Jedro

Predmet spornega Dogovora o višini povprečnine za leto 2015 so vprašanja, povezana s financiranjem opravljanja na občine prenesenih nalog iz državne pristojnosti. Zakonodajalec določa tako način zagotavljanja sredstev za njihovo opravljanje, kot tudi način ugotavljanja primernega obsega teh sredstev. Manevrski prostor, ki ga zakonodajalec pri dogovarjanju z občinami pušča vladi, je edinole v možnosti prožne uporabe z zakonom določenih podatkov. Možnosti za oblikovanje lastne pogodbene volje vlade, kakršna je sicer značilna za pogodbena razmerja, v primeru urejanja vprašanj, povezanih s finančnimi sredstvi občin, torej ni.

Vlada pri sklepanju dogovorov z občinami, ki se tičejo vprašanj njihovega financiranja, ne sodeluje kot organ državne uprave, ampak kot organ izvršilne oblasti. Ravnanja vlade, opravljena v okviru njene tako imenovane politično izvršilne funkcije, pa že zaradi svoje vsebine, v nobenem primeru ne morejo biti podlaga civilnopravnega razmerja. Zato je zaključek prvostopenjskega sodišča o tem, da v obravnavanem primeru ne moremo govoriti o upravni pogodbi, pravilen.

Dogovor, katerega izpolnitev s to tožbo zahtevata tožnici kot reprezentativni združenji občin, v njune pravice v ničemer ne posega, ne nalaga jima nobenih obveznosti, niti kako drugače ne posega v njun pravni položaj, kar so bistvene procesne predpostavke za dovoljenost upravnega spora.

Odločanje o tem, na kakšen način in v kakšnem obsegu bodo občinam zagotovljena sredstva za financiranje opravljanja nalog iz državne pristojnosti, nikakor ni stvar sodišča, pač pa sodi v pristojnost zakonodajalca.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka nosi sama svoje pritožbene stroške.

Obrazložitev

**Odločitev sodišča prve stopnje in pritožba**

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, s katero sta tožnici zahtevali, da „tožena stranka Republika Slovenija, Vlada Republike Slovenije“ izpolni obveznost iz 4. točke Dogovora o višini povprečnine tako, da z izvedbenimi in sistemskimi ukrepi za znižanje stroškov občin pri izvajanju z zakonom določenih nalog zagotovi sprejem ukrepov za znižanje stroškov občin za 22.800.000 EUR na letni ravni ali da na drug način zagotovi sredstva (1. točka izreka). Odločilo je tudi o pravdnih stroških (2. točka izreka).

2. Zoper sklep je tožeča stranka vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi. Podrejeno predlaga, da pritožbeno sodišče prvostopenjski sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, oziroma odstopi v odločanje Upravnemu sodišču. V vsakem primeru predlaga, da pritožbeno sodišče toženi stranki naloži, da ji povrne pravdne stroške.

3. Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

**Utemeljenost pritožbe**

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožnici, kot reprezentativni združenji občin, sta z Vlado Republike Slovenije sklenili pisni dogovor, naslovljen kot Dogovor o višini povprečnine za leto 2015, od tu Dogovor.1 Z njim so med drugim določili višino povprečnine2 za leto 2015, v 4. točki pa se je vlada zavezala (tudi), „da bo do 30. 6. 2015 z izvedbenimi in sistemskimi ukrepi za znižanje stroškov občin pri izvajanju z zakonom določenih nalog, zagotovila sprejem ukrepov za znižanje stroškov občin za 22.800.000 EUR na letni ravni ali na drug način zagotovila sredstva“.

6. Tožnici pravita, da vlada s tem, ko ni poskrbela za finančne prihranke, obljubljene občinam, ni izpolnila svoje obveznosti iz 4. točke Dogovora. Zato zahtevata izpolnitev te obveznosti od Republike Slovenije. Sodišče prve stopnje je ocenilo, da spor ne spada v pristojnost sodišča in je njuno tožbo zavrglo.

**Pravica do sodnega varstva**

7. Tožnici tudi v pritožbi vztrajata, da naj bi Dogovor predstavljal upravno pogodbo, katere izpolnitev lahko zahtevata pred pravdnim sodiščem. A neutemeljeno. Dogovoru tudi po presoji pritožbenega sodišča ni mogoče pripisati pravne narave upravne pogodbe.

8. Naše pozitivno pravo upravnih pogodb ne ureja. Sodna praksa3 pa med upravne pogodbe uvršča tiste pogodbe, pri katerih je najmanj ena pogodbena stranka oseba javnega prava, pod nadaljnjim pogojem, da je pogodba sklenjena v javnem interesu ali da vsebuje določbe, ki pomenijo prevlado osebe javnega prava in jih v zasebnopravni pogodbi druga pogodbena stranka običajno ne bi sprejela. Kriteriji za njeno identifikacijo se v sodni praksi povzemajo iz pravne teorije, ki hkrati poudarja, da gre za pogodbe, ki jih praviloma sklepajo osebe javnega prava in ki so v določenem delu pod javnopravnim režimom.4 Namenjene so izvajanju upravnih nalog, njihovo sklepanje pa je omejeno na tista področja delovanja, kjer ima uprava določeno polje lastne presoje, v katerem lahko oblikuje svojo lastno pogodbeno voljo, potrebno za sklepanje pogodb.5

9. Predmet spornega Dogovora pa so vprašanja, povezana s financiranjem opravljanja na občine prenesenih nalog iz državne pristojnosti, ki so več ali manj v celoti pod javnopravnim režimom. Zakonodajalec določa tako način zagotavljanja sredstev za njihovo opravljanje, kot tudi način ugotavljanja primernega obsega teh sredstev (prvi odstavek 148. člena Ustave v zvezi s 5., 11. in 12. členom ZFO-1). Manevrski prostor, ki ga zakonodajalec pri dogovarjanju z občinami pušča vladi, je edinole v možnosti prožne uporabe6 z zakonom določenih podatkov. Možnosti za oblikovanje lastne pogodbene volje vlade, kakršna je sicer značilna za pogodbena razmerja, v primeru urejanja vprašanj, povezanih s finančnimi sredstvi občin, torej ni. Zato se pritožnici tudi ne moreta uspešno sklicevati na zakonsko nadomestitev pogodbene volje strank takrat, ko med vlado in občinami ne pride do dogovora, s čimer utemeljujeta, zakaj naj bi tudi v obravnavanem primeru šlo za upravno pogodbo.

10. Za presojo pravne narave spornega Dogovora je bistveno predvsem dejstvo, da urejanje vprašanj v zvezi s financiranjem občin sploh ne sodi med upravne naloge vlade. Vlada pri sklepanju dogovorov z občinami, ki se tičejo vprašanj njihovega financiranja, ne sodeluje kot (najvišji) organ državne uprave, ampak kot organ izvršilne oblasti.7 Njeno delovanje namreč ni usmerjeno navznoter, k lastnemu upravnemu aparatu, kar je značilnost upravnega delovanja, temveč nasproti samoupravnim lokalnim skupnostim (oziroma oblikam njihovega povezovanja) v okviru ustavno opredeljenih pristojnosti in medsebojnih razmerij, kar je značilnost vladne politično izvršilne funkcije.8 Ravnanja vlade, opravljena v okviru njene tako imenovane politično izvršilne funkcije, pa že zaradi svoje vsebine, v nobenem primeru ne morejo biti podlaga civilnopravnega razmerja. Zato je zaključek prvostopenjskega sodišča o tem, da v obravnavanem primeru ne moremo govoriti o upravni pogodbi, pravilen.

11. Pritožbeno stališče, da v tem primeru ne gre za ravnanje iz državnih pristojnosti zato, ker se v takšni situaciji izdajajo predpisi in akti, ne drži že zato, ker vlada, na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 2. člena ZVRS, v okviru opravljanja svoje politično izvršilne funkcije, sploh ne izdaja le predpisov, temveč sprejema tudi druge ukrepe (ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države). Tudi to, da v Dogovoru ni zapisano, da gre za politični dogovor, za presojo njegove pravne narave, glede na vsebino, ne more imeti odločilnega vpliva.

12. Dejansko stanje v zadevah Vrhovnega sodišča Republike Slovenije II Ips 19/2013, III Ips 31/2012 in III Ips 83/2002, na katere se sklicuje pritožba, je bilo drugačno in zato za zaključek o pravni naravi Dogovora v tej zadevi ne morejo biti relevantne. V nobeni od sodnih odločb sodišče ni presojalo pravne narave dogovora, sklenjenega med reprezentativnim združenjem občin in vlado, povezanega z vprašanjem financiranja občin. O pravni naravi in iztožljivosti vladne zaveze k znižanju stroškov občin za financiranje občinskih nalog iz državne pristojnosti pa se do sedaj ni izreklo niti Ustavno sodišče.9

13. Glede na postavljeni zahtevek ta spor, tudi po prepričanju pritožbenega sodišča, ne sodi niti v pristojnost upravnega sodišča. V upravnem sporu se namreč zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij.10 Dogovor, katerega izpolnitev s to tožbo zahtevata tožnici kot reprezentativni združenji11 občin, pa v njune pravice v ničemer ne posega, ne nalaga jima nobenih obveznosti, niti kako drugače ne posega v njun pravni položaj, kar so bistvene procesne predpostavke za dovoljenost upravnega spora. Nezadostnost zagotovljenih sredstev vpliva kvečjemu na pravni položaj njunih članic (občin). Iz enakih razlogov v tej zadevi ne gre niti za upravni spor po 4. členu ZUS-1, v katerem sodišče, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča o zakonitosti dejanj in posamičnih aktov, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Pogoj za dopustnost takega spora namreč ni zgolj ta, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ampak mora biti poseženo tudi v neko človekovo pravico ali temeljno svoboščino tistega, ki to varstvo uveljavlja. Tožnici pa posega v njune človekove pravice in temeljne svoboščine, kot že rečeno, ne zatrjujeta. Zato pritožbeno sklicevanje na subsidiarno pristojnost upravnega sodišča ne more biti utemeljeno.

14. Pritožnici se neutemeljeno zavzemata za to, da bi jima moralo biti zagotovljeno sodno varstvo prav za odločanje o zahtevku, ki je predmet te tožbe. Procesne predpostavke, kot okoliščine, ki lahko preprečijo, da bi sodišče vsebinsko obravnavalo zadevo, sicer res pomenijo omejitev pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Vendar pravica do sodnega varstva ne pomeni, da ima kdorkoli pravico od sodišča zahtevati karkoli. Ustavno sodišče Republike Slovenije je večkrat pojasnilo, da ima po tej določbi vsakdo le pravico, da sodišče odloča o njegovih pravicah in dolžnostih v ustreznem, za to predvidenem postopku in ob postavitvi ustreznega tožbenega zahtevka.12

15. Pritožnici nadalje menita, da je zahtevano sodno varstvo nujno, zato da se državi prepreči korist od lastnih protipravnih ravnanj. Spregledata pa, da je prav temu namenjen institut odškodninske odgovornosti države iz 26. člena Ustave, po katerem ima vsakdo pravico do povrnitve škode, ki mu jo s protipravnim ravnanjem povzroči država, njen organ ali posameznik, za katerega odgovarja država. Neutemeljen je tudi njun očitek, da bi bili tožnici (pravilneje občine, katerih interese predstavljata) v primeru sklenitve Dogovora, prikrajšani za ustavno sodno varstvo, ker se v takem primeru vprašanje financiranja prenesenih nalog ne uredi z zakonom. A to ne drži. Tako obseg kot način zagotavljanja finančnih sredstev občinam namreč v vsakem primeru, če se dogovor sklene ali ne, na koncu z zakonom o izvrševanju državnega proračuna določi državni zbor.13

16. Stališče prvostopenjskega sodišča o absolutni nepristojnosti sodišča za odločanje v tej zadevi se po povedanem pokaže kot pravilno, vsebinski očitki pritožbe pa kot neutemeljeni. Sodišče o zahtevku, kakršen je bil postavljen, ne sme in ne more odločiti. Odločanje o tem, na kakšen način in v kakšnem obsegu bodo občinam zagotovljena sredstva za financiranje opravljanja nalog iz državne pristojnosti, nikakor ni stvar sodišča,14 pač pa sodi v pristojnost zakonodajalca.

**Bistvene kršitve postopka**

17. Pritožnici prvostopenjskemu sodišču očitata, da se v sklepu ni opredelilo do njunih trditev o nujnosti zahtevanega sodnega varstva. Vendar očitek ni utemeljen. Iz konteksta obrazložitve15 je razvidno, da prvostopenjsko sodišče stališču tožeče stranke ni pritrdilo, saj je štelo, da zadošča možnost drugačne oblike sodnega varstva. Pritožnici ne moreta uspeti niti s sklicevanjem na to, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do njunih naziranj o pravni naravi Dogovora.16 Sodišče prve stopnje je stališče tožeče stranke, po katerem naj bi imel sporni Dogovor pravno naravo upravne pogodbe, ne samo vzelo na znanje, ampak se je do njega v 29. do 31. točki svoje obrazložitve tudi izrecno opredelilo s tem, ko je pojasnilo, zakaj šteje, da Dogovor ni upravna pogodba. Procesna kršitev dolžnosti sodišča opredeliti se do strankinih navedb iz 8. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku, od tu ZPP, torej ni podana.

18. Pritožnici uveljavljata tudi procesno kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, češ da je odločitev sodišča v celoti nesubstancirana in da iz obrazložitve ni jasno, katere odločbe Ustavnega sodišča ima prvostopno sodišče v mislih pri svojih zaključkih o pravni naravi Dogovora in zakaj postavljeni zahtevek ne bi bil iztožljiv. Bistvena značilnost te kršitve je, da sodbe, oziroma v tem primeru sklepa, ni mogoče preizkusiti. Izpodbijani sklep pa takšne pomanjkljivosti nima. Poleg tega je iz njegove obrazložitve17 izrecno razvidno, na katere odločbe Ustavnega sodišča se je oprlo prvostopenjsko sodišče, pa tudi to, s katerimi stališči Ustavnega sodišča (med drugim) utemeljuje svojo odločitev o pravni naravi Dogovora. Iz konteksta 31. točke obrazložitve je razvidno tudi, da je prvostopenjsko sodišče štelo, da se izpolnitve tožbenega zahtevka ne more doseči s tožbo (da torej ni iztožljiv) zato, ker je šlo pri Dogovoru, po oceni sodišča, za obliko sodelovanja oseb javnega prava in za uresničevanje lokalne samouprave.18

19. Končno ni utemeljen niti pritožbeni očitek, po katerem naj bi prestavljalo prvostopenjsko stališče o neiztožljivosti zahtevka popolno presenečenje, ker naj bi bili, po mnenju pritožnic, „iztožitvi nenadomestljivih dejanj namenjeni sodni penali“. Sodni penali, ki naj bi dolžnike spodbujali k izpolnitvi njihovih nedenarnih obveznosti, namreč z iztožljivostjo, kot možnostjo zahtevati izpolnitev zahtevka s tožbo, nimajo nobene zveze.

**Sklepno**

20. Pritožbeni očitki torej niso utemeljeni. Izpodbijana odločitev prvostopenjskega sodišča, po kateri sodišče ni pristojno za odločanje v tej zadevi, je pravilna in zakonita. Ker pritožbeno sodišče niti ob uradnem preizkusu sklepa ni zasledilo nobenih kršitev iz drugega odstavka 350. člena v zvezi s prvim odstavkom 366. člena ZPP, je pritožbo zavrnilo in sklep sodišča prve stopnje potrdilo, tako kot mu to nalaga določba 2. točke 365. člena ZPP.

**Pritožbeni stroški**

21. V skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP je pritožbeno sodišče odločilo tudi o stroških, ki so nastali v pritožbenem postopku. Tožeča stranka, ki s pritožbo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP, sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1 Na prilogi A6 sodnega spisa. 2 Torej na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin (primerjaj drugo točko 2. člena Zakona o financiranju občin, od tu ZFO-1). 3 Na primer odločbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije III Ips 31/2012 z 15. 10. 2013, II Ips 19/2013 z 5. 2. 2015 in II Ips 190/2017 z 21. 12. 2017. 4 Tako Pirnat, v: Pravni problemi upravne pogodbe, Javna Uprava, št. 2, Ljubljana 2000, stran 143. 5 Primeroma se navaja diskrecijsko pravico glede priznanja določene pravice posamezniku, pooblastilo za določanje nekaterih modalitet sprejema odločitve ali možnost interpretacije nedoločnih pravnih pojmov. Tako Kerševan, v: Uprava in sodni nadzor, Pravna fakulteta Ljubljana 2004, Littera Scripta Manet, Zbirka Manet, 4. knjiga, stran 185 in 190. 6 Primerjaj 26. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-164/13-11 z 10. 6. 2015. 7 Glej določbo prvega odstavka 2. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, od tu ZVRS. Tako pravi tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v 28. točki obrazložitve svoje odločbe U-I-164/13-11 z 10. 6. 2015. 8 Tako tudi Kerševan, v: Uprava in sodni nadzor, Pravna fakulteta Ljubljana 2004, Littera Scripta Manet, Zbirka Manet, 4. knjiga, stran 123. 9 Pritožnici izpostavljata odločbe Ustavnega sodišča U-I-164/13, U-I-1/11 in U-I-150/15-25. 10 Primerjaj določbo prvega odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu, od tu ZUS-1. 11 Ne gre torej niti za spor med državo in lokalno skupnostjo po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1. 12 Glej Galič, v: Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2004, stran 81. 13 Glej 12. člen ZFO-1 in 148. člen Ustave. 14 Takšno poseganje mu prepoveduje načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. 15 Predvsem iz 31. in 33. točke izpodbijanega sklepa. 16 Nekonkretizirano sklicevanje pritožnice na njene navedbe, ki jih je podala v postopku na prvi stopnji „v V. in IX točki“, samo po sebi ne zadošča. Ker je pritožba akt, vložen v samostojnem delu pravdnega postopka, mora pritožnica v njej konkretno podati vse trditve, ki naj bi bile po njegovem mnenju pomembne za pravilno in zakonito odločitev. Zato pritožbeno sodišče takšnega sklicevanja ni upoštevalo. 17 Zlasti iz 27. in 28. točke obrazložitve izpodbijanega sklepa. 18 S sklicevanjem na odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sklepu III Ips 12/2015 pa je sodišče utemeljilo zgolj svoje stališče, da pri odločanju o obstoju procesne predpostavke sodne pristojnosti ni relevantna zatrjevana pravna narava (torej tista, ki jo razmerju pripisuje stranka), temveč njegova resnična pravna narava.