v dublinski sistem spoštujejo temeljne pravice, vključno s pravicami iz Ženevske konvencije in EKČP in da si države članice v zvezi s tem medsebojno zaupajo (N.S. in M.E., odst. 78-79; Abdullahi, odst. 52), ni neizpodbojna, saj ta neizpodbojnost ne bi bila v skladu s temeljnimi pravicami (N.S. in M.E odst. 99). S tega vidika pa ni razlike med določilom 3(2) člena Dublin II. uredbe in določilom 3(2) Dublin III. uredbe. Domneva, da vse države, ki so vključene v dublinski sistem spoštujejo temeljne pravice, vključno s pravicami iz Ženevske konvencije in Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) in da si države članice v zvezi s tem medsebojno zaupajo, je torej izpodbojna tudi na podlagi Dublin III. uredbe.

Tožena stranka že prvega koraka pri uporabi določila člena 3(2) Dublin III. uredbe ni naredila pravilno. Njeno „mnenje, da zaenkrat v Republiki Bolgariji ni sistemskih pomanjkljivosti in ni nevarnosti nečloveškega ali poniževalnega ravnanja“ (v osmem odstavku obrazložitve na strani 2 izpodbijanega sklepa) je z vidika standardov presoje zakonitosti upravnih aktov povsem netransparentno, saj iz tega dela obrazložitve ni razvidno, na katere podatke o stanju v izvorni državi se je tožena stranka pri tem oprla. Zgolj takšno pavšalno mnenje tožene stranke pa ne more imeti nobene dokazne vrednosti spričo dejstva, da je pooblaščenec na zaslišanju natančno opisal bivanjske razmere tekom (upravnih) postopkov Bolgariji (odgovor na četrto vprašanje v zapisniku z dne 6. 6. 2014), katerim je bil podvržen on sam oziroma jih je zaznal tudi pri drugih prosilcih, in ki se nanašajo na okoliščine, ki so bile relevantne tudi za Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) v zadevi M.S.S. proti Belgiji in Grčiji, in ker je pooblaščenec na zaslišanju opozoril na to, da ne gre za specifično situacijo, ki bi zadevala zgolj tožnika, ampak za sistemski problem s tem, ko je opozoril in predložil (v angleščini) poročila UNHCR iz januarja in aprila 2014, poročilo ECRE in Amnesty International (april 2014), poročilo ProAsyl (junij 2014), poročilo Human Rights Watch (maj 2014) in podatke, da sta Belgija in Danska (februar 2014) prenehali z vračanjem prosilcev v Bolgarijo.

Vendar pa se na tej točki postavi pomembno pravno vprašanje, in sicer, kdo ima dokazno breme, oziroma, kako se v postopku po členu 3(2) Dublin III. uredbe dokazuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročili kršitev 4. člena Listine v primeru predaje.

Vrhovno sodišče Združenega kraljestva je v zadevi EM in ostali ([2014] UKSC 12, 19. 2. 2014), kjer je šlo za vprašanje uporabe Dublin II. Uredbe v zvezi z predajo Italiji, odločilo, da je napačno stališče pritožbenega sodišča (Court of Appeal), po katerem naj bi bila edina možna podlaga za aktiviranje določila 3(2) Dublin II. uredbe ta, da mora biti izvor tveganja za kršitev pravice do prepovedi nehumanega ravnanja iz 3. člena EKČP oziroma 4. člena Listine v „sistemskih pomanjkljivostih“ v državi članici, ker naj bi tako po mnenju Court of Appeal izhajalo iz sodbe SEU v zadevi N.S. in M.E. Vrhovno sodišče Združenega kraljestva je odločilo, da je takšna interpretacija sodbe SEU v zadevi N.S. in M.E. napačna (ibid. odst 44., 58), kajti povsem očitno je, da kršitev pravice posameznika iz 3. člena EKČP ne more biti odvisna od tega, ali gre za sistemske pomanjkljivosti v delovanju organov, ki so pristojni za obravnavanje prošenj prosilcev za azil (ibid. odst. 42., 48). Po stališču Vrhovnega sodišča Združenega kraljestva torej tožniku ni treba dokazati, da v državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti, da bi (edino) s tem utemeljil nevarnost kršitve pravice iz 3. člena EKČP oziroma 4. člena Listine.

Tudi po stališču ESČP v zadevi M.S.S., kadar bi morala biti situacija v določeni državi pristojnim organom poznana glede na dostopna poročila, „od tožnika ni mogoče pričakovati, da bi nosil celotno breme dokazovanja“ kršitve 3. člena EKČP (ibid. odst. 352).

Tudi besedilo drugega odstavka člena 3(2) Dublin III. uredbe ne nalaga tega dokaznega bremena prosilcu, kar pomeni, da je tožnik svoje trditveno breme izpolnil s tem, ko je na zaslišanju natančno opisal razmere, v katerih je bival v Bolgariji, in ko je njegov pooblaščenec predložil pred izdajo izpodbijanega akta poročila o stanju v Bolgariji s strani uveljavljenih in specializiranih mednarodnih organizacij s področja azila. Na tej točki se je dokazno breme prevalilo na toženo stranko, da bi na podlagi vseh omenjenih in morebiti tudi drugih, čim bolj aktualnih, poročil v zadostni meri ugotovila dejansko stanje in na podlagi izvajanja dokazov in celovite ter natančne dokazne ocene odločila o zadevi, pa tega ni storila, zaradi česar je sklep nezakonit. Iz Dublin III. uredbe celo izhaja, da je „preučitev uporabe te uredbe kot tudi pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je predan prosilec“, potrebno ne samo zaradi varstva pravice iz 4. člena Listine, ampak tudi zaradi pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 47. člena Listine. Preambula Dublin III. Uredbe torej govori o potrebnosti preučitve pravnega in dejanskega stanja v državi članici – v državi članici EU. Tudi s tega vidika je torej nezakonito stališče tožene stranke v odgovoru na tožbo, po katerem naj bi bila (je) domneva, da imajo vse države članice vzpostavljene minimalne standarde na področju mednarodne zaščite, neizpodbojna. Moti pa se tudi tožnik v tožbi, kolikor je njegov argument v zvezi z načelom sorazmernosti mogoče razumeti kot enačenje pravice do človekovega dostojanstva in prepovedi nehumanega ravnanja. Gre za dve različni pravici. Če gre za varstvo pravice iz 4. člena Listine (prepoved nečloveškega ravnanja), presoja z vidika testa sorazmernosti, katero omenja tožnik v tožbi, ne pride v poštev, saj gre v primeru določila 4. člena Listine (oziroma 3. člena EKČP) za absolutno pravico, v katero ni dopustno poseči niti na podlagi načela sorazmernosti. Test sorazmernosti bi prišel v poštev ob uporabi določila člena 17(1) Dublin III. uredbe v zvezi z varstvom pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine.

Tožena stranka pa vendarle ni oprla odločitve na golo in netransparentno mnenje, da v Bolgariji ni sistemskih pomanjkljivosti, ampak je v naslednjem stavku dodala vsebinski argument, kjer pravi: „Prav tako noben evropski organ ni sprejel nobenih ukrepov v zvezi z mehanizmom za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize v posameznih državah članicah ter njihovo obvladovanje v zvezi z Republiko Bolgarijo določenim s 33. členom Dublinske uredbe, čeprav je bila ves čas opazovana in spremljana z njihove strani.“ Z materialno-pravnega stališča je to pogojevanje obstoja sistemskih pomanjkljivosti z ukrepi v zvezi z mehanizmom za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize nepravilno. Iz določila drugega odstavka člena 3(2) Dublin III. uredbe ne izhaja ta zveza, na katero se sklicuje tožena stranka, in ta zveza tudi ne izhaja iz recitala 22 Dublin III. uredbe. Iz Recitala 22 namreč izhaja, da te zveze ni, ampak je določilo 33. člena Dublin III. uredbe namenjeno spodbujanju preventivnih ukrepov in tudi zaradi zagotavljanja ustrezne „politične pozornosti.“ Določilo 33. člena niti ne uporablja oziroma omenja pravno-tehničnega izraza „sistemske pomanjkljivosti“ iz drugega odstavka člena 3(2) Dublin III. uredbe. Čeprav „preventivni akcijski načrti“, ki naj bi se po določilu 33. člena Dublin III. uredbe izvajali ob pomoči Evropskega podpornega urada za azil (EASO), prav gotovo lahko služijo za zaščito pravice iz 4. člena Listine za prosilce, pa uvedba „preventivnega akcijskega načrta“ iz 33. člena Dublin III. uredbe ni nujen pogoj za ugotovitev obstoja sistemskih pomanjkljivosti v smislu drugega odstavka člena 3(2) Dublin III. uredbe. Poleg tega je splošno znano dejstvo, da v primeru Bolgarije ne gre zgolj za „opazovanje in spremljanje“ s strani pristojnih organov EU, kar omenja tožena stranka v izpodbijanem sklepu, ampak je EASO z Vlado Republike Bolgarije sklenil operativni plan za reševanje krize na področju azilnih postopkov v Bolgariji, ki je še v teku in bistveno presega zgolj opazovanje in spremljanje stanja; gre namreč za številne in konkretne ukrepe za izboljšanje stanja. Tudi to dejstvo bo tožena stranka morala upoštevati v ponovnem postopku.

Ker je tožena stranka napačno uporabila določilo 2. odstavka člena 3(2) Dublin III. uredbe, in je imel tožnik le navidezno pravico, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (9. člen ZUP v zvezi z členom 5 Dublin III. uredbe), tako da je tožena stranka posledično kršila tudi načelo materialne resnice in proste presoje dokazov (8. in 10. člen ZUP), je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4., 3. in 2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (4. odstavek 64. člen ZUS-1).

K točki 2: Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

Izpodbijani akt mora biti v skladu z določilom 27. člena Dublin III. uredbe, ki ureja štiri možnosti, kako lahko države članice v svojem nacionalnem pravu uredijo suspenzivnost tožbe v upravnem sporu. Ena od teh možnosti je tudi, da stranka zahteva odložitev izvršitve odločitve o predaji, dokler se obravnava njena pritožba ali poteka ponovni pregled, vendar pa mora biti takšno pravno sredstvo učinkovito (člen 27(3)(c) Dublin III. uredbe). Za to možnost urejanja učinkovitega pravnega sredstva v zvezi z Dublin III. uredbo se je odločil zakonodajalec Republike Slovenije, četudi to ni v skladu s sodno prakso ESČP v zvezi z določilom 3. člena EKČP, po kateri bi morala imeti tožba v upravnem sporu stranke, ki nima očitno neutemeljenega zahtevka v zvezi z varstvom pravice iz 3. člena EKČP v povezavi z 13. členom EKČP, avtomatični suspenzivni učinek in ni dovolj, če mora sodišče s posebnim aktom ali na posebno zahtevo izdati začasno odredbo (sodbe ESČP v zadevah Gebremedhin proti Franciji, odst. 65-66, Čonka proti Belgiji, odst. 82-83, Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji, odst. 58, 59 in 108 in 116).

Predmetna zadeva je glede na v tožbi imenovana poročila o stanju na področju varstva beguncev v Bolgariji glede izvajanja azilnih postopkov pred upravnimi organi, ki morajo biti sodišču znana in so pravno relevantna v smislu sodnih odločitev ESČP v zadevi M.S.S. proti Belgiji in Grčiji (odst. 259., 352., 366) ter SEU v zadevi N.S. in M.E. (C- 411/10 in C-493/10 z dne 21. 12. 2011, odst. 91.) takšna zadeva, saj tožnikove tožbe ni mogoče šteti kot očitno neutemeljene. Vendar pa kljub temu sodišče ni prekinilo postopka po 156. členu Ustave z namenom, da bi vložilo zahtevo za presojo ustavnosti drugega stavka 4. odstavka 74. člena ZMZ, kadar gre za odločanje na podlagi Dublinske uredbe, kajti razlaga določila 156. člena Ustave s strani Ustavnega sodišča je v primerljivih zadevah v zvezi z begunci zelo restriktivna (U-I-189/13-6 z dne 18. 9. 2013, odst. 4-6). Upravno sodišče pa tudi ni začelo postopka za odločitev o neveljavnosti določbe člena 27(3)(c) Dublinske uredbe z vidika 1. odstavka 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah v povezavi z 13. in 3. členom EKČP, kajti EU še ni pristopila oziroma podpisala EKČP, zato formalno-pravno še ni zavezana dosledno in natančno spoštovati prakse ESČP. Drugi razlog pa je ta, da SEU - sicer ne vedno, vendar dostikrat - pravico iz 47. člena Listine imenuje kot „načelo“ in ne kot „pravico“ (glej na primer sodbo SEU v zadevi Diouf, C-69/10, odst. 48., 50., 63., 69, 35., 36., 64). Enačenje določbe 47. člena Listine z načelom pa pomeni, da se lahko določba 1. odstavka 47. člena Listine izvaja samo z zakonodajnimi in izvedbenimi akti institucij EU (člen 53(5) Listine EU); zakonodajni akt institucije EU v konkretnem primeru pa je Dublinska uredba, ki avtomatičnega suspenzivnega učinka tožbe zoper upravno odločitev po Dublinski uredbi ne določa. Sodišče ni imelo potrebe za prekinitev postopka bodisi po 156. členu Ustave bodisi zaradi uporabe 267. člena PDEU tudi zaradi tega, ker tožena stranka ni izvršila sklepa pred iztekom roka za vložitev tožbe in tega tudi ni storila po prejemu poziva, s katerim je bila obveščena, da je bila tožba vložena, kar je tudi sicer pravilna in uveljavljena (ustaljena) praksa tožene stranke, zato da ZMZ ne bi bil v nasprotju z EKČP in da v posamičnem primeru ne bi prišlo do kršitve pravice iz 13. člena v zvezi z 3. členom EKČP. Z vidika procesnih ustavnih pravic in upravno-sodne prakse v Sloveniji je težko popravljiva škoda za tožnika v konkretnem primeru izkazana s tem, da če sodišče ne bi zadržalo izvršitve izpodbijanega akta, in bi bil tožnik odstranjen iz države, tožnikova pravica do dostopa do sodišča oziroma učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave v zvezi z 2. odstavkom 74. člena ZMZ) ne bi imela nobenega smisla, čeprav je zakonodajalec tudi stranki v tovrstnih sporih po Dublinski uredbi izrecno dal pravico sodnega varstva (2. odstavek 74. člena ZMZ). To stališče glede obstoja težko popravljive škode v tovrstnih zadevah potrjuje sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, ki se sicer nanaša na uporabo koncepta varne tretje države, s katero je Vrhovno sodišče pritrdilo sodišču prve stopnje (iz zadeve I U 1929/2010 z dne 29. 12. 2010), ki je v izreku ugotovilo nezakonitost izpodbijanega akta, in obrazložilo /.../ „da je tožena stranka glede na vse okoliščine obravnavanega primera (da je bila o tožbi in vloženem predlogu za izdajo začasne odredbe pred izročitvijo obveščena) s tem, ko je tožnika predala Republiki Hrvaški, ne da bi počakala na odločitev o tožnikovi tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe, kršila tožnikove ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave RS. Res je sicer, da iz določb ZMZ neposredno ne izhaja, da tožba zoper sklep, izdan na podlagi prvega odstavka 63. člena ZMZ, ne zadrži izročitve prosilca tretji varni državi, vendar zadržanje izvršitve po presoji Vrhovnega sodišča izhaja in praviloma zavezuje toženo stranko že iz narave stvari, saj je za prosilca učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero pa je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek. Sicer se bo uveljavila praksa, da bo praktično kakršnakoli sodna presoja postopkov po konceptu varne tretje države s takojšnjo izročitvijo prosilcev taki državi v celoti izničena, saj z izročitvijo tuji državi tožnik ni več pod slovensko jurisdikcijo. Smiselno enako pa velja tudi v primeru vložene oziroma izdane začasne odredbe“ (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, odst. 10).

Situacija glede odločitve po Dublinski uredbi, da organ v Sloveniji ne bo obravnaval prošnje, pa je z obravnavanega vidika primerljiva s situacijo, ko organ prošnjo zavrže na podlagi instituta varne tretje države. Ker je že s tem težko popravljiva škoda izkazana, Upravnemu sodišču ni treba posebej utemeljevati tudi, da je težko popravljiva škoda izkazana v zvezi z varstvom materialne pravice iz 3. člena EKČP. Z vidika prava EU sicer ne bi bilo potrebno, da bi Upravno sodišče zadržalo izvršitev akta do izdaje pravnomočne odločbe, ampak bi zadoščalo zadržanje do vročitve sodbe Upravnega sodišča strankam postopka. Vendar pa 47. člen Listine, ki ureja učinkovito pravno sredstvo v povezavi s stališčem Sodišča EU v zadevi Diouf (sodba SEU v zadevi C-69/10, odst. 69), po katerem pravica do učinkovitega pravnega sredstva velja samo na prvi stopnji sodnega odločanja, za nadaljnje stopnje sojenja pa ne več, nima obvezujoče narave v tem smislu, da država članica ne bi mogla imeti višjih standardov, ker to dopušča načelo procesne avtonomije držav članic iz 19. člena Pogodbe o EU. Obvezujoča določba 2. odstavka 32. člena ZUS-1, po kateri sodišče zadrži izvršitev akta do izdaje pravnomočne odločbe, do česar pa lahko v določenih primerih pride šele na stopnji sojenja pred Vrhovnim sodiščem, je po mnenju Upravnega sodišča skladna z načelom procesne avtonomije držav članic EU.

Tožena stranka prizadetosti javne koristi, če bi sodišče izdalo začasno odredbo ni navedla, koristi nasprotnih strank ni, tako da sodišče nima podatkov o tem, da bi odločitev o izdaji začasne odredbe bila nesorazmerna z javnimi koristmi. Na tej podlagi je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe (2. odstavek 32. člena ZUS-1).