Jedro

Pojem javne koristi in z njim povezano načelo sorazmernosti veže organ, ki odloča o razlastitvi v konkretnem primeru. Prvostopni organ pa je v obravnavanem primeru ugotovil le, da je abstraktna javna korist za nameravano razlastitev izkazana po 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Organ bi moral obstoj konkretne javne koristi ugotavljati že v tej fazi postopka in hkrati presoditi ugovore tožnikov, podane v tej smeri, ne pa šele v naslednji fazi, ko bo odločal o razlastitvi po 102. členu ZUreP-1. Zgolj prostorski akt namreč ne more prejudicirati konkretne javne koristi.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, št. 352-16/2012-11 z dne 5. 11. 2012, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Stroškovni zahtevek stranke z interesom A. se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopni organ je z odločbo, št. 352-16/2012-11 z dne 5. 11. 2012, odločil, da se v korist A. (v tem upravnem sporu stranke z interesom) na podlagi ugotovljene javne koristi uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine parc. št. 962/2, k.o. …, v delu v izmeri 702 m2, ki je v solasti B.B., C.C., D.D., E.E., F.F. in G.G., vsakega v idealnem deležu do 1/6 (1. točka izreka), da je dokončnost odločbe podlaga za zaznambo uvedbe začetka razlastitvenega postopka na nepremičnini, ki je predmet te odločbe, v zemljiški knjigi, vknjižbo v zemljiško knjigo bo izvedlo pristojno sodišče po uradni dolžnost (2. točka izreka), da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali bistveno spreminjanje nepremičnine, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja in je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen (3. točka izreka) in, da posebni stroški postopka niso bili zaznamovani (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je razlastitvena upravičenka – tožnica vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnin s parc. št. 962/1, k.o. …, ter predlog za nujni postopek, predlog za izdajo odločbe o pripravljalnih delih in predlog za zaznambo razlastitvenega postopka. Parcela v celoti meri 4542 m2, tožnica pa je predlagala razlastitev le 702 m2. Zahtevi so bile priložene priloge iz 98. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Organ je ugotovil, da je javna korist izkazana v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del. Del parcele sodi v območje urejanja BE-505, namenska raba zemljišča PC – površine pomembnejših cest, na katerem je predvidena izgradnja prometne, energetske in komunalne infrastrukture v zvezi z izgradnjo …. Del parcele leži v trasi izgradnje gospodarske javne infrastrukture. Gradnja kolesarske proge in izvedba potrebnih komunalnih ureditev je predvidena tudi na parc. št. 962/1, v izmeri 702 m2. Iz grafičnih izsekov iz Odloka izhaja, da gre za izgradnjo kolesarske steze ob Vojkovi cesti, kar predstavlja podlago za razlastitev, saj gre za javno korist. V razlastitvenem postopku pa bo še presodil, ali je poleg abstraktne javne koristi, podana tudi konkretna javna korist. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju drugostopni organ) je v pritožbenem postopku zavrnilo pritožbo tožnikov zoper prvostopno odločbo in še odločilo, da stroški postopka pri upravnem organu druge stopnje niso zaznamovani in njihovo povračilo ni bilo zahtevano. V zvezi s pritožbenimi navedbami je drugostopni organ še dodal, da je predmet odločbe, izdane na podlagi 100. člena ZUreP-1, lahko tudi del nepremičnine.

Tožniki so v tožbi uvodoma navedli, da izpodbijajo prvostopno odločbo v delu, s katerim se je uvedel razlastitveni postopek za del parc. št. 962/1, k.o. …, v izmeri 702 m2. Predlagali so, da sodišče tožbi ugodi, odločbo spremeni tako, da uvede razlastitveni postopek za celotno parc. št. 962/1 oziroma izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se uvede razlastitveni postopek za celotno parc. št. 962/1, oziroma še podredno, da odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje drugostopnemu organu, v vseh primerih pa mora toženka povrniti njihove stroške postopka skupaj s pripadki. Navedli so, da je parc. št. 962/1 v naravi nezazidano stavbno zemljišče v neposredni bližini …, da je v celoti obkrožena z zemljišči v lasti A., zaradi česar so tudi podali predlog za razlastitev nepremičnine v celoti. Z razlastitvijo celotne parcele se bodo v … zaokrožila lastninska razmerja A., tožnikom pa zaradi izgradnje … ne bo nastajala nobena škoda, ki je v tem, da bi se parc. št. 962/1 drobila na manjše dele glede na potrebe A. in bi parcela lahko tudi izgubila status zazidljivosti. Z odkupom celotne parcele bi se rešilo tudi vprašanje dostopnosti do parcele, ki je že od začetka gradnje zelo otežkočena ali celo onemogočena. Tožniki so zato že pred organom prve stopnje predlagali postavitev izvedenca, ki naj ugotovi, ali bi parcela o razlastitvi predlaganega dela v preostalem delu sploh še izpolnjevala kriterije zazidljivosti parcele. Tožniki so namreč prepričani, da bo parcela po razlastitvi njenega dela ostala brez normalnega in običajnega dostopa in bo vprašanje, ali bo sploh še možna uporabe te parcele kot stavbne parcele. Organ izvedenca ni postavil. Posledično organ ni raziskal okoliščin, ali gre za takšno razlastitev, ki je resnično in ekonomsko upravičena, ker če se ne razlasti celotna parcela, bo preostali del zemljišča ekonomsko toliko manj vreden, da bo odškodnina za razlaščeno zemljišče mnogo višja od vrednosti razlaščenega zemljišča, ker bo treba v odškodnino upoštevati tudi vse manjke, ki nastanejo na preostanku parcele. Opozorili so tudi, da je sistem … ceste in kolesarske steze s pločnikom v naravi že delujoč in obstoječ že daljše časovno obdobje. Ob zahodni strani … ceste je namreč po vsej dolžini urejena pešpot, kolesarska steza pa s presledki že poteka na sami cesti. Že v postopku so tožniki poudarjali, da A. ni imela in nima nikakršne ekonomske in resnične logike po širitvi kolesarske steze v ta del parcele. Poleg tega se je skozi postopek pojavila dosedaj nepojasnjena razlika v izmeri parcele, ki naj bi bila potrebna za razlastitev. Prvotni predlog je navajal, da naj bi bilo predmet zemljišče v izmeri 614,5 m2, v postopku razlastitve pa je občina izposlovala razlastitev 702 m2 zemljišča. Ta parcela pa tudi ni namenjena kolesarski stezi, temveč zaključitvi in dokončni ureditvi neposredne okolice … in je sestavni del te celote. Zaradi tega je občina v preteklosti zavezancem že predlagala odkup celotne parcele, v zvezi s tem so bili pri županu opravljeni že sestanki, vendar ustne obljube o odkupu celotne parcele niso bile realizirane. Tožniki menijo, da na tak način občina želi priti do parcele v kasnejši fazi kar najceneje in najenostavneje. Doslej tudi ni bilo jasno predstavljeno, na kakšni podlagi občina zahteva razlastitev zgolj dela parcele. Tudi izdana gradbena dovoljenja v korist občine še posebej poudarjajo in navajajo, da morajo imeti sosednja zemljišča še naprej nemoten in normalen dostop ter nemoteno in normalno uporabo, kar pa v naravi že od 2009 ni več tako. Občina pa bi morala – glede na zatrjevani postopek urejanja kolesarske steze – tudi izkazati, da je v fazi pridobivanja ostalih zemljišč za potrebe kolesarske steze. Navedli so še, da so se vseskozi poskušali dogovoriti z občino, kar nato podrobneje opišejo. Njihova predlagana cena je tudi povsem primerna glede na dejstvo zazidljivosti parcele (400 oziroma 330 EUR za razliko od cene 60 EUR na m2 v cenilnih poročilih izvedenca H.H.).

Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Stranka z interesom A. je v odgovoru na tožbo navedla, da je v zvezi z izpodbijano odločbo z dne 5. 11. 2012 že tekel upravni spor in bila izdana sodba, I U 485/2013, zato je tožbo treba zavreči. Poudarila je, da tožniki navajajo okoliščine, ki niso pomembne za to fazo postopka, temveč bodo predmet obravnavanja šele v njegovem nadaljevanju. Stranka z interesom je že v postopku pojasnila in izkazala, da potrebuje le del parcele v izmeri 702 m2. Navedbe tožnikov v zvezi z izdanimi gradbenimi dovoljenji pa so tožbena novota, saj tožniki niso obrazložili, zakaj jih niso navedli že v postopku izdaje upravnega organa, saj so takrat že obstajali. Tudi navedbe tožnikov, da stranka z interesom ni izkazala pridobivanja ostalih zemljišč ob … cesti so prepovedana novota, ne glede na to pa je stranka z interesom navedla, da je v zadnjem letu za potrebe razširitve Vojkove ceste pridobila več zemljišč na podlagi odločb o razlastitvi (npr: parc. št. 484/4, 484/7, 483/14, 486/5, 486/6, 486/12, vse k.o. …, itd). Predlagala je zavrženje oziroma zavrnitev tožbe, stroške postopka (ki jih je tudi specificirala) pa naj sodišče naloži tožnikom v plačilo.

Stranke z interesom B.B., D.D. in E.E. odgovora na tožbo v danem roku niso podale.

Tožba je utemeljena.

Tožniki v tem upravnem sporu s tožbo izpodbijajo odločitev prvostopnega organa v zvezi z odločitvijo drugostopnega organa, ki jo je slednji sprejel v zvezi z izvrševanjem sodbe Upravnega sodišča RS, I U 485/2013 z dne 3. 9. 2013, s katero je sodišče ugodilo tožbi v tem postopku stranke z interesom A. in odpravilo odločbo drugostopnega organa, št. 35020-14/2012/3/00641111 z dne 11. 2. 2013, in zadevo vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek. V obravnavanem primeru sodišče tako v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) presoja, ali je v izpodbijanem upravnem aktu organ sledil pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, presoja pa ga tudi v mejah tožbenega predloga (40. člen ZUS-1) in v okviru uradnega preizkusa.

Tožniki izpodbijajo odločitev prvostopnega organa, s katero je ta odločil o uvedbi postopka razlastitve za razlastitev nepremičnine le dela parc. št. 962/1, k.o. …, v izmeri 702 m2. Za tožnike je sporno v obravnavanem primeru, ali je takšna odločitev glede na lego obravnavanega dela parcele št. 962/1, k.o. …, s katerim je povezana tudi dostopnost do preostanka dela obravnavanega zemljišča, pravilna oziroma racionalna in ekonomsko upravičena, kakor tudi ali je za razlastitev zgolj dela te parcele izkazana javna korist. Kot je sodišče navedlo že v sodbi, I U 485/2013, bi upravni organ (oziroma je drugostopni organ) z odločitvijo o uvedbi postopka razlastitve za celo parcelo št. 962/1, k.o. …, ob podanem predlogu razlastitvene upravičenke – v tem postopku stranke z interesom - za uvedbo postopka razlastitve le za del parc. št. 962/1, k.o. …, kršil ne samo pravila postopka, temveč tudi materialno pravo – konkretno Ustavo (69. in 33. člen) in tudi ZUreP-1 (92. oziroma 98. člen). Zaradi česar je po mnenju sodišča odločitev, s katerim prvostopni organ sledi predlogu razlastitvene upravičenke o uvedbi postopka razlastitve dela parc. št. 962/1, k.o. …, v izmeri 702 m2, v tem pogledu pravilna. Sodišče je v isti sodbi tudi že pojasnilo, da so razlogi, ki so jih (v tem upravnem sporu sedaj) tožniki uveljavljali že v prejšnjem upravnem postopku (in ki jih uveljavljajo tudi sedaj v tožbi kot ugovore), glede smiselnosti uvedbe postopka razlastitve za celotno parcelo kot je npr: otežkočen oziroma onemogočen dostop na zemljišče oziroma po izvedeni razlastitvi na preostanek zemljišča, morebitna izguba statusa zazidljivosti preostalega zemljišča, ekonomska upravičenost razlastitve le dela tega zemljišča glede na morebitno višino odškodnine za razlaščeno zemljišče, razlogi, ki pridejo v poštev v zvezi z uporabo 99. člena ZUreP-1. Ta člen namreč določa, da če razlastitveni zavezanec v postopku razlastitve ugotovi, da bi z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen tudi lastninska pravica na ostalem delu njegovih nepremičnin, lahko zahteva, da razlastitveni upravičenec prevzame v last tudi te nepremičnine (prvi odstavek); razlastitveni zavezanec vloži zahtevo iz prejšnjega odstavka pri upravnem organu, ki vodi postopek razlastitve; o zahtevi mora upravni organ odločiti hkrati z odločitvijo o razlastitvi. V tem upravnem sporu pa sodišče presoja odločbo, s katero je bil uveden postopek razlastitve.

Sodišče se pa strinja s tožbenim ugovorom, da iz izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, ali je za razlastitev tega dela parcele (pri čemer je bila dana ponudba za odkup 614,50 m2, v predlogu za razlastitev pa 702 m2) podana konkretna javna korist, natančneje, ali je ob obstoju kolesarske steze ob … cesti sploh izkazana potreba po širitvi te ceste in zgolj v tem obsegu oziroma v tem delu parc. št. 962/1. Že iz 69. člena Ustave RS izhaja, da je razlastitev dopustna le v javno korist in proti nadomestilu v naravi ali v odškodnini. Kot oblasten ukrep pomeni poseg v zasebno lastnino, ki je varovana z ustavno določbo (33. člen Ustave RS). Poseg je dopusten, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih in če je tudi sorazmeren v ožjem smislu tj. če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter s pomembnostjo s tem zavarovanih pravic, in koristjo, ki bi bila dosežena na drugi strani. Z zakonom je dopustnost razlastitve določena na abstraktni ravni. Pojem javne koristi in z njim povezano načelo sorazmernosti pa veže tudi organ, ki odloča o razlastitvi v konkretnem primeru. Ne glede na to, da je zakonodajalec določil namen, za katerega je razlastitev dopustna, temeljne predpostavke za razlastitev ne ugotavlja le s presojo, ali je v obravnavanem primeru podano dejansko stanje, ki se ujema za zakonsko določenim razlastitvenim namenom, temveč tudi, ali je razlastitev nujna za dosego tega namena, in pretehta javno korist konkretnega namena in težo posega v lastnino. Takšno ovrednotenje javne koristi določa tudi ZUreP-1 v 92. členu, na katero se sklicuje tudi 93. člen. Prvostopni organ pa je v obravnavanem primeru ugotovil le, da je abstraktna javna korist za nameravano razlastitev izkazana po 1. točki prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 (s čimer se tudi sodišče strinja in zavrača tovrstne tožbene ugovore) in v zvezi s tem navedel, da obravnavana parcela leži v območju veljavnosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del, pri čemer sodi del parcele v območje urejanja BE-505, namenska raba zemljišča PC – površine pomembnejših cest, na katerem je predvidena izgradnja prometne, energetske in komunalne infrastrukture v zvezi z izgradnjo …, del parcele pa leži v trasi izgradnje gospodarske javne infrastrukture oziroma izgradnje kolesarske steze ob … cesti, kot izhaja iz grafičnih izsekov iz Odloka. Navedel je še, da pa bo v nadaljevanju postopka presodil, ali poleg abstraktne javne koristi, obstaja tudi konkretna javna korist in v postopku upošteval navedbe vseh strank. Glede na prej povedano upoštevanje načela sorazmernosti pa bi moral prvostopni organ obstoj konkretne javne koristi ugotavljati že v tej fazi postopka in hkrati presoditi ugovore tožnikov, podane v tej smeri, ne pa šele v naslednji fazi, ko bo odločal o razlastitvi po 102. členu ZUreP-1. Zgolj prostorski akt namreč ne more prejudicirati konkretne javne koristi.

Tožbene ugovore glede pogojev pri izdanih gradbenih dovoljenjih stranki z interesom in obligatornem izkazovanju pridobivanja tudi drugih zemljišč za isti namen stranke z interesom pa sodišče ne presoja, ker gre za tožbeno novoto (52. člen ZUS-1). Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tega pa tožniki ne navajajo.

Glede na povedano je sodišče, ker je presodilo, da je bilo v postopku nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, posledično pa kršeno materialno pravo, tožbi ugodilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odločbo prvostopnega organa odpravilo in jo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopni organ dopolniti postopek, če bo menil, da je to potrebno, in ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča ter njegovih stališč, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), ponovno odločiti o zadevi.

Sodišče je stroškovnemu zahtevku tožnikov ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka stranke z interesom Mestne občine Ljubljana pa temelji na smiselni uporabi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.