Jedro

V tem primeru gre za notranji upravni nadzor in ne za klasični inšpekcijski postopek, kar nedvomno potrjuje tudi, da inšpektor ne more izreči ukrepov neposredno javnemu uslužbencu oziroma funkcionarju, na katerega se ugotovitve oziroma izrečeni ukrepi neposredno nanašajo, temveč naloži delodajalcu, da odrejene ukrepe izvrši. Z izpodbijanim aktom torej ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožnice, zato tudi ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v tem upravnem sporu.

Tožnica v tem upravnem sporu, ko izpodbija zapisnik z odločitvijo o ugovoru, ne varuje svojega pravnega položaja. Inšpektor je namreč odredil, da mora dekanja tožnice (kot njena predstojnica) izvršiti odrejene ukrepe, z izvršitvijo katerih pa se ne bo poseglo v tožničin pravni položaj. V primeru izvršitve teh ukrepov se bo poseglo v pravni položaj javnih uslužbencev, zaposlenih pri tožnici, za katere je bilo konkretno (poimensko) ugotovljeno, da so neupravičeno prejemali dodatek za stalno pripravljenost in (tudi) tistih javnih uslužbencev, ki sicer niso bili pregledani v okviru tega inšpekcijskega nadzora, in so prejemali dodatek za stalno pripravljenost, pa jim ta glede na ugotovitve inšpektorja ni pripadal, saj je bilo za te javne uslužbence ugotovljeno, da so prejeli preveč izplačane zneske plač in jih morajo zato vrniti - ali na podlagi dogovora, sklenjenega z delodajalcem, torej tožnico, oziroma v primeru nesklenitve dogovora v sodnem postopku, po tem ko bo delodajalec (tožnica) vložil tožbe zaradi vračila celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo. Tisti javni uslužbenci, ki na sklenitev dogovora o vračilu preveč izplačanih zneskov plač ne bodo pristali, pa bodo lahko v sodnem postopku pred pristojnim delovnim sodiščem uveljavljali nepravilnost ugotovitev in nezakonitost izrečenih ukrepov.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru je inšpektor v postopku inšpekcijskega nadzora pri tožnici na podlagi 43. b člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) po obširnih navedbah glede ugotovitev opravljenega nadzora odredil v II. poglavju, točki 1.6, dekanji, da zagotovi izplačila plač v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep skladno s petim odstavkom 3. člena tega zakona (preneha izplačevati dodatek za stalno pripravljenost), da ukrepa v skladu s 3. a členom ZSPJS, in v III. poglavju na podlagi prvega odstavka 43. č člena ZSPJS še, da je dekanja dolžna izvesti vse ukrepe, ki so odrejeni v II. poglavju (1. točka), odrejene ukrepe je dekanja dolžna izvesti tudi pri odpravi nepravilnosti pri vseh preostalih javnih uslužbencih, zaposlenih na EF, ki niso bili pregledani v okviru tega inšpekcijskega nadzora, pa jim dodatek za stalno pripravljenost ni pripadal (2. točka), o izvedenih ukrepih in finančnih učinkih izvedenih ukrepov pa je dekanja dolžna poročati v 90 dneh od prejema tega zapisnika (3. točka izreka). Z odločitvijo o ugovoru pa je minister za javno upravo zavrnil ugovor dekanje in še odločil, da odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika.

2. Tožnica je na sodišče zoper zapisnik o inšpekcijskem nadzoru, št. 0611-107/2015/12 z dne 1. 7. 2015, z odločitvijo ministra za javno upravo o ugovoru, št. 100-824/2015/4 z dne 3. 12. 2015, vložila tožbo. Uvodoma se je opredelila glede pravne narave izpodbijanega akta in navedla, da je zapisnik o inšpekcijskem nadzoru, katerega sestavni del postane odločitev o ugovoru, upravni akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z odločitvijo o ugovoru postanejo odrejeni ukrepi dokončni. Tudi ZSPJS, na podlagi katerega je bil izpeljan postopek in odrejeni ukrepi, ne predvideva posebnega nadaljnjega pravnega varstva. Inšpektor je zakoniti zastopnici tožnice odredil izvršitev določenih ukrepov, kar pomeni, da je odločil o njenih obveznostih, s tem pa posegel v njeno pravno korist, ki jo ima tožnica kot delodajalec, ki je v tem, da se v postopku nadzora najprej pravilno ugotovi dejansko stanje glede plačila javnih uslužbencev in šele nato izvršijo odrejeni ukrepi, če se izkaže, da za njihov izrek obstaja pravna podlaga. Ker pa ZSJPS ne predvideva drugega pravnega - sodnega varstva, se tožnici s to odločbo, s katero je bilo poseženo v njene obveznosti, posega v njeno ustavno pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in do sodnega varstva. V upravnem sporu pa sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (4. člen ZUS-1). Tožnica pa ima pravni interes za tožbo, ker je inšpektor dekanji tožnice odredil tudi, da ukrepa v skladu s 3 a. členom ZSPJS, če pa dekanja odrejenih ukrepov ne bo spoštovala, pa to predstavlja prekršek po 44. členu ZSPJS in ima inšpektor na tej podlagi možnost izrekati denarne kazni. Zato ima tožnica pravni interes, da se dejansko stanje, ki je bilo predmet nadzora, ugotovi pravilno, saj meni, da pri izplačilu plač ni ravnala nezakonito, zato bi ugoditev tožbi pomenila zanjo pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči, da ne bo potrebno vlagati tožb in da se bodo odpravili izrečeni ukrepi, kar pomeni, da ne bo nevarnosti izvršitve prekrška. V nadaljevanju je vsebinsko prerekala ugotovitve iz zapisnika o inšpekcijskem nadzoru in iz odločitve o ugovoru. Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odpravi zapisnik z odločitvijo o ugovoru in naloži toženki povrnitev njenih stroškov postopka v opredeljeni višini in načinu. Hkrati je tožnica vložila tudi predlog (zahtevo) za odložitev izvršitve izpodbijanega akta po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 in predlagala, da sodišče izvršitev zapisnika z odločitvijo o ugovoru odloži do izdaje pravnomočne odločbe v tem sodnem postopku.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo in predlog za odlog izvršitve izpodbijanega akta uvodoma prerekala dopustnost tožbe zoper zapisnik o inšpekcijskem nadzoru in odločitev ministra o ugovoru. Gre za inšpekcijski nadzor, ki ga izvaja državna uprava nad izvrševanjem zakona in podzakonskih predpisov. Ne gre za klasično inšpekcijo, temveč za horizontalno obliko notranjega upravnega nadzora. Inšpektor lahko izreče le ukrepe, ki nalagajo predstojniku, da poskrbi za zakonitost določanja in izplačevanja plač. Šele predstojnik z izdajo novih individualnih delovnopravnih aktov odpravi ugotovljene nepravilnosti, s čimer lahko poseže tudi v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Zoper te akte pa lahko javni uslužbenec uveljavlja ustrezna pravna sredstva. Pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila in postopek, povezana s tem nadzorom, so urejena v ZSPJS. Ukrepi sami so take narave, da zavezujejo predstojnika k neposredni odpravi nepravilnosti v okviru z ZSPJS določenimi pravnimi sredstvi, praviloma v okviru individualnih pravnih aktov, zoper katere ima posamezni javni uslužbenec možnost pravnega varstva v skladu s 3 a. členom ZSPJS. Zato ne gre za poseg v ustavno pravico tožnice do pravega sredstva. Sam zapisnik in odločitev o ugovoru torej ne posegata neposredno v pravice in dolžnosti posameznih javnih uslužbencev, za katere se je ugotovila nepravilno določena plača. Zato zapisnika in odločitve o ugovoru ni mogoče šteti za upravni akt (2. člen ZUS-1), zoper katerega bi bilo možno sprožiti upravni spor. Glede na povedano pa to tudi pomeni, da ni izpolnjen pogoj za obravnavanje zahteve za izdajo začasne odredbe, zato toženka sodišču primarno predlaga, da tožbo in zahtevo za odlog izvršitve zavrže. Podredno je še prerekala utemeljenost zahteve za izdajo začasne odredbe in tožbe po vsebini ter predlagala njuno zavrnitev.

K I. točki izreka:

4. Tožba ni dovoljena.

5. Po 2. členu ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu, če tako določa zakon (prvi odstavek); upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

6. V obravnavanem primeru tožnica izpodbija zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru, št. 0611-107/2015/12 z dne 1. 7. 2015, z odločitvijo o ugovoru dekanje Ekonomske fakultete, št. 100-824/2015/4 z dne 3. 12. 2015. S citiranim zapisnikom, izdanim na podlagi 43. b člena ZSPJS, je inšpektor v II. poglavju, točki 1.6, odredil dekanji, da zagotovi izplačila plač v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep skladno s petim odstavkom 3. člena tega zakona (preneha izplačevati dodatek za stalno pripravljenost), da ukrepa v skladu s 3. a členom ZSPJS, in v III. poglavju na podlagi prvega odstavka 43. č člena ZSPJS še, da je dekanja dolžna izvesti vse ukrepe, ki so odrejeni v II. poglavju (1. točka), odrejene ukrepe je dekanja dolžna izvesti tudi pri odpravi nepravilnosti pri vseh preostalih javnih uslužbencih, zaposlenih na EF, ki niso bili pregledani v okviru tega inšpekcijskega nadzora, pa jim dodatek za stalno pripravljenost ni pripadal (2. točka), o izvedenih ukrepih in finančnih učinkih izvedenih ukrepov pa je dekanja dolžna poročati v 90 dneh od prejema tega zapisnika (3. točka izreka). Ugovor zoper zapisnik pa je minister za javno upravo zavrnil kot neutemeljenega in še odločil, da odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika.

7. Nadzor, kot je bil izveden v obravnavanem primeru, je urejen v XI. poglavju ZSPJS. V 43. a členu je določeno, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih izvršilnih predpisov ter kolektivnih pogodb in splošnih aktov delodajalca, v delu, kjer se urejajo plače funkcionarjev in javnih uslužbencev, opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. V 43. b členu je predpisan način dela inšpektorja in sicer je med drugim določeno, da inšpektor o opravljenem pregledu sestavi zapisnik in ga najpozneje v 30 dneh od opravljenega pregleda pošlje predstojniku uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, ministru, pristojnemu za sistem plač v javnem sektorju, in ustanovitelju. Predstojnik uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, in reprezentativni sindikat pri delodajalcu, ki mu je bil poslan zapisnik, lahko vložita pri ministru, pristojnem za sistem plač v javnem sektorju, ugovor zoper zapisnik v osmih dneh od njegove vročitve. Odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika. V 43. č členu so določeni ukrepi inšpektorja, med drugim inšpektor predstojniku odredi naslednje ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti: - izplačilo plače v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep skladno s petim odstavkom 3. člena tega zakona, in - da ukrepa v skladu s 3. a členom tega zakona.

8. Po petem odstavku 3. člena ZSPJS se, če je določilo o plači v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu v nasprotju s tretjim odstavkom tega člena (ta določa, da se v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu javnemu uslužbencu in funkcionarju ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami), uporabljajo določbe zakonov, predpisov in drugih aktov, izdanih na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami, s katerimi je določena plača javnega uslužbenca ali funkcionarja, kot sestavni del te pogodbe, odločbe ali sklepa. V 3. a členu ZSPJS pa je predpisano ravnanje v primeru nezakonitosti in sicer mora delodajalec o ugotovitvi neskladnosti določb o plači v pogodbi o zaposlitvi javnega uslužbenca, odločbi oziroma sklepu, s katerim je določena plača funkcionarja, skladno s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona nemudoma pisno obvestiti prizadetega javnega uslužbenca ali funkcionarja in obrazložiti svoje ugotovitve in mu izročiti pisni predlog ustreznega aneksa k pogodbi o zaposlitvi, odločbo oziroma sklep, s katerim se odpravijo neskladnosti (prvi odstavek). Če delodajalec ugotovi, da je bila javnemu uslužbencu ali funkcionarju v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona izplačana višja plača, kot bi mu pripadala za delo na delovnem mestu po pogodbi o zaposlitvi ali za opravljanje funkcije po odločbi oziroma sklepu, se za vračilo preveč izplačanih zneskov plač uporabljajo splošna pravila civilnega prava (tretji odstavek). Javni uslužbenec oziroma funkcionar in delodajalec se lahko dogovorita o načinu vračila preveč izplačanih zneskov plač. Dogovor mora biti sklenjen v pisni obliki. Delodajalec je dolžan javnega uslužbenca oziroma funkcionarja pisno pozvati k podpisu dogovora najkasneje v 30 dneh po pisnem obvestilu iz prvega odstavka tega člena (četrti odstavek). V nadaljnjih odstavkih je še podrobneje določen način vračila v primeru sklenitve dogovora, v osmem odstavku istega člena pa še, da če javni uslužbenec oziroma funkcionar dogovora ne podpiše v 30 dneh od pisnega poziva delodajalca k podpisu dogovora ali v tem roku ne poda predloga za odpust dolga, delodajalec s tožbo pred pristojnim sodiščem zahteva vračilo celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo. 9. Sodišče ugotavlja, da tožnica v tem upravnem sporu, ko izpodbija citirani zapisnik z odločitvijo o ugovoru, ne varuje svojega pravnega položaja. Inšpektor je namreč odredil, da mora dekanja tožnice (kot njena predstojnica) izvršiti odrejene ukrepe, z izvršitvijo katerih pa se po presoji sodišča ne bo poseglo v tožničin pravni položaj. V primeru izvršitve teh ukrepov se bo poseglo v pravni položaj javnih uslužbencev, zaposlenih pri tožnici, za katere je bilo konkretno (poimensko) ugotovljeno, da so neupravičeno prejemali dodatek za stalno pripravljenost in (tudi) tistih javnih uslužbencev, ki sicer niso bili pregledani v okviru tega inšpekcijskega nadzora, in so prejemali dodatek za stalno pripravljenost, pa jim ta glede na ugotovitve inšpektorja ni pripadal, saj je bilo za te javne uslužbence ugotovljeno, da so prejeli preveč izplačane zneske plač in jih morajo zato vrniti - ali na podlagi dogovora, sklenjenega z delodajalcem, torej tožnico, oziroma v primeru nesklenitve dogovora v sodnem postopku, po tem ko bo delodajalec (tožnica) vložil tožbe zaradi vračila celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo. Tisti javni uslužbenci, ki na sklenitev dogovora o vračilu preveč izplačanih zneskov plač ne bodo pristali, pa bodo lahko v sodnem postopku pred pristojnim delovnim sodiščem uveljavljali nepravilnost ugotovitev in nezakonitost izrečenih ukrepov. Tako tudi obsežna sodna praksa (npr: sodba VDSS Pdp 186/2015 z dne 24. 9. 2015, sklep Upravnega sodišča RS, U 2391/2008 z dne 13. 2. 2009, sodba VDSS Pdp 445/2012 z dne 13. 6. 2012, idr.). Izvršitev teh ukrepov torej ne gre v škodo tožnice. Po presoji sodišča zato takšno postopanje, naloženo tožnici v postopku obravnavanega inšpekcijskega nadzora, ne more predstavljati naložitve ''obveznosti'' tožnici, s katero se posega v njen pravni položaj, saj je z izpodbijanim zapisnikom (in vsebovano odločitvijo o ugovoru) naloženo predstojnici tožnice, da poskrbi za enega izmed vidikov zakonitosti delovanja tožnice, tj. za pravilno in zakonito porabo proračunskih sredstev.

10. Pravilnost takega zaključka potrjuje (v citirani v 6. in 7. točki obrazložitve) zakonska ureditev, ki velja za ta primer, torej ZSPJS, ki proračunskemu uporabniku v okviru inšpekcijskega nadzora omogoča ''le'' vložitev ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorjev za sistem plač, ne pa tudi morebitnih nadaljnjih pravnih sredstev zoper odločitev o ugovoru. Tovrsten namen zakonodajalca izhaja že iz predloga k spremembi ZSPJS, tj. ZSPJS-T, ki je kot razlog za uvedbo ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja (med drugim) navedel, da ''v postopkih inšpekcijskega varstva nad pravilnostjo in zakonitostjo določitev in izplačila plač v javnem sektorju trenutna ureditev ne določa in ne omogoča neposrednega pravnega varstva zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja za sistem plač, saj ne omogoča pravnega varstva zoper zapisnik, s katerim inšpektor ugotovi nepravilnosti in odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti. V praksi to pomeni, da predstojnik proračunskega uporabnika nima pravnega sredstva, s katerim bi preizkusil oziroma prerekal pravilnost ugotovitev in ukrepe inšpektorja, ki so naloženi v zapisniku in bistveno posegajo v pravice posameznih javnih uslužbencev. Novela zakona z izrecno določitvijo ugovora kot posebne oblike pravnega varstva zoper zapisnike, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, nejasnosti glede pravne narave zapisnika in posledično pravnega varstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti in izrečenih ukrepov za odpravo nepravilnosti v praksi odpravlja'' (Poročevalec z dne 12. 6. 2014, šifra 110-06/14-22/1, EPA 2049-VI). Iz povzetega torej sledi, da zakon ne dopušča delodajalcu – proračunskemu uporabniku nadaljnjega sodnega varstva zoper ugotovitve o nepravilnostih in izrečenih ukrepih ter njegovo zavrnitev v primeru vloženega ugovora, ker se že z vloženim ugovorom in njegovo presojo pri pristojnem ministru preveri pravilnost ugotovitev in ukrepov inšpektorja. V tem postopku se namreč nadzoruje pravilnost določanja in izplačevanja plač na podlagi ZSPJS oziroma na njegovi podlagi izdanih predpisov, ugotovitve tega nadzora pa je predstojnik posameznega proračunskega uporabnika (kot oseba, odgovorna za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika) dolžan upoštevati in izrečene ukrepe tudi izvršiti. Sodišče se tako strinja z razlogovanjem toženke, da gre v tem primeru za notranji upravni nadzor in ne za klasični inšpekcijski postopek, kar nedvomno potrjuje tudi, da inšpektor ne more izreči ukrepov neposredno javnemu uslužbencu oziroma funkcionarju, na katerega se ugotovitve oziroma izrečeni ukrepi neposredno nanašajo, temveč naloži delodajalcu, da odrejene ukrepe izvrši. S tem aktom torej ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožnice, zato tudi ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v tem upravnem sporu.

11. Na drugačno presojo tudi ne morejo vplivati predpisane sankcije po ZSPJS. Po 44. členu ZSPJS se z globo 500 eurov kaznuje za prekršek odgovorna oseba uporabnika proračuna, ki: - ne spoštuje odrejenih ukrepov inšpektorja; globa za prekršek se lahko izreče večkrat zaporedoma (43. č člen). Iz citirane določbe torej sledi, da se globa izreče dekanji tožnice, ki je odgovorna oseba uporabnika proračuna, ne pa tožnici sami.

12. Iz enakih razlogov pa zato tudi ne gre za subsidiarni upravni spor (4. člen ZUS-1). Po tej določbi odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker tožnici z izpodbijanim zapisnikom z odločitvijo o ugovoru ni bilo poseženo v nobeno njeno pravico (ali pravno korist), kot že obrazloženo zgoraj, upravni spor tudi po tej določbi ni dopusten. Glede na povedano pa tožnici zato tudi ni bila kršena ustavna pravica iz 25. člena Ustave RS.

13. Ker je sodišče ugotovilo, da tožnica v tem upravnem sporu ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, ker izpodbija akt, ki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je tožbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K II. točki izreka:

14. Ker vložena tožba ni sposobna za meritorno obravnavo in jo je sodišče zavrglo, se zavrže tudi zahteva za izdajo začasne odredbe (oziroma predlog za odložitev izvršitve upravnega akta) (smiselno 32. člen ZUS-1).

K III. točki izreka:

15. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.