Jedro

Sodišče se strinja z izpodbijano odločitvijo, vendar ne zato, ker določanje deležev prevzemanja ne bi pomenilo odločanja o tožnikovi obveznosti, v kolikšnem obsegu je dolžan prevzemati odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, pri izvajalcu javne službe, ampak zato, ker Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo za določanje teh deležev kot obveznosti, o čemer ministrstvo seznanja naslovnike z objavo na spletni strani, nima podlage v zakonu.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožnikove zahteve za izdajo odločbe o določitvi deleža prevzemanja odpadne embalaže za leto 2010, 2011 in 2012. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da za izdajo odločb pogoji niso izpolnjeni. Noben zakon namreč ne vzpostavlja pravice ali nalaga obveznosti pri določanju deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo, niti ne določa za to pristojnega organa, zato ni mogoče govoriti o upravnih zadevah, v katerih se odloča o konkretnih pravicah ali obveznostih posameznih subjektov. Tega ne more spremeniti niti Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba), saj v tretjem odstavku 17. člena, drugem odstavku 19. člena in petem odstavku 20. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) ni podlage za ureditev podrobnejšega izvajanja v Uredbi. Ker o zahtevku ni mogoče meritorno odločati, saj za to ni materialnopravne podlage, je treba zahtevke za določitev deležev pri prevzemanju odpadne embalaže zavreči na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje, da ima po Uredbi status družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Na podlagi Uredbe ministrstvo, pristojno za okolje, na svojih spletnih straneh objavi deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe. Ker toženka v skladu s sodbami tega sodišča I U 1748/2012, I U 1750/2012 in I U 1749/2012 ni izdala odločb o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže za leto 2010, 2011 in 2012, je tožnica postavljena v nejasen položaj, saj se zaveda, da njena obveznost prevzemanja embalaže obstoji, ni pa znan njen obseg. Če odločbe ne bodo izdane, ne more niti ugotoviti, ali je svoje obveznosti izpolnila v prevelikem obsegu in je zaradi tega upravičena zahtevati ustrezno povračilo. Po drugi strani določitev deležev pomeni, da so v tem obsegu izvajalci javnih služb dolžni predati odpadno embalažo družbam za ravnanje z odpadki, torej tudi tožniku, kar pomeni, da gre v tem pogledu tudi za odločanje o njegovi pravici. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep razveljavi in samo odloči o njegovih pravicah in obveznostih tako, da določi deleže, po katerih mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od družb za ravnanje z odpadno embalažo prevzem odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, in da določi deleže, v katerih morajo družbe za ravnanje z odpadno embalažo prevzeti odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, pri izvajalcih javne službe, ter druge obveznosti v zvezi s tem, vse za leta 2010, 2011 in 2012. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene očitke in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne. Med drugim navaja, da izvršilne klavzule ZVO-1, na katere se je sklicevalo sodišče v prejšnjih upravnih sporih, ne predstavljajo zakonitega pravnega temelja, ki bi vzpostavljal materialne pravice ali obveznosti v zvezi z ravnanjem z odpadno embalažo, zato Uredba ne more določiti podrobnejšega izvajanja. Prav tako v zakonu niso določeni kriteriji, pod katerimi naj se pravica oziroma obveznost prizna ali naloži. Tudi sicer Uredba ne določa pravic ali obveznosti, zato tudi v tem pogledu ni podlage za izdajo zakonitega upravnega akta. Meni še, da v obravnavanem primeru sploh ne gre za upravno zadevo, kar utemeljuje z navajanjem vsebine določb ZUP, ki jih izrecno ne omenja, to je drugega odstavka 2. člena in prvega odstavka 1. člena.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je na podlagi tožnikovih tožb, ki so se nanašale na vprašanje določanja njegovega deleža prevzemanja odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, pri izvajalcih javne službe, odločalo že v več upravnih sporih. V prvem (I U 956/2010) je tožnikovo tožbo, vloženo zaradi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2010, objavljenih na spletni strani ministrstva, zavrglo. Zavzelo je stališče, da zgolj objava deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo na spletni strani ne glede na njeno vsebino še ne predstavlja upravne odločbe, zato mora tožnik upravni akt šele izposlovati.

Toženka v nadaljevanju tožniku ni izdala zahtevanih odločb za leto 2010, 2011 in 2012, zato je vložil tožbe zaradi molka organa (zadeve I U 1748/2012, I U 1750/2012 in I U 1749/2012). Sodišče jim je s sodbami z dne 31. 1. 2013 ugodilo, saj je štelo, da določanje deležev za prevzemanje embalaže pomeni določitev tožnikove obveznosti in njenega obsega, s katero je bil do tedaj seznanjen le z objavo Ministrstva za kmetijstvo in okolje na spletu. Zato mu je naložilo, da v postavljenem roku izda upravni akt, s katerim bo določilo delež, v katerem mora izvajalec javne službe tožniku zagotoviti prevzem odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, in s katero bo določilo delež, v katerem mora tožnik prevzeti tako odpadno embalažo pri izvajalcih javne službe ter druge obveznosti za omenjena leta. Le na tak način bi bila tožniku zagotovljena tudi pravica do pritožbe.

Navedenemu je sledila izdaja sklepa, ki je predmet obravnave v tem upravnem sporu. Sodišče se strinja z izpodbijano odločitvijo, vendar ne zato, ker določanje deležev prevzemanja ne bi pomenilo odločanja o tožnikovi obveznosti, v kolikšnem obsegu je dolžan prevzemati odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, pri izvajalcu javne službe, ampak zato, ker Uredba (Uradni list RS, št. 84/06 in naslednji) za določanje teh deležev kot obveznosti, o čemer ministrstvo seznanja naslovnike z objavo na spletni strani, nima podlage v zakonu. Ker so izvajalci javne službe dolžni oddajati družbi embalažo v istem deležu, v katerem jo mora družba prevzemati, vse nadaljnje ugotovitve in stališča v obrazložitvi smiselno veljajo tudi za ta del ravnanja z odpadki.

Uredba v skladu s prvim odstavkom 1. člena določa pravila ravnanja v proizvodnji ter pri dajanju v promet in uporabi embalaže in pravila ravnanja ter druge pogoje za zbiranje, ponovno uporabo, predelavo in odstranjevanje odpadne embalaže v skladu z direktivo Evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. 12. 1994 o embalaži in odpadni embalaži (in nadaljnjimi spremembami). Med drugim določa tudi pravila ravnanja pri zbiranju odpadne embalaže, ki se nanašajo na delovanje družb za ravnanje z odpadno embalažo. V zadevi ni sporno, da je tožnik taka družba.

Uredba v drugem odstavku 18. člena tako določa, da mora izvajalec javne službe omogočiti družbi, da prevzema odpadno embalažo v zbirnih centrih ali centrih za obdelavo komunalnih odpadkov; če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več družb, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od njih prevzem odpadne embalaže po deležih, ki jih v skladu s to uredbo objavi ministrstvo (ministrstvo, pristojno za okolje – drugi odstavek 3. člena) na svojih spletnih straneh. Po petem odstavku istega člena se izpolnjevanje obveznosti izvajalca javne službe do oddaje odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, in družbe za ravnanje z odpadno embalažo do njenega prevzema ugotavlja na podlagi pregleda podatkov letnih poročil o ravnanju z odpadki, ki jih morata izvajalec javne službe in družba v zvezi z oddajo odpadkov v predelavo in odstranjevanje predložiti ministrstvu v skladu s tam navedenim predpisom, ter na podlagi pregleda podatkov iz evidenčnih listov, ki morajo biti priloženi vsaki pošiljki odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe odda družbi za ravnanje z odpadno embalažo. Na podlagi šestega odstavka 19. člena Uredbe ministrstvo na svojih spletnih straneh objavi tudi delež prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe ter druge obveznosti v zvezi s tem, kadar ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo. Družba za ravnanje z odpadno embalažo v skladu s 1. točko drugega odstavka 26. člena zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, v zbirnih centrih ali v centrih za obdelavo komunalnih odpadkov izvajalcev javne službe. Dolžnost izvajalca javne službe in družbe, da ministrstvu ali pristojnemu inšpektorju predložita evidenčne liste, je določena v šestem odstavku 18. člena, v prvem odstavku 46. člena pa dolžnost družbe, da najkasneje do 31. marca tekočega leta predloži poročilo o ravnanju z odpadno embalažo za preteklo koledarsko leto. V skladu z 52. členom Uredbe nadzor nad njenim izvajanjem opravljajo inšpektorji, pristojni za varstvo okolja, v osmem odstavku 53. člena pa so nekatere od kršitev dolžnostnega ravnanja družbe za ravnanje z odpadno embalažo po tej Uredbi sankcionirane tudi kot prekršek.

Iz navedenih določb po prepričanju sodišča izhaja, da določanje deležev – brez njega ne bi bilo niti objave –, glede prevzemanja odpadne embalaže, ki jo je dolžan zagotavljati tožnik kot družba za ravnanje z odpadno embalažo, ne pomeni drugega, kot odločitev o obveznosti in njenem obsegu. V tem primeru ravnanje ministrstva ne pomeni ne akta poslovanja, ne političnega odločanja, niti njegovega ravnanja kot pogodbene stranke, ampak gre za ravnanje državnega organa, ki na podlagi prejetih poročil, ki so jih stranke dolžne posredovati, ugotovi njihove deleže in jim v tem obsegu določi nadaljnje poslovanje. Nenazadnje tako razumevanje omenjenih določb Uredbe izhaja tudi iz predloženih upravnih spisov, kjer se med drugim nahaja objava deležev družb za ravnanje z odpadno embalažo za leto 2010 z dne 15. 6. 2010 v pisni obliki in v kateri je v zadnjem odstavku navedeno, da so te družbe v skladu s 1. točko drugega odstavka 26. člena Uredbe dolžne prevzemati odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od vseh izvajalcev javne službe v deležih, navedenih v tabeli 3. Glede na navedeno je treba kot neutemeljeno zavrniti toženkino stališče, da Uredba ne določa obveznosti. Ker toženka pri tem ne pove, kaj naj bi določanje deležev in njihovo objavljanje na spletni strani pomenilo, nadaljnji preizkus v tej smeri ni mogoč. Zato bi morala toženka ob predpostavki, da bi bila ureditev take obveznosti v Uredbi zakonita (pa ni, kar bo razvidno iz nadaljevanja), in upoštevaje, da je zagotavljanje prevzemanja odpadne embalaže v konkretnem deležu tudi v javnem interesu, z odločbo urediti razmerje med posamičnim interesom tožnika kot gospodarske družbe (34. točka prvega odstavka 3. člena, 1. točka drugega odstavka 40. člena Uredbe) in javnim interesom na področju varstva okolja.

Po drugem odstavku 120. člena Ustave RS upravni organi (torej tudi vlada) opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Ta določba zavezuje upravne organe tudi pri izdajanju predpisov. Po prvem odstavku 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) lahko vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Po drugem odstavku istega člena se uredba za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu. Navedeno pomeni, da uredba ne sme biti izdana brez vsebinske podlage v zakonu, v nobenem primeru pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti.

Podlaga za izdajo Uredbe so bili tretji odstavek 17. člena, drugi odstavek 19. člena in peti odstavek 20. člena ZVO-1. Omenjene določbe so v ZVO-1 uvrščene v poglavje II. Ukrepi varstva okolja, ki v 1. točki ureja mejne vrednosti in pravila ravnanja. V 17. členu (emisije) tretji odstavek daje pooblastilo vladi, da določi mejne vrednosti emisije, stopnje zmanjševanja onesnaževanja okolja in s tem povezane ukrepe, pri čemer upošteva tudi možne učinke celotne in skupne obremenitve okolja. V drugem odstavku 19. člena, ki obravnava pravila ravnanja povzročitelja obremenitve okolja, je določeno, da prepovedi, omejitve in druga pravila ravnanja ter priporočila pri opravljanju dejavnosti ali v potrošnji določi vlada, nanašajo pa se zlasti na: 1. prijavo ravnanja ali dejavnosti; 2. proizvodnjo, prevoz in skladiščenje; 3. usposobljenost oseb za opravljanje dejavnosti; 4. dajanje storitev ali izdelkov na trg; 5. označevanje surovin, polizdelkov ali izdelkov in druge oblike obveščanja potrošnikov; 6. specifikacije za izdelke, storitve ali postopke in ugotavljanje skladnosti z njimi; 7. opozorila, znake in varščine; 8. zmanjševanje porabe snovi in energije; 9. zmanjševanje nevarnih in škodljivih snovi v surovinah, polizdelkih ali izdelkih; 10. nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi; 11. zahteve, povezane z nadzorom nad okoljevarstveno ustreznostjo izdelkov ali tehnologij pri uvozu ali tranzitu in 12. druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ravnanje z odpadki je obravnavano v 20. členu, kjer je v petem odstavku določeno, da vlada določi pravila ravnanja in druge pogoje za ravnanje z odpadki, nanašajo pa se zlasti na: 1. zmanjševanje nastajanja odpadkov in njihove škodljivosti za okolje; 2. razvrščanje odpadkov v sezname; 3. načine ravnanja z odpadki, vključno s posredovanjem na področju ravnanja z odpadki in obveznostjo vpisa v evidenco za posredovanje odpadkov; 4. obveznost vpisa v evidenco za zbiranje odpadkov;5. pogoje za pridobitev predpisanih dovoljenj ali soglasij; 6. načrtovanje, gradnjo in obratovanje naprav za ravnanje z odpadki; 7. usposobljenost oseb za ravnanje z odpadki; 8. ukrepe, povezane s prenehanjem delovanja naprav za ravnanje z odpadki, in 9. vodenje evidenc o odpadkih in o ravnanju z njimi ter način poročanja ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo).

Po presoji sodišča iz navedenih določb ZVO-1 ne izhaja nobena obveznost tožnika kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo glede načina in obsega opravljanja gospodarske dejavnosti zbiranja, odvoza, posredovanja in predelave odpadkov, za katero je registriran (1. točka drugega odstavka 40. člena Uredbe). Kaj takega ne izhaja niti iz ostalih določb ZVO-1, ki se nanašajo na ravnanje z odpadki. Tako je v drugem odstavku 20. člena predpisana le obveznost pravne ali fizične osebe, ki predeluje ali odstranjuje svoje odpadke ali odpadke drugih povzročiteljev po predpisanih postopkih, da mora imeti okoljevarstveno dovoljenje in da se mora v skladu s tretjim odstavkom istega člena oseba, ki zbira ali prevaža odpadke ali posreduje pri zagotavljanju njihove predelave ali odstranjevanja, vpisati v evidenco oseb iz četrtega odstavka 104. člena tega zakona (evidenca oseb, ki imajo pooblastila ali potrdila za opravljanje dejavnosti varstva okolja).

To pomeni, da družba za ravnanje z odpadno embalažo na podlagi navedenih zakonskih določb ne more vedeti, da bo morala odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, prevzemati v deležih, ki jih bo določilo pristojno ministrstvo (oz. organ v njegovi sestavi), niti tega, kakšna merila bodo pri tem upoštevana. Navedeno ne izhaja niti iz 3. točke petega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri vlada določi način ravnanja z odpadki, vključno s posredovanjem na področju ravnanja z odpadki. Način ravnanja (prim. tudi opredelitev besede „način“ v SSKJ) pomeni, da vlada določi potek, aktivnosti oziroma uresničevanje ravnanja z odpadki, s katerimi bo dosežen zakonski cilj – preprečitev onesnaževanja okolja. Če je ta cilj dosegljiv le z določitvijo obsega poslovanja gospodarske družbe, ki se ukvarja s prevzemanjem embalaže, ki je komunalni odpadek, bi moral to zakon posebej opredeliti. Na navedeno nima nobenega vpliva dejstvo, da gre v tem primeru za prenos že omenjene direktive v nacionalni pravni red, saj se ta opravi v skladu s slovensko pravno ureditvijo. Po tretjem odstavku 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije je namreč direktiva za državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča le glede cilja, ki ga je treba doseči, medtem ko je izbira oblike in metod prepuščena nacionalnim organom.

Ker Uredba torej nezakonito določa obveznost prevzemanja odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, v konkretno določenem deležu (objava na spletnih straneh ministrstva je le posledica pred tem ugotovljenih dejstev in na njihovi podlagi določenega obsega obveznosti), ni mogoče izdati odločbe o naložitvi obveznosti tožniku. Posledično ne more biti pravno zavezujoča niti gola objava deležev na spletu.

V skladu z navedenim je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).