18. 2. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Karmen Vezjak Progar in Marka Progarja, oba Vrhnika, na seji 18. februarja 2021

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest in kolesarskih poti v Občini Vrhnika (Naš časopis, št. 402/13), kolikor kategorizira občinske javne ceste v delih, ki potekajo po zemljiščih parc. št. 1024/23, 1025/9 in 1026/9, vse k. o. Vrhnika, se zavrže.

2.Pobudnika in nasprotna udeleženka sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika izpodbijata Odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest in kolesarskih poti v Občini Vrhnika (v nadaljevanju Odlok), kolikor kategorizira občinske javne ceste v delih, ki potekajo po zemljiščih, katerih solastnika sta. Navajata, da bi bila lahko predmetna zemljišča v zasebni lasti v Odloku opredeljena kot zbirna mestna ali zbirna krajevna cesta (s skrajšano oznako LZ) in mestna ali krajevna cesta (s skrajšano oznako LK) iz 5. člena Odloka kot tudi javna pot (s skrajšano oznako JP) iz 6. člena Odloka. Zatrjujeta, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju z 2., 33., 67. in 153. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

2.Pobudnika navajata, da sta lastninsko pravico pridobila na podlagi prodajne pogodbe z dne 25. 4. 2016, ki je bila 26. 5. 2016 predložena za vpis v zemljiško knjigo. Nato sta prejela dopis Medobčinskega inšpektorata in redarstva, Vrhnika (v nadaljevanju inšpektorat), z dne 13. 6. 2017, da oporni zid, ki v celoti stoji na parcelah v njuni izključni lasti in meji na parcele, katerih solastnika sta, stoji na kategorizirani javni cesti oziroma na kategorizirani javni poti št. LZ 466023, zemljišče parc. št. 2886/1, k. o. Vrhnika. Navajata, da sta dne 20. 6. 2017 Občino Vrhnika (v nadaljevanju Občina) obvestila o (po njunem mnenju) očitno napačnem ravnanju inšpektorata ter opozorila, da nobena od predmetnih parcel ne more biti omenjena kategorizirana javna cesta. Zaradi nejasnih odgovorov sta se z zaprosilom za pojasnilo na Občino obrnila še večkrat (14. 11. 2017, 5. 12. 2017 in 29. 12. 2017). Občina je z dopisom z dne 8. 1. 2018 jasno pojasnila, da predmetne nepremičnine v celoti ali deloma predstavljajo zemljišče kategorizirane javne ceste, skladno z Odlokom.

3.Občina v odgovoru na pobudo oporeka pravočasnosti pobude. Navaja, da predmetne nepremičnine tudi v naravi predstavljajo cestno infrastrukturo in da je bila cesta na njih kategorizirana že z Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest in kolesarskih poti v Občini Vrhnika (Uradni list RS, št. 8/99). Da nepremičnine v naravi predstavljajo pločnike in asfaltne poti ter da sta si pobudnika nepremičnine ogledala in potrdila, da poznata njihovo lego in stanje, naj bi izhajalo tudi iz prodajne pogodbe. Občina trdi, da sta bila na veljavnost Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za pozidavo Mrle na Vrhniki (Naš časopis, št. 370/10, in Uradni list RS, št. 19/10 – v nadaljevanju OPPN Mrle), iz katerega izhaja, da so površine javnega dobra površine rekonstruiranega pločnika ob rekonstrukciji Idrijske ceste (sedaj Betajnove ceste), opozorjena v potrdilu o namenu rabe nepremičnine, ki ga je bilo potrebno pridobiti za overitev podpisa prodajalca na prodajni pogodbi, in da sta pobudnika že v letu 2016 vedela, da po predmetnih površinah poteka kategorizirana javna cesta. To naj bi izhajalo tudi iz tega, da sta za izgradnjo opornega zidu na parcelah št. 1026/8 ter 1024/16, obe k. o. Vrhnika, ki mejita na predmetni parceli št. 1024/23 ter št. 1026/9, na katerih leži javna cesta, pridobila soglasje Občine št. 351-117/2016-2 (6-08) z dne 5. 10. 2016 (v nadaljevanju soglasje), ki ga je na podlagi OPPN Mrle potrebno pridobiti za postavitev podpornega zidu ob javnih cestah. Če pobudnika tedaj ne bi vedela, da na teh nepremičninah leži javna cesta v upravljanju Občine, soglasja za gradnjo podpornega zidu ob meji teh parcel ne bi iskala. Občina trdi še, da je to, da preko nepremičnin pobudnikov potega kategorizirana javna cesta, razvidno iz izpodbijanega odloka ter geodetskih podatkov. Navaja, da tudi iz soglasja in povezane dokumentacije izhaja, da sta bila pobudnika najkasneje z njim obveščena, da se oporni zid gradi ob kategorizirani javni cesti št. LZ 466023. Zato Občina trdi, da ne drži, da sta za kategorizacijo izvedela šele ob obisku inšpekcije, saj sta ravno na podlagi nameravane gradnje podpornega zidu ob javni cesti že v letu 2016 pridobila omenjeno soglasje. Po njenem mnenju sta pobudnika lastninsko pravico na predmetnih nepremičninah pridobila v zavedanju, da leži na njih kategorizirana javna cesta, saj je bilo to dejstvo razvidno tudi iz stanja na kraju samem. Občina izpostavlja tudi, da pobudnika nista opredelila člena odloka, ki ga izpodbijata. Navaja še razmerje z lastnikom nepremičnin v času sprejetja izpodbijanega Odloka in druge okoliščine, zaradi katerih je v pričakovanju prenosa lastninske pravice (do česar pa kasneje ni prišlo) kategorizirala javno cesto. Meni, da izpodbijani Odlok zaradi soglasja tedanjega lastnika za kategorizacijo v delu, v katerem kategorizira občinsko javno cesto po predmetnih zemljiščih, ni v neskladju z Ustavo. Predlaga zavrženje pobude oziroma njeno zavrnitev ter povrnitev stroškov postopka, v primeru ugotovitve neskladnosti z Ustavo pa naj Ustavno sodišče Občini naloži, naj Občina izpodbijani Odlok odpravi v roku šest mesecev od objave odločbe.

4.Pobudnika v izjavi o navedbah v odgovoru Občine vztrajata pri zatrjevani pravočasnosti, pri čemer se sklicujeta na dopis Občine z dne 8. 1. 2018. Opozarjata tudi na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Gros proti Sloveniji z dne 7. 7. 2020. Glede opredelitve izpodbijanega člena ponavljata opredelitev v pobudi. V zvezi z navedbami Občine glede stanja nepremičnin v naravi ob sklenitvi prodajne pogodbe navajata namensko rabo (stanovanjske površine) in dejansko rabo nepremičnin (pozidane nepremičnine) in se sklicujeta na katastrske podatke. Poudarjata, da gre za zasebno lastnino ter da je do izvedbe infrastrukture prišlo šele z razparcelacijo, oblikovanjem in izvedbo zaključene stanovanjske soseske Mrle. Vztrajata pri zatrjevani protiustavnosti in predlagata, naj Ustavno sodišče naloži Občini, naj pobudnikoma povrne vse njune stroške postopka.

B.

5.Po tretjem odstavku 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko pobudnik vloži pobudo, kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic.

6.Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise in akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika, določil tako, da ga je vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po tem, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Iz navedenega izhaja, da je za presojo pravočasnosti vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa prvenstveno upošteven zakonsko določen objektivni rok, kar je razumljivo, saj se predpisi objavljajo v uradnih glasilih, objava pa je namenjena prav temu, da se vsi, ki jih predpis zadeva, z njim lahko seznanijo pred njegovo uveljavitvijo. To, da zakonodajalec dopušča tudi subjektivni rok, glede na navedeno ne more pomeniti zanikanja enoletnega objektivnega roka. Pomeni le to, da nekatere škodljive posledice lahko nastanejo že s samo uveljavitvijo predpisa, nekatere škodljive posledice pa so že po svoji naravi takšne, da lahko nastanejo šele z njegovim izvrševanjem. V slednjih primerih bi vezanost zgolj na objektivni rok pomenila prehudo omejitev in zato zakon dopušča tudi subjektivni rok, ki je vezan na to, kdaj je posameznik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ker je ta trenutek po naravi stvari odvisen od subjektivnih okoliščin na strani pobudnika, je pomembno, da ta izčrpno in prepričljivo utemelji trditev o tem, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, ter pri tem navede tudi vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je mogoče njegovo trditev preveriti in oceniti. Dokazno breme o obstoju teh dejstev in okoliščin je torej v tem primeru v celoti na strani pobudnika, presoja Ustavnega sodišča pa je odvisna zlasti od prepričljivosti pobudnikove utemeljitve (glej sklep št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012, Uradni list RS, št. 90/12, 5. točka obrazložitve; glej tudi sklep št. U-I-314/13 z dne 7. 1. 2015, 3. točka obrazložitve). V zadevi št. U-I-267/10 je Ustavno sodišče poudarilo tudi zahtevo, da pobudniki, ki so se sklicevali na subjektivni rok, dokažejo, da so za nastanek škodljivih posledic, ki jih zatrjujejo, lahko izvedeli šele določen čas po uveljavitvi predpisa, in utemeljijo, zakaj ta čas ne more segati izven časovnega okvira enega leta pred vložitvijo pobude (6. točka obrazložitve omenjenega sklepa). To stališče iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, ne vpliva na odločitev v obravnavani zadevi. Da bi bilo sklicevanje pobudnikov na pravočasnost lahko uspešno, bi glede na navedeno namreč v vsakem primeru pobudnika morala izkazati, da sta za nastanek škodljivih posledic izvedela šele po uveljavitvi Odloka in da sta pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka vložila v enem letu od dne, ko sta zanje izvedela.

7.Pobudnika pravočasnost pobude utemeljujeta z navedbo, da sta bila o tem, da Občina za predmetne nepremičnine trdi, da v celoti ali deloma predstavljajo kategorizirane javne ceste, obveščena z dopisom Občine z dne 8. 1. 2018. S temi navedbami se po vsebini sklicujeta na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka sta vložila 7. 3. 2018.

8.Odlok je začel veljati 12. 3. 2013.[1] Po presoji Ustavnega sodišča za prepričljivost trditve pobudnikov glede pravočasnosti pobude ni odločilno, da sta bila z dopisom Občine z dne 8. 1. 2018 izrecno seznanjena, da je bila javna cesta št. LZ 466023 na predmetnih nepremičninah kategorizirana prav z izpodbijanim Odlokom, temveč je za to pomembna tudi ugotovitev, da ne obstajajo okoliščine, ki bi v to trditev vzbujale dvom ali ji nasprotovale oziroma kazale na to, da sta bila pobudnika s tem, da po predmetnih nepremičninah poteka kategorizirana javna cesta, seznanjena že prej.

9.Pobudnika sta nepremičnine kupila v letu 2016. V času vložitve pobude njuna lastninska pravica na predmetnih nepremičninah v zemljiško knjigo sicer še ni bila vpisana. Vendar sta pobudnika pobudi priložila kopijo prodajne pogodbe in notarski zapisnik o prevzemu priloge notarskega zemljiškoknjižnega predloga ter navedla, da sta vložila urgenco za vpis njune lastninske pravice na nepremičninah v zemljiško knjigo. Ker je iz zgodovinskega zemljiškoknjižnega izpiska razvidno, da je vpis lastninske pravice pobudnikov, ki je bil sicer izveden šele 11. 1. 2019, začel učinkovati že 26. 5. 2016, je Ustavno sodišče štelo, da sta pobudnika že v času vložitve pobude izkazovala pravni interes za pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka, in je tako presojalo tudi druge okoliščine v zvezi s pobudo.

10.Pobudnika v zvezi z navedbami Občine glede stanja nepremičnin v naravi ob sklenitvi prodajne pogodbe sicer navajata namensko rabo (stanovanjske površine) in dejansko rabo nepremičnin (pozidane nepremičnine), pri čemer se sklicujeta na katastrske podatke, in poudarjata, da je do izvedbe infrastrukture prišlo šele z razparcelacijo, oblikovanjem in izvedbo zaključene stanovanjske soseske Mrle, ne zanikata pa, da so predmetne parcele že ob nakupu v naravi predstavljale pločnike in asfaltne poti, kot tudi izhaja iz 2. točke 1. člena in drugega odstavka 2. člena prodajne pogodbe. Prav tako ne zanikata navedbe Občine, da sta bila na veljavnost OPPN Mrle, iz katerega izhaja, da so površine javnega dobra površine rekonstruiranega pločnika ob rekonstrukciji Idrijske ceste (sedaj Betajnove ceste), opozorjena v potrdilu o namenu rabe nepremičnine, ki ga je bilo treba pridobiti za overitev podpisa prodajalca na prodajni pogodbi. Tudi iz zgodovinskega izpisa iz zemljiške knjige izhaja, da je bila parcelacija izvedena v letu 2012, torej pred sklenitvijo prodajne pogodbe, saj sicer tako opredeljene predmetne parcele niti ne bi mogle biti predmet nakupa. V letu 2016 (kar tudi med strankami ni sporno) sta pobudnika pridobila soglasje za postavitev opornega zidu ob javni cesti na nepremičninah v njuni lasti, ki mejita na predmetni nepremičnini parc. št. 1024/23 in št. 1026/9, obe k. o. Vrhnika, katerih solastnika sta, oziroma na zemljišče parc. št. 1024/10, k. o. Vrhnika, ki se kot interna dovozna pot (upoštevaje 2. točko izreka omenjenega soglasja) "priključi na kategorizirano občinsko javno cesto LZ 466023". Iz obrazložitve soglasja je razvidno, da je bilo dano na podlagi določb OPPN Merle, ki urejajo postavitev škarp in opornih zidov v določenih višinah na parcelnih mejah (14. člen) in ob javnih cestah (prvi in peti odstavek 39. člena). Navedeno po oceni Ustavnega sodišča, upoštevaje lego nepremičnin (predvsem zemljišča parc. št 1025/9, k. o. Vrhnika) in potek Betajnove ceste, ki je razvidna iz grafične priloge, priložene k vlogi za izdajo soglasja, ne pritrjuje trditvi pobudnikov, da sta za škodljive posledice izpodbijanega Odloka izvedela šele z dopisom Občine z dne 8. 1. 2018. Temu, da sta za to, da po predmetnih nepremičninah poteka kategorizirana javna cesta, izvedela šele s tem dopisom, nasprotujeta tudi njuni navedbi o tem, da sta prejela dopis inšpektorata, in o tem, da sta Občino z dopisom z dne 20. 6. 2017 opozorila, da nobena od parcel, katerih lastnika ali solastnika sta, ne more biti kategorizirana lokalna javna cesta. V zvezi s postavitvijo opornega zidu ob javni cesti je v letu 2017 tekel tudi inšpekcijski postopek, katerega zaključek pa za presojo prepričljivosti trditve pobudnikov o pravočasnosti njune pobude ni pomemben.

11.Glede na navedeno pobudnika po oceni Ustavnega sodišča, upoštevaje okoliščine v zvezi z nakupom nepremičnin in podanim predlogom za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo ter omenjenim soglasjem, od česar je do vložitve pobude poteklo več kot eno leto, in nasprotujoče si trditve pobudnikov, nista prepričljivo utemeljila trditve o tem, kdaj sta izvedela za nastanek škodljivih posledic, in nista zadostila zahtevam glede pravočasnosti pobude v okviru subjektivnega roka, ki izhajajo iz 5. točke obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-267/10.

12.Ker pobudnika v izjavi o navedbah v odgovoru Občine v zvezi s pravočasnostjo pobude omenjata tudi sodbo ESČP v zadevi Gros proti Sloveniji (v nadaljevanju zadeva Gros), Ustavno sodišče še pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ne gre za enak primer. V postopku, ki ga je ESČP presojalo v zadevi Gros, je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-149/16 z dne 20. 2. 2018 pobudo kot prepozno zavrglo zato, ker je ocenilo, da pobudnik s svojimi navedbami ni zadostil zahtevam, ki izhajajo iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-267/10, da izčrpno in prepričljivo utemelji trditev o tem, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, saj ni pojasnil niti, zakaj se s kategorizacijo ni mogel seznaniti že pred prejemom odločbe, s katero je zatrjeval pravočasnost pobude. Po presoji ESČP tretji odstavek 24. člena ZUstS od pobudnika, ki se sklicuje na subjektivni rok, ne zahteva utemeljitve in dokazovanja, da za nastanek škodljivih posledic ni mogel izvedeti pred iztekom enoletnega obdobja po uveljavitvi izpodbijanega predpisa.[2] ESČP je poudarilo, da je v skladu z njegovo prakso odločitev o dopustnosti vlog in pomenu dokazov v prvi vrsti stvar nacionalnih državnih organov ter da samo ne more odločiti, kdaj bi lahko šteli, da se je pritožnik seznanil s škodljivimi posledicami. Vendar je ESČP ugotovilo, da je Ustavno sodišče od pritožnika pričakovalo, da dokaže, da pobude ni mogel vložiti že prej, kljub temu da (drugače kot v zadevi Peršuh proti Sloveniji, odločitev z dne 28. 11. 2017) ni bilo nobenih navedb in dokazov, ki bi nasprotovali časovnemu okviru, ki ga je sam predstavil v pobudi. Poleg tega navedena zahteva ne temelji na nobeni zakonski zahtevi, ki bi izhajala iz ureditve dostopa do Ustavnega sodišča v tovrstnih postopkih. Zato je ESČP ugotovilo kršitev prvega odstavka 6. člena EKČP.[3] Odločitev v obravnavani zadevi, upoštevaje nasprotujoče navedbe in dokaze s strani Občine, pa ne temelji na presoji morebitne neutemeljenosti dokazovanja, zakaj se pobudnika s škodljivimi posledicami nista mogla seznaniti že prej, temveč na presoji prepričljivosti trditve pobudnikov glede časa seznanitve s škodljivimi poledicami izpodbijanega Odloka. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka zavrglo (1. točka izreka). Pri tem se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali so izpolnjene druge procesne predpostavke.

13.Pobudnika in Občina uveljavljajo, naj Ustavno sodišče nasprotni udeleženki oziroma pobudnikoma naloži povračilo stroškov postopka. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Člen 10 Odloka določa, da Odlok začne veljati petnajsti dan po objavi v občinskem glasilu Naš časopis. Odlok je bil v tem glasilu objavljen 25. 2. 2013.

[2]Zadeva Gros, 29. točka obrazložitve

[3]Zadeva Gros, 30. in 31. točka obrazložitve.