Jedro

Stališče tožeče stranke, da pomeni souporaba jedilnice dejanski najem in da zato izpolnjuje z javnim razpisom določeni pogoj, ni utemeljeno.

Zoper odločbo, ki jo na prvi stopnji izda ministrstvo, je po drugem odstavku 230. člena ZUP pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča. Določbo 231. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna je zato mogoče uporabljati le v smislu, da stranki zagotavlja pravico izjasnitve o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Z vidika povedanega torej oba sklepa skupaj pomenita odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom z dne 14. 11. 2012 je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve vlogo predlagatelja za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane v letih 2013 in 2014 za prijavljeno lokacijo A., zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je strokovna komisija vlogo pregledala ter pri tem ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje enega od osnovnih pogojev, to je, da mora lokal imeti jedilnico, ki mora biti v lokalu oziroma v objektu, v katerem je lokal s površino najmanj 20 m2 in najmanj 3 mizami in 12 sedeži, pri čemer mora biti lokal v njegovi lasti ali v najemu. Iz pogodbe, ki jo je tožeča stranka priložila k svoji vlogi pa izhaja, da tožeča stranka jedilnice nima v najemu, pač pa jo ima le v souporabi s Fakulteto B. Univerze v Ljubljani. To pa pomeni, da ne izpolnjuje osnovnega pogoja iz javnega razpisa.

S sklepom št. 41022-67/2012/6 z dne 4. 12. 2012 je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je strokovna komisija tožeče stranke skladno z 225. členom Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračunu Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) ugotovila, da pritožnik ne izpolnjuje osnovnega pogoja iz javnega razpisa, to je, da mora imeti jedilnico v lasti ali v najemu. V pogodbi o najemu delovnih prostorov kuhinje v stavbi Fakultete B. Univerze v Ljubljani za izvajanje dejavnosti nudenja prehrane na lokaciji št. … z dne 29. 6. 2012 pa je direktno zapisano, da jedilnica ni predmet oddaje prostorov v najem, pač pa najemodajalec pritožniku dovoljuje le souporabo jedilnic. Na podlagi 227. člena Pravilnika je zato minister izdal sklep, s katerim vlogi tožnika ni ugodil. Tožeča stranka vlaga tožbo v tem upravnem sporu, saj se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Poudarja, da je k prijavi na razpis za sporni leti skladno s postavljenimi osnovnimi pogoji predložila tudi kopijo pogodbe o najemu delovnih prostorov kuhinje v stavbi Fakultete B. za izvajanje dejavnosti in nudenja prehrane na tej lokaciji v obliki izvršljivega notarskega zapisa. Iz 2. člena pogodbe o najemu izhaja, da je predmet najema lokal, in sicer bife in kuhinja v pritličju, skladišče, del prostora …, garderoba, WC in tuš z vso premično opremo, ki se nahaja v teh prostorih. Pri tem pa ne gre prezreti, da je v nadaljnjem členu izrecno navedeno, da najemodajalec tožeči stranki kot najemnici izrecno dovoljuje tudi souporabo jedilnice v izmeri 184,90 m2 z namenom, da se omogoči konzumiranje hrane in pijače v tem prostoru. Tožeča stranka je k pritožbi zoper sklep ministra priložila tudi izjavo Univerze v Ljubljani, Fakultete B., iz katere ponovno izhaja izrecno dovoljenje fakultete za souporabo jedilnice z 32 mizami in 195 stoli. Po tako sklenjeni pogodbi o najemu je tožeča stranka postala najemnica lokala, istočasno pa je pridobila pravico do souporabe jedilnice, ki je s tem lokalom prostorsko povezana.

Iz gramatikalne razlage osnovnih pogojev javnega razpisa za sporni leti izhaja, da mora imeti ponudnik, ki se prijavlja, v lasti oziroma v najemu zgolj lokal, s katerim se ponudnik prijavlja, ne pa jedilnice. Kako bo ponudnik zadostil pogoju, da ima lokal jedilnico, pa je z eno izjemo prepuščeno ponudniku samemu. Osnovni pogoj javnega razpisa sicer določa, da ponudnik ne zadosti pogoju, ki določa, da mora imeti lokal jedilnico v predpisani velikosti, s tem, da ima sklenjeno pogodbo oziroma dogovor s sosedi ali kakim drugim lokalom. Vendar v konkretnem primeru tožeča stranka takšnega dogovora nima z nobenim lokalom, temveč ga ima s svojim najemodajalcem lokala v pogodbi o najemu lokalu. Jedilnica pa je s tem lokalom prostorsko povezana. Ta ugovor je tožeča stranka uveljavljala že v pritožbi, vendar se drugostopni organ do njega ni opredelil. Ker ima tožeča stranka pravico do souporabe jedilnice, lahko omenjeno pravico po vsebini in njenem bistvu enačimo s pravico do uporabe, ki gre najemniku po najemni pogodbi. Ker se drugostopni organ tožene stranke do navedb v pritožbi v celoti ni opredelil, je njegov sklep nejasen, neobrazložen in se ga ne da preizkusiti. Gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sklep prvostopnega organa je diskriminatoren in v nasprotju z načelom enakosti. Podoben razpis kot sporni, je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve objavilo že vrsto let nazaj, vendar pa je za sporno obdobje nenadoma postavilo dodatne pogoje za ponudnike, ki jih prej ni bilo in ki so sporni tudi v konkretnem upravnem sporu. Z omenjenim dodajanjem dodatnih pogojev se je ponudnike postavilo v neenak položaj, s čimer je prišlo do kršitve načela enake obravnave brez ustrezne podlage v zakonu ali drugem predpisu. Tožena stranka pa v izpodbijanih sklepih tudi ni pojasnila razlogov za razlikovanje med ponudniki, ki po njenem mnenju izpolnjujejo razpisne pogoje, in ponudniki, ki imajo pravico do uporabe prostora z mizami in stoli, kjer se lahko uživa hrana.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep z dne 14. 11. 2012 v zvezi s sklepom z dne 4. 12. 2012 odpravi, vlogi tožeče stranke pa ugodi tako, da je tožena stranka dolžna pozvati tožečo k podpisu pogodbe o zagotavljanju subvencionirane študentske prehrane oziroma z njo tako pogodbo skleniti. Podrejeno pa naj se izpodbijani sklep odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek. V vsakem primeru pa naj tožena stranka tožeči stranki povrne nastale stroške upravnega spora.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja, da tožeča stranka osnovnih pogojev iz razpisa, ki se nanašajo na jedilnico, ne izpolnjuje. Glede na to, da mora lokal imeti jedilnico in da mora biti v lasti ali najemu ponudnika, mora biti tudi jedilnica v lasti ali najemu ponudnika. Slednje je tožena stranka zapisala tudi v svojo odločbo, zato ne drži navedba, da je sklep drugostopnega organa nejasen, neobrazložen in da se ga ne da preizkusiti.

Na navedbe, da sta izpodbijana sklepa diskriminatorna in v nasprotju z načelom enakosti, pa tožena stranka odgovarja, da je med spremljanjem ponudnikov subvencionirane študentske prehrane v zadnjih letih ugotovila, da je v sistemu vedno več ponudbe, ki ne predstavlja zdravega načina prehranjevanja tudi glede načina zaužitja hrane. To je bil tudi razlog, da je v javni razpis za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane za sporni leti uvrstila osnovni pogoj, da morajo ponudniki zagotavljati jedilnico, mize in sedišča znotraj svojega lokala, da lahko študentje na primeren način zaužijejo študentsko kosilo. Tudi pogoj, da mora biti lokal, s tem pa tudi jedilnica, v lasti ali v najemu ponudnika, je potreben, saj so se v obdobju prejšnjega javnega razpisa prijavljali ponudniki, ki imajo le pult za strežbo in pa sklenjen dogovor s kakim drugim lokalom ali subjektom, kjer lahko potem študentje zaužijejo študentsko kosilo. Eden od ciljev subvencionirane študentske prehrane je vzpostavitev zdravega odnosa študentov do hrane in prehranjevanja. Ta dva pogoja pa sta pripomogla k doseganju želenega cilja. Tožena stranka je tako imela razumen razlog, da je v obravnavani razpis vključila sporni pogoj.

Tožeča stranka tudi neutemeljeno izenačuje pojma souporabe in najema. Pri tem se tožena stranka sklicuje na določbe 587. in 588. člena Obligacijskega zakonika ( v nadaljevanju OZ). Souporaba v svojem bistvu pomeni, da oseba ne pridobi izključne pravice do uporabe. Tako bi se lahko zgodilo, da bi bila souporaba jedilnice zaradi aktivnosti najemodajalca tako zmanjšana, da bi bila tako rekoč izničena, tožena stranka pa ne bi mogla doseči namena, ki ga je zasledovala z javnim razpisom. Ta pa je tak, da želi študentom zagotavljati konstantno dovolj prostora v jedilnici, da hrano zaužijejo kvalitetno.

Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbi tožeče stranke ne ugodi.

Tožeča stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah na svojem stališču glede izpolnitve pogojev iz javnega razpisa vztraja in ga še dodatno obrazlaga.

Prav tako tožena stranka svoje dosedanje trditve v nadaljnjih vlogah ponavlja. Pri tem izpostavlja, da je v tretjem odstavku 2. člena pogodbe o najemu delovnih prostorov kuhinje z dne 29. 6. 2012 izrecno zapisano, da jedilnica ni predmet oddaje prostorov v najem, saj najemodajalcu služi tudi za promocijsko dejavnost in predstavitve, poslovne sestanke ter druge študijske in znanstveno raziskovalne aktivnosti. Pojma souporabe in najema oziroma uporabe tako ni mogoče enačiti. Poudarja še, da so razpisni pogoji veljali za vse potencialne ponudnike in kdor želi postati ponudnik subvencionirane študentske prehrane, jih mora izpolnjevati.

Sodišče je v zadevi odločilo na podlagi 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) brez glavne obravnave.

Tožba ni utemeljena.

Med strankama tudi v tem upravnem sporu ostaja sporno, ali tožnica izpolnjuje pogoj javnega razpisa za izbiro ponudnikov subvencionirane študentske prehrane za leti 2013 in 2014, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 43/12 z dne 8. 6. 2012. Spor se nanaša predvsem na pravno kvalifikacijo pojma souporabe jedilnice, to je, ali zadošča kriterijem javnega razpisa, da mora biti tudi jedilnica v najemu ali lasti ponudnika subvencionirane študentske prehrane, souporaba jedilnice, s katero po najemni pogodbi razpolaga tožnica, ali ne. Spora sicer ni, da je ta pogoj zapisan v javnem razpisu kot osnovni, prav tako ne more biti sporno, da velja za vse ponudnike subvencionirane študentske prehrane enako in torej tudi za tožečo stranko.

Tudi po mnenju sodišča pojma souporabe ni mogoče enačiti z lastnino oziroma najemom ne v pravnem ne v dejanskem smislu. Lastninsko pravico ureja Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SZ) v členih 37 in naslednjih. Za razliko od slednjega najemno pogodbo ureja OZ v členih 587 in naslednjih. Souporaba pa je samostojen pravni institut osebnih služnosti, urejen v členih 227 in naslednjih SZ. Gre torej za tri povsem različne pravne institute, ki so v zakonu tudi posebej urejeni. Zato jih med seboj ni mogoče enačiti ne po dejanski, ne po pravni plati. Trditev tožeče stranke, da predstavlja souporaba jedilnice dejanski najem, je torej pravno zgrešena.

Po mnenju sodišča je izpodbijani sklep tudi mogoče preizkusiti, zato bistvenih kršitev pravil postopka sodišče v njem ne najde. Pri tem še opozarja, da je pri razpisnem postopku, kot je obravnavani, potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar in s tem v zvezi za smiselno uporabo Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na podlagi 4. člena omenjenega zakona. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe sodišče ugotavlja, da je tako na prvi kot na drugi stopnji odločal isti organ oziroma ista oseba. V drugem odstavku 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, pritožba dovoljena samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Ker je pritožba mogoča le, če jo določa zakon, določitev pravnega sredstva zoper odločitev ministrstva s podzakonskim predpisom ni mogoča, saj morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakonom, kot to določa tretji odstavek 153. člena Ustave RS. Kot pravno podlago za odločanje o pritožbi je ministrstvo navedlo 231. člen Pravilnika, ki je podzakonski predpis. Dejstvo je, da načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP zahteva, da je pred izdajo odločbe potrebno dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne more opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se izjavijo. Določbo 231. člena Pravilnika kot podzakonskega predpisa je zato mogoče uporabljati le v smislu zagotavljanja pravice stranke, da se izjasni o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Z vidika omenjenega torej oba sklepa pomenita odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, v katerem pa so bile po mnenju sodišča pravice tožeče stranke spoštovane.

V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja tožena stranka, in z razlogi, s katerimi zavrača ugovore tožeče stranke. Kolikor so ugovori, ki jih tožeča stranka uveljavlja v tožbi enaki pritožbenim, pa jih iz istega razloga, da ne bi prišlo do ponavljanja, zavrača tudi sodišče v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1. Po povedanem sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katero je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.