Jedro

S sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012, s katero je bila spremenjena odločitev sodišča prve stopnje in tudi priznan dodatek za nego otroka, je bilo pojasnjeno, da je potrebno določbe obeh predpisov (ZSDP in ZPIZ-1) tolmačiti na način, da se dodatek za pomoč in postrežbo, priznan po določbah ZPIZ-1 (142. člen) in dodatek za nego priznan po določbah ZSDP (81. člen) medsebojno ne izključujeta. Do izdaje citirane sodbe ni obstajala sodna praksa v zvezi s tolmačenjem 142. člena ZPIZ-1, po katerem upravičenec, ki pridobi pravico do dodatka za pomoč in postrežbo po tem zakonu in pravico do tega zakona po drugih predpisih, lahko uživajo le tisto od obeh pravic, ki si jo sam izbere. Pred tem je bila ustaljena praksa, ki je bila vzpostavljena pri upravnih organih takšna, da se oba dodatka med seboj izključujeta.

Pravnomočna sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 je bila očitno podlaga za drugačno postopanje prvo oz. drugotožene stranke, kar izhaja tudi iz dopisa z dne 16. 6. 2015. Zakaj je bil ta dopis posredovan šele v letu 2015, čeprav je bila sodba že v letu 2012 vročena prvotoženi stranki in zakaj je bilo ravnanje prvo in drugotožene stranke na podlagi te sodbe drugačno šele od leta 2015 dalje ne pa za obdobje pred tem, je ostalo nerazčiščeno tekom sojenja pred sodiščem prve stopnje. Gre za vprašanje spoštovanja pravnomočne sodne odločbe, s katero je bilo odločeno in tudi pojasnjeno, kako je potrebno tolmačiti sporne določbe materialnega prava, ki se nanašajo na vprašanja prejemanja dodatka po določbah ZPIZ-1 in po določbah ZSDP.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba in zamudna sodba razveljavita ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjsko sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da sta toženi stranki dolžni tožeči stranki v roku 15 dni iz naslova utrpele materialne škode plačati denarno odškodnino v znesku 21.200,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od vložitve tožbe dalje do prenehanja obveznosti (I. točka izreka) in sklenilo, da je tožeča stranka dolžna prvotoženi stranki povrniti stroške postopka v višini 1.201,39 EUR v roku 15 dni, po poteku tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka). Postavilo se je na stališče, da tožnica ni dokazala protipravnosti ravnanja, saj tega ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na sodbo, ki je bila izdana v drugem socialnem sporu. Sodišče meni, da tudi dopis prvotožene stranke z dne 8. 6. 2015 ne predstavlja protipravnega ravnanja prvotožene stranke, saj ta ni vplival na odločitev drugotožene stranke o ukinitvi dodatka za nego v letu 2007. Tožnica pa zoper ukinitveno odločbo drugotožene stranke z dne 19. 2. 2007, s katero je bilo odločeno, da ni upravičena do dodatka za nego otrok od 1. 12. 2006 dalje, ni vložila pritožbe, čeprav je bila s pravnim poukom o tej možnosti pravilno poučena, kar je potrdila tudi na glavni obravnavi.

2. Zoper sodbo se pritožuje tožnica. Meni, da se sodišče prve stopnje ni ukvarjalo z vprašanjem glede skladnosti ukinitve odločbe s pozitivnim pravom v času izdaje odločbe. V kolikor bi ugotovilo, da je bila citirana upravna odločba izdana v nasprotju s takrat veljavnim pravnim redom, bi moralo presojati ali je podana protipravnost ravnanja toženih stranki, kot jo določata 26. člen Ustave RS in 131. člen Obligacijskega zakonika ter ustaljena sodna praksa glede ravnanja upravnih organov pri izdaji posamičnih oblastnih aktov. Ni dvoma, da drugotožena stranka oziroma tam zaposleni sporne odločbe niso izdali bodisi zaradi pristranskosti do tožnice, bodisi z kakršnimkoli namenom povzročiti škodo. Drugi toženi stranki se očita razlog, ki ga sodba opr. št. III Ips 5/2014 kot prvega primeroma našteje, in sicer nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljanje sodne prakse, za katerega pa ni potrebno dokazovati nikakršnega subjektivno obarvanega namena ali vzgibov upravnega organa, saj za ugotovitev protipravnosti zadostuje že samo nerazumno odstopanje. Ukinitvena odločba evidentno odstopa tako od materialnega prava kot od uveljavljene sodne prakse. ZSDP, ki je zakonska podlaga za priznavanje pravice do dodatka za nego, tako nikjer jasno in izrecno ne pogojuje uveljavljanje pravice do dodatka po členu 80 ZSDP z ukinitvijo ali odpovedjo kakemu drugemu denarnemu socialnemu prejemku ne po tem, ne po kakem drugem zakonu. Določba člena 102 ZSDP-1 govori le o možnosti prejemnikov o sporočanju dejstev in okoliščin, ki vplivajo na priznanje pravice; ta dejstva izčrpno našteje; in v četrtem odstavku določa, da center sam izda drugačno odločbo, če ugotovi nastop spremenjenih okoliščin po tem členu. Iz odločbe izhaja, da je drugotožena stranka sama začela postopek po členu 102/IV ZSDP; da je tožničin mladoletnik otrok (in ne tožnica) pridobil pravico do prejemka po določilih ZPIZ-1; in da je v okviru postopka tožnica podala izjavo, da se dodatku za nego odpoveduje. Iz sporne odločbe pa, ključno, nikjer ne izhaja, katere zakonske določene okoliščine narekujejo uvedbo postopka in kako lahko priznanje pravice tožničinemu sinu po drugi pravni podlagi vpliva na tožničino upravičenje do prejemka po 80. členu ZSDP. Drugotožena stranka je sama uvedla postopek in bi sporno odločbo sprejela tudi brez izjave tožnice. Pritožba nadalje meni, da je določba 142. člena ZPIZ-1 jasna in določna in ne dopušča več enako smiselnih alternativnih razlag, sploh ne take, kot jo je v sporni odločbi sprejela drugotožena stranka. Materialno pravo je bilo v času izdaje sporne odločbe jasno in nedvoumno. Tako lahko trdimo tudi za ustaljeno sodno prakso v obliki sodbe pritožbenega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012. Sodišče prve stopnje se do navedenega opredeli le skopo v 11. točki obrazložitve. Res je, da se posledice sodbe opr. št. Psp 92/2012 ne morejo same po sebi raztezati na konkretno zadevo, je bilo sodišče vsekakor vezano na razlago, ki jo je višje sodišče sprejelo v primeru z identično materialno in podobno dejansko podlago, kot je v predmetni. Čeprav drži, da je treba protipravnost očitanega ravnanja toženih strank presojati posebej, ne more biti dvoma, da iz sodbe opr. št. Psp 92/2012 sledi, da je bila materialna podlaga v času odločanja tako jasna in nedvoumna, da so ukinitvene odločbe, ki sta jih izdali prvo in drugotožena stranka že prima facie nepravilne in nezakonite. Na podlagi tega je tožnica tožbeno in pritožbeno dovolj utemeljila, da taka nezakonitost že presega prag kvalificirane napačnosti, kot jo je v tovrstnih odškodninskih zadevah postavilo Vrhovno sodišče RS v zadevi opr. št. III Ips 5/2013, kar utemeljuje tožbeni zahtevek v celoti. Pritožba se nadalje sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-89/99, ki odloči, da se načelo varstva zaupanja v pravo kot element pravne države privzdigne na ustavno raven; ki zahteva, da so posamezne odločitve, ki niso zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez razloga utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Tožnici je toženka z odločbo z dne 30. 7. 2003 pravilno in zakonito priznala upravičenje do dodatka za nego za naprej in glede na to, da je bila odločitev zakonita in ne vezana na pogoje, je smela tožnica utemeljeno pričakovati, da se v njeno pravico v priznanem obdobju ne bo posegalo brez utemeljenega razloga, prevladujočega javnega interesa, ki bi ga po ustreznem postopku sprejel zakonodajalec, kot je to utemeljila ustavna sodna praksa. Drugotožena stranka pa je s postopkom in z ukinitveno odločbo z dne 19. 2. 2007 storila prav to. Posegla je v pravnomočno urejeno razmerje in to za nazaj od 1. 12. 2006 tako, da je brez zakonskega pooblastila uvedla postopek za spremembo odločbe; tožnico z evidentno prekoračitvijo zakona pozvala k izbiri ene od dveh pravic, ki se po pravu nista izključevali, niti se tožnica eni od obeh sama ne bi mogla veljavno odpovedati, saj ni nastopala kot upravičenka do dodatka za pomoč in postrežbo; nato je izdala odločbo z nepopolno obrazložitvijo tako, da je bistveno prekoračila veljavni zakon in to s povratno veljavnostjo za nazaj. S tem pa je zagrešila ne le prepoved povratne veljave posamičnih pravnih aktov, kot je to utemeljilo Vrhovno sodišče RS v zadevi opr. št. VIII Ips 216/2010, temveč je prekršila načelo varstva zaupanja v pravo kot elementa pravne države po členu 2 Ustave RS, kot ga je opredelilo Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-89/99. Sodišče prve stopnje se je usmerilo izključno v drugotoženo stranko kot izdajateljico sporne upravne odločbe, vlogo prvotožene stranke pa zreduciralo na vlogo izdajatelja dopisa z dne 8. 6. 2015, ki je bil izdan po sporni odločbi in tako res ni mogel imeti na odločbo drugotožene stranke neposrednega učinka. Za pravilno ugotovitev dejanskega stanja je potrebno protipravno ravnanje prvotožene stranke časovno postaviti še pred tistim drugotožene, saj je prvotožena stranka že v letu 2003 vsem CSD-jem v državi poslala dopis Zveze slepih Slovenije, v katerem zagovarja nezakonito stališče, ki ga je prevzela tudi drugotožena stranka v ukinitveni odločbi. Glede na to, da je prvotožena stranka vsem CSD-jem v državi, ne le pritožbeni, temveč tudi nadzorstveni organ, ki kot del izvršilne oblasti bdi nad njihovim pravilnim in zakonitim delovanjem, moramo vsekakor uradni dopis, ki vsebuje stališče o poenotenju ravnanja na določenem upravnem področju šteti za navodilo po takem ravnanju v bodoče. Od CSD bi težko pričakovali, da bi odločil v nasprotju s stališčem, ki jim ga je uradno sporočil nadrejeni organ, saj bi sicer tvegali zavrnitev večjega števila svojih odločb. Glede na to, da se tudi na prvotoženo stranko nanaša enak učinek o kvalificirani stopnji napačnosti v dopisu vsebovanega navodila in v spis vloženem dokazu, da je prvotožena stranka še po izdaji sodbe opr. št. Psp 92/2012 CSD-jem izdala navodilo, nasprotno stališču sodišča v tej zadevi, moramo tudi ravnanje prvotožene stranke presoditi kot protipravno, kar utemeljuje tožbeni zahtevek tudi proti njej. Glede stališča sodišča prve stopnje v točki 15, je za razsojo zadeve ključno, da zoper sporno odločbo drugotožene stranke tožeča stranka ni vložila pravnih sredstev. Pritožba navaja, da postopek z izrednimi pravnimi sredstvi gotovo ni edino sredstvo izpodbijanja nezakonitih odločitev upravnih organov. V primeru, da bi bila tožnica z neuporabo rednih pravnih sredstev proti sporni odločbi prekludirana do vložitve tožbe v predmetnem postopku, bi jo moralo sodišče seveda zavreči in ne sprejeti v obravnavo. Priglaša pritožbene stroške.

3. Prvotožena stranka je podala odgovor na pritožbo, v katerem navaja, da prereka pritožbene navedbe kot neutemeljene ter ne drži, da bi bile relevantne materialnopravne določbe v času odločanja o tem, da tožnica ni več upravičena do prejemanja dodatka za nego za hči A.A., jasne in nedvoumne. V kolikor bi te določbe bile takšne, bi bila na strani tožnice toliko večja dolžnost, da uporabi vsa pravna sredstva, o katerih je bila tudi pravilno poučena, vendar tega ni storila. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovilo dejansko stanje.

6. Tožnica je s tožbo uveljavljala plačilo odškodnine za škodo, ki naj bi jo utrpela, ker tožnici dodatek za nego zaradi protipravnega ravnanja toženih strank ni bil izplačan v obsegu 8 let in 10 mesecev za nego mladoletne hčerke A.A.. Drugotožena stranka je tožnici od 14. 2. 2007 dalje nezakonito ukinila dodatek za nego mladoletnega otroka, kljub temu da zato ni imela nobene zakonske podlage in se je zmotno sklicevala na določbe ZSDP, ki naj bi prepovedovale istočasno prejemanje dodatka za nego in dodatka za pomoč in postrežbo, ki pa sta po naravi in obsegu različni pravici.

7. Iz dejanskih ugotovitev prvostopenjskega sodišča izhaja, da je drugotožena stranka z odločbo št.... z dne 30. 7. 2003 odločila, da je tožnica upravičena do dodatka za nego otroka za čas od 1. 5. 2003 do 30. 9. 2025. Mladoletna A.A., rojena ... trpi za slepoto. Z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. ... z dne 9. 1. 2007 je bila otroku priznana pravica do dodatka za pomoč in postrežbo v znesku 258,65 EUR na mesec od 1. 12. 2006 dalje. Drugotožena stranka je z odločbo št. ... z dne 19. 2. 2007 po uradni dolžnosti odločila, da tožnica ni upravičena do dodatka za nego otroka od 1. 12. 2006 dalje. Obveščena je bila, da je otrok v skladu z ZPIZ-1 pridobil pravico do dodatka za pomoč in postrežbo od 1. 12. 2006 dalje. Na podlagi tožničine zahteve je drugotožena stranka z odločbo št. ... z dne 24. 7. 2015 odločila, da je tožnica upravičena do dodatka za nego otroka za obdobje od 1. 7. 2015 do 30. 9. 2017, ob pogoju, da so ga po 18 letu starši dolžni preživljati v skladu z določbami zakona, ki ureja družinska razmerja.

8. Pravica do socialne varnosti (50. člen URS) je človekova pravica kot eden izmed gradnikov socialne države (2. člen URS). Posamezniku, ki se je znašel v neugodnem socialnem položaju naj se z aktivnim ravnanjem države omogoči, da ta položaj ne bo pogubno vplival na njegovo dostojno življenje. Posebej država varuje otroke in mladino (3. odstavek 53. člena URS). V konkretnem primeru pritožbeno sodišče ne more mimo načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države (2. člen URS).

Iz dosedanjega postopka v tej zadevi je razvidno, da je tožeča stranka ob uveljavljanju pravice do dodatka za nego otroka zaupala ustaljeni praksi prvo in drugotožene stranke, da je možno istočasno koristiti ali dodatek za nego otroka po 81. členu ZSDP ali dodatek za pomoč in postrežbo po 142. členu ZPIZ-1. Na podlagi tega zaupanja je pač iskala bolj ugodno rešitev in se odpovedala dodatku za nego pri drugotoženi stranki.

9. V posledici opustitve uveljavljanja pravnih sredstev ima, tako po ustaljeni sodni praksi, kakor tudi po teoriji, učinek pretrganja vzročne zveze (sodbe VSRS, opr. št. II Ips 879/2008, II Ips 1014/2007, III Ips 105/2007). Če prikrajšana stranka ni izkoristila pravnih sredstev, celo najhujše kršitve poštenosti postopka, ne bodo podlaga za odškodninsko odgovornost. Navedeno velja tudi v tem primeru, vendar po mnenju pritožbenega sodišča zgolj do takrat, ko se je prvotožena stranka seznanila s sodbo VDSS opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012. 10. S sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012, s katero je bila spremenjena odločitev sodišča prve stopnje in tudi priznan dodatek za nego otroka, je bilo pojasnjeno, da je potrebno določbe obeh predpisov (Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, ZSDP, Ur. l. RS, št. 110/06 s spremembami in Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ZPIZ-1, Ur. l. RS, št. 109/99 s spremembami) tolmačiti na način, da se dodatek za pomoč in postrežbo, priznan po določbah ZPIZ-1 (142. člen) in dodatek za nego priznan po določbah ZSDP (81. člen) medsebojno ne izključujeta. Do izdaje citirane sodbe ni obstajala sodna praksa v zvezi s tolmačenjem 142. člena ZPIZ-1, po katerem upravičenec, ki pridobi pravico do dodatka za pomoč in postrežbo po tem zakonu in pravico do tega zakona po drugih predpisih, lahko uživajo le tisto od obeh pravic, ki si jo sam izbere. Pred tem je bila ustaljena praksa, ki je bila vzpostavljena pri upravnih organih takšna, da se oba dodatka med seboj izključujeta.

11. Pritožbeno sodišče pa ne more slediti stališču prvostopenjskega sodišča, da protipravnost ravnanja toženih strank ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na sodbo (opr. št. Psp 92/2012), ki je bila izdana v drugem socialnem sporu. Drugotožena stranka je z odločbo 19. 2. 2007 po uradni dolžnosti odločila, da tožnica ni več upravičena do dodatka za nego otroka od 1. 12. 2006 dalje. V zvezi s tem tožnica utemeljeno odpira vprašanje zakaj drugotožena stranka ni upoštevala izdane sodbe in v zvezi s tem tudi vprašanje, zakaj ni sama po uradni dolžnosti (na podlagi četrtega odstavka 102. člena ZSDP) sporne odločbe po izdani sodbi opr. št. Psp 92/2012 spremenila tako, da bi materialno pravo pravilno uporabila.

12. Pritožbeno sodišče meni, da je potrebno v smislu do sedaj navedenega ovrednotiti tudi dopis prvotožene stranke centrom za socialno delo z dne 12. 2. 2003 in ugotoviti, ali ta dopis ne predstavlja dajanje navodil centrom za socialno delo glede tolmačenja 142. člena ZPIZ-1, prav tako je potrebno oceniti dopis z dne 16. 6. 2015, s katerim je prvotožena stranka dala centrom za socialno delo navodila, kako naj postopajo in da naj upoštevajo sodbo VDSS opr. št. Psp 92/2012. V zvezi s tem sodišče prve stopnje ni sprejelo opredelitev ter v zvezi s tem šteje pritožbeno sodišče, da ni popolno ugotovilo dejansko stanje, predvsem kako je bilo z dajanjem navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki v zvezi z izdajo odločb v tovrstnih primerih, torej ali so ta navodila zavezujoča in kako je v tovrstnih primerih bilo postopanje prvo oz. drugotožene stranke.

13. Prvostopenjsko sodišče pravilno ugotavlja, da je v skladu s sodno prakso osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev ter da morajo stranke poskrbeti za svoje pravice z vlaganjem pravnih sredstev. To je primarni način za odpravo škode. Vendar, kot je poudarilo pritožbeno sodišče v 13. točki zadeve opr. št. Psp 289/2017 (kjer je obravnavan identičen primer), je potrebno ob presoji vsebine in obsega pravice, varovane v 26. členu Ustave RS upoštevati, da je odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročajo državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična oblika odgovornosti (odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. Up-124/14, U-I-45/14 z dne 28. 5. 2015). Ta njena specifičnost izhaja iz posebnega položaja države nasproti subjektom (državljanom), pravnim osebam pa tudi drugim osebam, ki so na njenem ozemlju. Država vstopa v to pravno razmerje vertikalno, pri izvrševanju oblasti oz. v zvezi z njenim izvrševanjem, pri čemer jo zavezuje ustavna prepoved protipravnega oblastnega ravnanja. Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega Obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno z značilnostmi javno pravne odškodninske odgovornosti.

14. Pravnomočna sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 je bila očitno podlaga za drugačno postopanje prvo oz. drugotožene stranke, kar izhaja tudi iz dopisa št. ... z dne 16. 6. 2015. Zakaj je bil ta dopis posredovan šele v letu 2015, čeprav je bila sodba že v letu 2012 vročena prvotoženi stranki in zakaj je bilo ravnanje prvo in drugotožene stranke na podlagi te sodbe drugačno šele od leta 2015 dalje ne pa za obdobje pred tem, je ostalo nerazčiščeno tekom sojenja pred sodiščem prve stopnje. Gre za vprašanje spoštovanja pravnomočne sodne odločbe, s katero je bilo odločeno in tudi pojasnjeno, kako je potrebno tolmačiti sporne določbe materialnega prava, ki se nanašajo na vprašanja prejemanja dodatka po določbah ZPIZ-1 in po določbah ZSDP.

15. Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče na podlagi 355. člena ZPP ugodilo pritožbi in izpodbijano sodbo ter zamudno sodbo razveljavilo ter zadevo vrača sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Da bo materialno pravo pravilno uporabljeno bo potrebno razjasniti dejansko stanje in izvesti dokaze, s katerimi se bo razčistilo, kako je bilo z dajanjem navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki v zvezi z izdajo odločb v tovrstnih primerih. Ugotoviti bo potrebno ali so ta navodila zavezujoča ter kako je v tovrstnih primerih postopala prvo in drugotožena stranka ter kdaj je bila prvotoženi stranki vročena sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 in zakaj je šele v letu 2015 prišlo do očitne spremembe pravne prakse pri toženima strankama v zvezi s priznavanjem pravice do dodatka za nego otroka. V kolikor bo po tako dopolnjenem dokaznem postopku prvostopenjsko sodišče ugotovilo, da je protipravnost podana, bo ugotavljalo ali so podani tudi ostali elementi odškodninske obveznosti ter odločilo, ali sta glede na medsebojna razmerja v tem sporu pasivno legitimirani obe stranki ali le prvotožena stranka ter nato po dopolnjenem postopku ponovno razsodilo v predmetni zadevi.

16. Glede stroškov pritožbenega postopka je pritožbeno sodišče na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP odločilo, da so omenjeni stroški nadaljnji stroški postopka.