Jedro

Inšpekcijski postopek se vodi v javnem interesu in ne v funkciji varstva zgolj zasebnega interesa, njegova ustavitev pa pomeni le, da nadzorovani osebi javnopravne obveznosti oziroma ukrepi ne bodo naloženi. Zgolj posredni učinki odločitve inšpektorice pa se ne morejo šteti za zelo hude posledice, ki bi bile s tem povzročene tožnikom.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpektorica Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnikov zoper sklep o ustavitvi postopka na zapisnik Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana 061-581/15-17 z dne 21. 5. 2015 (1. točka izreka) ter odločila, da z izdajo sklepa niso nastali dodatni stroški (2. točka izreka). Izpodbijani sklep je prvostopenjski organ izdal po sodbi Upravnega sodišča RS I U 1786/2015-21 z dne 27. 9. 2016. Po napotilu sodišča v sodbi je prvostopenjski organ moral najprej preizkusiti obstoj procesnih predpostavk za pritožbo, če pa pritožba vendarle ne bi bila pravočasna, bi prvostopenjski organ po napotilu sodišča moral z vlogo tožnikov ravnati kot s predlogom za obnovo postopka. Po preizkusu procesnih predpostavk za pritožbo je prvostopenjski organ ugotovil, da so pritožbo vložile neupravičene osebe. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se prvostopenjski organ sklicuje na 112. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), na četrti odstavek 24. člena in 28. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ter na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da se inšpekcijski postopek vodi v javnem interesu s ciljem presoje zakonitosti ravnanja zavezanca. Temelj vodenja in odločanja v inšpekcijskem postopku je varstvo pravnega interesa, pri čemer se zasebni interesi varujejo le v okviru temeljnega postulata. Torej, če javni interes ni prizadet, se inšpekcijski postopek ne bo vodil, seveda tudi ne zgolj zaradi varstva zasebnih interesov. Inšpekcijski postopek se le v primeru ugotovljenih kršitev konča z odločbo, v kateri je zavezancu kot stranki naložena s predpisi določena obveznost. Če kršitve niso ugotovljene, se inšpekcijski postopek konča s procesnim sklepom (28. člen ZIN). V upravnem postopku se poleg stranke stranski udeleženec tega postopka udeležuje z namenom, da z izdano odločbo ne bo prizadet njegov pravni interes.

2. Stranski udeleženec se torej v postopku želi varovati pred tem, da bi sprememba pravnega položaja, ki ga prinese meritorni zaključek upravnega postopka (upravna odločba), ne posegla v njegove pravice ali pravne koristi. Tako tudi morebitni stranski udeleženci z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka v načelu ne morejo biti prizadeti v svojem pravnem položaju. S to odločitvijo se je presodil obstoj javnega interesa za vodenje oziroma nadaljevanje inšpekcijskega postopka in torej ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca za nadaljevanje postopka. Če javni interes za inšpekcijski postopek ne obstaja, se ta postopek ne more voditi samo zaradi zasebnega interesa. Stranski udeleženec nima pravnega interesa, da bi v zvezi z navedenim sklepom utemeljeval, da bi se moral javni interes ugotoviti oziroma opredeliti drugače. Ob izdaji sklepa o ustavitvi postopka ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa nikomur ničesar ne ugotavlja, ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Če želi določena oseba varovati svoj zasebni interes nasproti zavezancu, mora to uveljavljati v za to namenjenemu sodnemu postopku, saj inšpekcijski postopek ni namenjen reševanja sporov med strankama.

3. Tožniki pravni interes utemeljujejo z dejstvom, da so njihove pravne koristi, da občinske ceste v naselju ... uporabljajo v skladu z načelom anonimnosti, kot to zagotavlja 3. člen ZCes-1 in so jim kršene človekove pravice, varovane z Ustavo RS. Za položaj stranskega udeleženca v postopku mora posameznik izkazati, da se s postopkom posega v njegov zakonsko varovani položaj. V konkretnem primeru je inšpektorica postopek ustavila v skladu z 28. členom ZIN, saj zavezanec ni storil kršitve ZCes-1, saj je izdano soglasje k postavitvi zapornic na uvozih vseh omenjenih cest, s strani Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet pri Mestni občini Ljubljana, 371-955/2010-6-TP z dne 14. 12. 2010 k projektu številka U 09/074-10, ki ga je izdalo A. d.o.o. Na podlagi izvedbe postopka in presoje razpoložljivih dokazov, kršitve niso bile ugotovljene. Ker v takem primeru ni ugotovljeno, da bi bil javni interes prizadet, tudi ni razlogov, da bi se z oblastvenim aktom inšpektorja spreminjal položaj kogarkoli. Ker so v tej zadevi pritožbo vložile osebe, ki ne morejo biti stranke, prav tako niso izkazale pravnega interesa za udeležbo v predmetnem inšpekcijskem postopku, torej gre za neupravičene osebe, je prvostopenjski organ pritožbo tožnikov na podlagi drugega odstavka 240. člena ZUP zavrgel kot nedovoljeno.

4. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnikov kot neutemeljeno in potrdil odločitev organa prve stopnje, ter dodal, da pravni interes za udeležbo ni odvisen o ugovorov oseb, s katerimi nasprotujejo postavitvi zapornic na uvozih cest ..., ampak od tega, ali v konkretnem primeru sploh lahko varujejo kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Pritožbo kot pravno sredstvo je mogoče vložiti le zoper odločbo ali sklep, torej zoper konkretni upravni akt. Zoper ravnanje organa oziroma pooblaščene uradne osebe organa pritožbe kot pravnega sredstva po določbah ZUP ni mogoče vložiti.

5. Tožniki vlagajo tožbo iz vseh tožbenih razlogov. V tožbi navajajo, da je neukrepanje inšpektorja v konkretnem primeru v nasprotju z javnim interesom kakor tudi v nasprotju s pravnim interesom tožnikov. Ob tem tožniki zatrjujejo, da njihov pravni interes ni v nasprotju z javnim interesom. Navajajo, da lahko stranski udeleženec v inšpekcijski postopek vstopi s pritožbo zoper molk inšpektorja ali zoper obvestilo, da inšpektor ne bo ukrepal, če v pritožbi izkaže, katera njegova zakonska pravica je s tem prizadeta. V nasprotnem primeru bi bila tožnikom z neaktivnostjo inšpekcijskega organa odvzeta pravna korist, ki jo ščitita 43. člen ZUP in 22. člen Ustave RS. Tožniki svoj pravni interes utemeljujejo neposredno na človekovih pravicah, ki so varovane z 32. členom, 33. členom, 35. členom in 38. členom Ustave RS. Navajajo, da svobode gibanja ne morejo uresničevati anonimno, torej brez predhodne prijave oziroma identifikacije na vhodu oziroma izhodu iz naselja, ker jim to na podlagi protizakonite pogodbe preprečuje podjetje B. d.d. Nadalje navajajo, da je ovirana njihova ustavno varovana pravica do njihovih nepremičnin, saj jim podjetje B. d.d. protizakonito preprečuje anonimno rabo teh cest. Dokončna ugotovitev glede skupnih pripadajočih zemljišč je sicer še predmet nepravdnega postopka, vendar tožena stranka vloženemu predlogu načeloma ne nasprotuje, niti ne nasprotuje dejstvu o lastnini zasebnih parkirišč in pritrjuje predlagateljem, da je treba v nepravdnem postopku okoliščine ugotavljati enotno za celotno naselje. Tožnikom je tudi kršena pravica zasebnosti, saj se podatki o vseh vstopih in izstopih iz naselja, opravljenih z vozili, elektronsko shranjujejo v bazo podatkov, to bazo podatkov pa protipravno pregledujejo in analizirajo različni posamezniki, med drugim tudi člani t.i. „Koordinacijskega odbora ...“. Podjetje B. d.d. osebne podatke tožnikov pri prehodu skozi sistem zapornic in preko video nadzora obdeluje brez podlage v predpisu in brez njihovega privoljenja. Nadalje tožniki navajajo, da če bi bilo upravljanje teh občinskih cest zakonito, bi bila presoja o izvrševanju človekovih pravic morda lahko drugačna. Tožniki predlagajo, če se izkaže za potrebno, da sodišče obravnava predhodno vprašanje, ali je upravljanje občinskih cest ... s strani zasebnega podjetja B. d.d., zakonito. V nadaljevanju tožniki navajajo, da prvostopenjski organ ugotavlja, da lastništvo zemljišč ni urejeno in da glede tega potekajo sodni spori, ne izjasni pa se, ali to kaj vpliva na ta postopek. Tožniki ugovarjajo, da prvostopenjski organ ni postopal v skladu z navodili Upravnega sodišča RS in v upravnem postopku ni presodil zatrjevane pravne koristi vlagateljev. Po mnenju tožnikov je pavšalno stališče prvostopenjskega organa, da morebitni stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka v načelu ne more biti prizadet, kar je nerazumljivo ter pravno zmotno, tega pa ne obrazloži niti drugostopenjski organ. Glede na navedeno tožniki sodišču predlagajo, da ugotovi, da je upravljanje podjetja B. d.d. z občinskimi cestami v naselju ... protizakonito, da odpravi sklep prvostopenjskega organa z dne 19. 10. 2016, da tožnikom prizna položaj stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku in da se inšpekcijski postopek obnovi. Toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

6. V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri izpodbijanem sklepu in njegovi obrazložitvi, ki jo v odgovoru na tožbo povzema, hkrati prereka tožbene navedbe ter predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

7. Tožba ni utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je izpodbijani sklep izdan po sodbi Upravnega sodišča RS I U 1786/2015-21 z dne 27. 9. 2016. V skladu z napotilom sodišča je prvostopenjski organ obravnaval vlogo tožnikov z dne 12. 6. 2015 kot pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka 061-581/15-17 z dne 21. 5. 2015. 9. V obravnavani zadevi je bil izdan sklep o ustavitvi postopka, torej procesni sklep, ki ne vzpostavlja posledic ne za stranko in ne za upravni organ. Osrednje vprašanje v konkretnem primeru je torej ali je pritožba zoper sklep, s katerim je pristojna inšpektorica ustavila postopek, dovoljena. Sklep o ustavitvi postopka ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne o pravici, obveznosti ali pravni koristi pobudnika takega postopka. Navedeni sklep po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Inšpektorica je s tem procesnim sklepom ustavila inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenila, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje. S tem aktom tudi ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožniki kot pobudniki inšpekcijskega postopka oziroma morebitni stranski udeleženci z odločitvijo inšpektorice o ustavitvi postopka ne morejo biti prizadeti v svojem pravnem položaju. Z uveljavljanjem pravnih sredstev zoper sklep o ustavitvi postopka bi lahko zgolj postavljali trditve, da je nadaljevanje inšpekcijskega postopka - v nasprotju s presojo pristojnega inšpektorja - utemeljeno v javnem interesu. Javnega interesa pa pobudniki oziroma (morebitni) stranski udeleženci v postopku niso legitimirani uveljavljati in varovati. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa ni mogoče ne začeti in ne voditi (5. člen ZIN). Ali je v zadevi ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja. Zato so tudi vprašanja uveljavljanja ustavne pravice stranke do udeležbe v tako zaključenem postopku, pa tudi možnosti drugih pravnih sredstev zoper navedeni procesni sklep, za odločitev v predmetni zadevi nebistvena. Inšpekcijski postopek se vodi v javnem interesu in ne v funkciji varstva zgolj zasebnega interesa, njegova ustavitev pa pomeni le, da nadzorovani osebi javnopravne obveznosti oziroma ukrepi ne bodo naloženi. Zgolj posredni učinki odločitve inšpektorice pa se ne morejo šteti za zelo hude posledice, ki bi bile s tem povzročene tožnikom (enako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in v sklepu X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016).

10. Sodišče še dodaja, da sklep o ustavitvi postopka v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti, zato v konkretnem primeru tudi obnove postopka zoper sklep o ustavitvi postopka ni mogoče dovoliti. Obnova kot izredno pravno sredstvo je že po svojem bistvu namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravnih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku. Temu je sledil tudi zakonodajalec, saj iz 260. člena ZUP jasno izhaja, da je obnova postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti (enako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in sklepu X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016).

11. Sodišče še dodaja, da v primeru če javni interes za inšpekcijski postopek ne obstaja (več), se ta postopek ne more voditi samo zaradi zasebnega interesa. Stranski udeleženec pa nima pravnega interesa, da bi v zvezi z navedenim sklepom utemeljeval, da bi se moral javni interes ugotoviti oziroma opredeliti drugače. Ob izdaji navedenega sklepa o ustavitvi postopka ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa nikomur ničesar ne ugotavlja, ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Če pa želi določena oseba varovati svoj zasebni interes nasproti zavezancu, mora to uveljaviti v za to namenjenem sodnem postopku, saj inšpekcijski postopek ni namenjen reševanju sporov med strankami in ga s tem tudi ne kaže (nesorazmerno) obremenjevati.1

12. Sodišče še pripominja, da sklep o ustavitvi postopka, s katerim je bil inšpekcijski postopek ustavljen ne varuje stranke pred ponovnim pregledom inšpektorja. Tako lahko inšpektor na podlagi novih dejstev in dokazov, ki bi narekovali drugačno presojo v zadevi in bi vodili do uspeha, začne ponovno voditi inšpekcijski postopek glede že presojenega dejanskega stanja, pri čemer mora posebej ovrednotiti kot procesno predpostavko za začetek takega upravnega postopka presojo obstoja javnega interesa za začetek ponovnega postopka inšpekcijskega nadzora. Povedano drugače, na podlagi razlogov (novih dejstev, novih metod analize) se lahko začne inšpekcijski postopek zoper zavezanca tudi, če je bil glede določenega dejanja zoper njega pred tem že zaključen.

13. Po povedanem je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, v postopku pa tudi niso bila kršena pravila postopka, na katere pazi sodišče po uradni dolžnosti, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

14. Sodišče je v obravnavani zadevi odločalo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1. 15. Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. 1 Polonca Kovač, Erik Kerševan, Mirko Pečarič, Matjaž Remic, Nuša Orel in Petra Čas, (2016), Inšpekcijski nadzor, razprave, sodna praksa in komentar zakona