Jedro

Sodišče v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, ki je izdan v okviru izvršilnega postopka in v katerem je določena izvršba po drugih osebah, presoja le, ali je organ zavezanca opozoril, da se tako dejanje lahko opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, kar je v obravnavani zadevi izpolnjeno. Edino logično je, da ga organ seznani tudi s tem, po izteku katerega roka lahko pride do takega načina izvršitve. Pri tem pa primernost roka za izpolnitev obveznosti, naveden v obvestilu, ne more biti predmet presoje v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, saj z obvestilom, ki niti ni obvezen sestavni del sklepa o izvršbi (gre za opozorilo, ki je lahko dano tudi izven sklepa o izvršbi), ni bil ponovno določen. Kot je sodišče že pojasnilo mora namreč zavezanec inšpekcijsko odločbo izpolniti že v roku, ki mu je naložen s to odločbo, zoper njo pa lahko uveljavlja vsa pravna sredstva in v njih nasprotuje (tudi) neprimernosti oziroma nesorazmernosti roka, določenega za (prostovoljno) izpolnitev.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom ugotovil, da je odločba št. P06122-1161/2009-27 z dne 8. 10. 2020 v 2. točki izreka, s katero je bilo tožniku odrejeno, da mora v roku do 15. 5. 2021 na lastne stroške odstraniti lesen gostinski objekt v tlorisni velikosti 3,0 m x 4,1 m, s streho simetrično dvokapnico, na zemljišču s parc. št. ... k.o. ..., in vzpostaviti prejšnje stanje, postala izvršljiva dne 16. 5. 2021 (1. točka izreka). Tožnika je pozval, da je dolžan izvršiti odrejeno obveznost v novem roku do 15. 6. 2022, ker bo sicer po preteku tega roka izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec (2. točka izreka) ter ga seznanil, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršitve (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila odstranitev navedenega objekta tožniku naložena z odločbo prvostopenjskega organa št. P06122-1161/2009-27 z dne 8. 10. 2020 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba). Na kontrolnem inšpekcijskem pregledu 9. 2. 2022 je bilo ugotovljeno, da tožnik naložene obveznosti ni izvršil, zato se na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dovoljuje njena izvršba. Pri določitvi dodatnega roka za izpolnitev naložene obveznosti do 15. 6. 2022 je organ upošteval velikost in način gradnje ter letni čas, v katerem je ta sklep izdan in je po prepričanju organa primeren, da ob normalni skrbnosti tožnik lahko izpolni naloženo obveznost. 3. Drugostopenjski organ je 2. točko izreka sklepa nadomestil z novo 2. točko tako, da se glasi, da mora tožnik odstraniti lesen gostinski objekt v tlorisni velikosti 3,0 m x 4,1 m, s streho simetrično dvokapnico, na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje v novem naknadnem roku do 15. 6. 2022, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijskega zavezanca opravil pooblaščeni izvajalec. V ostalem je pritožbo zavrnil in v 3. točki izreka odločil, da se zahteva za povrnitev pritožbenih stroškov zavrne.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom in odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je toženka z razveljavitvijo 2. točke izreka prvostopenjskega sklepa bistveno kršila pravila postopka, saj naj bi presegla meje njegove pritožbe. Nadalje navaja, da izpodbijana sklep in odločba ne vsebujeta ustrezne obrazložitve in dokazne ocene, na podlagi katere bi se lahko prepričal o tem, da je dodaten rok za izpolnitev obveznosti skladen z načelom sorazmernosti. Poudarja, da je ta rok nerazumno kratek in ni sorazmeren, ker da bi moral tožnik v primeru odstranitve spornega objekta povsem na novo organizirati opravljanje gostinske dejavnosti, da bi mu zaradi nezmožnosti opravljanja gostinske dejavnosti nastala huda gospodarska škoda in da bo z odstranitvijo objekta, ki se nahaja v neposredni bližini ... jezera, v času vrhunca poletne sezone ogrozil vsa delovna mesta.

5. Trdi še, da je toženka v pritožbenem postopku kršila načelo zaslišanja stranke, saj je sama dodatno ugotavljala dejansko stanje (med drugim, da je za odstranitev lesenega gradbenega objekta potrebnih nekaj dni) in v zvezi s tem tožniku ni dala možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so relevantne za končno odločbo. Nadalje izpostavlja, da ga inšpektor ni obvestil o kontrolnem inšpekcijskem pregledu, ki je bil opravljen 9. 2. 2022, niti mu v zvezi s tem ni vročil zapisnika. Prereka tudi pravilnost odločitve o zahtevi za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi prvostopenjski sklep ter 1. in 3. točko izreka drugostopenjske odločbe in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Podredno predlaga, da sodišče odpravi prvostopenjski sklep in zadevo vrne organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise zadeve.

7. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v upravnem in sodnem spisu. Zavrnilo je dokaz z zaslišanjem tožnika in ogled na kraju samem, saj je tožnik s temi dokazi predlagal dokazovanje, da rok, v katerem se prisilna izvršba (še) ne bo opravila, ni primeren, kar pa, kot bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju, za odločitev ni pravno relevantno.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost sklepa o dovolitvi izvršbe inšpekcijske odločbe.

10. Tožnik uveljavlja, da je drugostopenjski organ z razveljavitvijo 2. točke izreka prvostopenjskega sklepa in nadomestitvijo z novo vsebino te točke storil bistveno kršitev pravil postopka, saj naj bi presegel meje njegove pritožbe, v kateri je zahteval zgolj odpravo izpodbijanega sklepa, ne pa njegove spremembe. V zvezi s tem uveljavlja še, da je izrek drugostopenjske odločbe nejasen in nerazumljiv.

11. V skladu s prvim odstavkom 251. člena ZUP organ druge stopnje v primeru ugotovitve, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Po drugem odstavku 247. člena ZUP druga stopnja preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Glede na to je drugostopenjski organ po presoji sodišča postopal pravilno in v mejah svojih pooblastil. Ker je presodil, da je 2. točka izreka prvostopenjskega sklepa nedoločna, jo je konkretiziral tako, da je izrecno ponovljeno, da mora tožnik izvršiti tisto obveznost, ki je (že) opisana v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa. Izrek zaradi tega ni nejasen in nerazumljiv in niti v nasprotju z razlogi odločbe. Drugostopenjski organ je, ne glede na poimenovanje svoje odločitve, tj. uporabo izraza "nadomestitev", v tem delu prvostopenjski sklep odpravil in ga nadomestil s svojo odločitvijo. Tožbene navedbe o različnih pravnih posledicah razveljavitve in odprave so tako irelevantne in že zato neutemeljene. Ne drži niti, da tožnik ob takem izreku ne more vedeti, zoper katero odločbo je treba naperiti tožbo, saj jasna pravila s tem v zvezi izhajajo iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik je sicer kljub trditvam o nerazumljivosti odločitve pravilno naperil tožbo zoper prvostopenjski sklep ter 1. in 3. točko izreka drugostopenjske odločbe.

12. Ne drži niti, da je tožniku drugostopenjski organ s spremembo dela izreka onemogočil učinkovito uporabo pravice do pravnega sredstva, saj lahko tožnik taki spremembi ugovarja v tožbi, kar je tudi storil. Po presoji sodišča je tožba v upravnem sporu v smislu 25. člena Ustave učinkovito pravno sredstvo, saj sodišče presoja, ali je drugostopenjski organ s svojo odločitvijo, s katero je spremenil odločitev prvostopenjskega organa, ravnal v nasprotju z določbami ZUP ali v skladu z njimi. Ugotovilo je, da ZUP ni bil kršen.

13. Tožnik nadalje ugovarja, da toženka ni prepričljivo obrazložila in ni navedla dokazne ocene, da bi se lahko prepričal, da je rok za izpolnitev obveznosti skladen z načelom sorazmernosti. Trdi, da niti izpodbijani sklep niti izpodbijana odločba ne vsebujeta prepričljivih razlogov v zvezi s postavljenim rokom za odpravo nepravilnosti d0 15. 6. 2022, ki je nerazumno kratek. Tako naj toženka ne bi presojala velikosti in načina gradnje, (neznatne) teže kršitve, dejstva, da objekt stoji že od leta 2009, kar nedvomno ne kaže, da ne ogroža javnega interesa in niti trditev, ki jih je v zvezi s potrebnostjo daljšega roka za prostovoljno izvršitev navajal tožnik. Drugostopenjski organ naj bi povsem prezrl tretji odstavek 7. člena ZIN in pri presoji izpodbijanega sklepa ni upošteval načela sorazmernosti.

14. Sodišče v zvezi s temi ugovori poudarja, da rok za (prostovoljno) izvršitev obveznosti ni določen s sklepom o dovolitvi izvršbe, ampak v izvršilnem naslovu, tj. odločbi, ki se izvršuje. Po tretjem odstavku 213. člena ZUP se namreč v primeru, če se z odločbo naloži kakšno dejanje, v izreku določi tudi to, v katerem roku ga je treba opraviti. Četrti odstavek 224. člena ZUP pa določa, da če je v odločbi določeno, da se mora dejanje, ki je predmet izvršbe, opraviti v določenem roku, postane odločba izvršljiva s pretekom tega roka. Če v odločbi ni določeno, v katerem roku je treba opraviti dejanje, postane odločba izvršljiva v 15 dneh od dneva, ko bi postala izvršljiva po pravilih drugega in tretjega odstavka […]. Nadalje je Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na podlagi katerega je bila izdana inšpekcijska odločba, v 152. členu določal, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

15. Rok za izpolnitev obveznosti je torej nedvoumno sestavni del inšpekcijske odločbe. Ker gre za odločitev, vsebovano v izreku te odločbe, pa je tudi zoper to odločitev dovoljena pritožba, tj. zavezanec lahko v postopku izdaje inšpekcijske odločbe in v pravnih sredstvih zoper njo uveljavlja, da je rok za prostovoljno izpolnitev prekratek oziroma ni sorazmeren. Tudi v obravnavani zadevi je bil rok za izvršitev določen z inšpekcijsko odločbo z dne 8. 10. 2020, in sicer je bil tožnik dolžan odstraniti lesen gostinski objekt v tlorisni velikosti 3,0 m x 4,1 m, s streho simetrično dvokapnico, na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ..., in vzpostaviti prejšnje stanje do 15. 5. 2021. Ta odločba je dokončna, izvršljiva in pravnomočna.

16. Ker obveznost ni bila izpolnjena, je organ postopal po 290. členu ZUP, ki določa, da izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Načine izvršbe določata 297. in 298. člen ZUP. Kadar gre za obveznost, ki jo lahko izpolni tudi kdo drug in se zato tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, je treba zavezanca na to opozoriti (prvi odstavek 279. člena).

17. Po stališču teorije je temeljno načelo izvršilnega postopka, da se prisilno sredstvo zoper zavezanca ne more opraviti, če zavezanec poprej ni bil opozorjen, naj prostovoljno izpolni obveznost, ki mu je bila naložena z izvršilnim naslovom. To opozorilo da organ v sklepu o dovolitvi izvršbe, lahko pa tudi s posebnim aktom še pred izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe. Če zavezanec v postavljenem naknadnem roku ne upošteva opomina, odredi organ, ki opravlja izvršbo, izpolnitev zavezančeve obveznosti po drugi osebi.1 Ob tem pa teorija zastopa tudi stališče, da opozorila ni dopustno izpodbijati s pritožbo ali drugim pravnim sredstvom, saj ne gre za upravni akt.2

18. V skladu s prvim odstavkom 292. člena ZUP je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. Tožnik pa v bistvu uveljavlja, da je treba v opozorilu določiti nov rok za prostovoljno izvršitev obveznosti, ki mora biti primeren, kar naj bi se na ta način (ponovno) presojalo v sklepu o izvršbi. Taka razlaga 290. in 297. člena ZUP oziroma vsebine sklepa o izvršbi pa ni mogoča. Opozorilo, naj zavezanec prostovoljno izpolni obveznost v naknadnem roku, po presoji sodišča pomeni le naknadni opomnik zavezancu, da se bo odločba po poteku v tem opozorilu navedenega roka prisilno izvršila, ne pa določitve novega, za izvršitev obveznosti primernega roka. Njegov namen je v tem, da zavezanca dodatno vzpodbudi, da jo izpolni sam, saj bo sicer moral plačati stroške, ki jih bo zaračunal izvajalec.

19. Sodišče tako v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, ki je izdan v okviru izvršilnega postopka in v katerem je določena izvršba po drugih osebah, presoja le, ali je organ zavezanca opozoril, da se tako dejanje lahko opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, kar je v obravnavani zadevi izpolnjeno. Edino logično je, da ga organ seznani tudi s tem, po izteku katerega roka lahko pride do takega načina izvršitve. Pri tem pa primernost roka za izpolnitev obveznosti, naveden v obvestilu, ne more biti predmet presoje v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, saj z obvestilom, ki niti ni obvezen sestavni del sklepa o izvršbi (gre za opozorilo, ki je lahko dano tudi izven sklepa o izvršbi), ni bil ponovno določen. Kot je sodišče že pojasnilo mora namreč zavezanec inšpekcijsko odločbo izpolniti že v roku, ki mu je naložen s to odločbo, zoper njo pa lahko uveljavlja vsa pravna sredstva in v njih nasprotuje (tudi) neprimernosti oziroma nesorazmernosti roka, določenega za (prostovoljno) izpolnitev.

20. Tega ne spremeni niti tožnikovo sklicevanje na tretji odstavek 7. člena ZIN, ki določa, da mora pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti inšpektor upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor (v nadaljnjem besedilu: zavezanec), ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Tudi citirana določba se namreč nanaša na določitev roka v odločbi, s katero inšpektor odredi odpravo nepravilnosti in ne na določitev "novega" roka v sklepu o izvršbi, po tem, ko zavezanec roka iz odločbe ni spoštoval in naj bi mu bilo treba po neutemeljenem stališču tožnika določiti nov, sorazmeren rok za izpolnitev.

21. Organ je sicer v razlogih izpodbijanega sklepa pojasnil, zakaj šteje, da lahko tožnik v roku, navedenem v opozorilu iz 297. člena ZUP, izpolni obveznost, ki je ni izpolnil že do tedaj, kar pa na zakonitost izpodbijanega akta ne vpliva. Kot je sodišče že pojasnilo, se namreč ob pravilni uporabi predpisa primernost oziroma sorazmernost roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti presoja v postopku izdaje odločbe in ne v postopku izvršbe. Zato se so tožbenih navedb, s katerimi tožnik ugovarja primernosti roka, navedenega v opozorilu, ni vsebinsko opredeljevalo. Glede na to tudi načelo zaslišanja stranke, ker naj bi toženka sama dodatno ugotavljala dejansko stanje glede primernosti roka za izpolnitev obveznosti (med drugim, da je za odstranitev lesenega gradbenega objekta potrebnih nekaj dni), a tožniku v zvezi s tem ni dala možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ni bilo kršeno.

22. V zvezi s tožbenim ugovorom, da inšpektor tožnika ni obvestil o kontrolnem inšpekcijskem pregledu, ki je bil opravljen 9. 2. 2022, niti mu v zvezi s tem ni vročil zapisnika, sodišče pripominja, da je inšpektor na tem ogledu ugotavljal le to, ali je ukrep izvršen, tj. ali objekt še stoji. Tožniku je dejstvo, da odločbe ni izvršil, poznano in mu ni nikoli ugovarjal. Njegova pravica do izjave zato ni mogla biti kršena. Ne glede na to pa je sodišče tožniku omogočilo, da se o ugotovitvah kontrolnega inšpekcijskega ogleda izjavi na glavni obravnavi. Tožnik je navedel, da sta fotografiji, ki sta bili posneti s strani uradne osebe in sta priloženi zapisniku, brez oznak o njunem datumu nastanka, zato se ne more prepričati, da sta dejansko nastali na ta dan. Vendar je na vprašanje sodišča, če s tem zatrjuje, da je objekt odstranjen, odgovoril, da je bil sporni objekt poškodovan, ni pa seznanjen s tem, do kakšne mere. Sodišče tako ugotavlja, da tožnik tudi na obravnavi ni nasprotoval ugotovitvi organa, ki temelji na kontrolnem inšpekcijskem pregledu, tj. da ni izpolnil obveznosti, naložene z inšpekcijsko odločbo z dne 8. 10. 2020. Ali naj bi bil objekt poškodovan, pri tem ni relevantno.

23. Tožnik se je na naroku skliceval še na drugi odstavek 89. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), češ da organ v sklepu o dovolitvi izvršbe ni uporabil tam navedenih meri in navajal dejstva, iz katerih naj bi v obravnavani zadevi izhajalo, da so ta merila izpolnjena. V navedeni določbi je GZ določal, da se pri izvajanju izvršbe po drugih osebah upošteva stopnja javnega interesa po naslednjih merilih: - pravno stanje izdanih upravnih aktov, na podlagi katerih se opravlja izvršba; - fizične in druge lastnosti objekta; - vpliv objekta na ljudi in okolje; - lega objekta; - objekt v javni rabi ali objekt, v katerem se opravlja dejavnost; - možnost legalizacije.

24. Po presoji sodišča iz citirane določbe jasno izhaja, da ne določa obveznosti, da naj organ v postopku izvršbe ta merila upošteva pri odločitvi, ali naj se odločba sploh izvrši, in tudi ne, da bi moral te okoliščine upoštevati pri opozorilu, v kakšnem roku naj zavezanec izvrši odločbo, da ne bo izvršena po tretjih osebah. Citirana določba je programske narave in pomeni usmeritev upravnim organom, po kakšnem vrstnem redu naj postopajo ob pomanjkanju sredstev za izvršitev vseh inšpekcijskih odločb. Taka razlaga izhaja tudi iz predloga zakona, kjer je pojasnjeno, da je bilo treba glede na zatečeno situacijo, kjer je izdanih veliko sklepov o dovolitvi izvršbe (na dan 1. 1. 2016 je bilo sklepov o dovolitvi izvršbe 1.967), pa do nje še ni prišlo in ob upoštevanju mnenja Računskega sodišča RS in Varuha človekovih pravic, že v zakonu določiti kriterije za vrstni red zadev za izvršbo. Upoštevajoč omenjeni mnenji je v zakonu dana podlaga za sprejem internega akta o razvrščanju zadev za izvršbo po prioritetah na podlagi navedenih kriterijev.3

25. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je odločitev toženke o zavrnitvi tožnikove zahteve za povračilo stroškov nepravilna, ker naj bi tožnik s pritožbo delno uspel. Če se je postopek začel po uradni dolžnosti (za tak postopek gre tudi v obravnavanem primeru), gredo v skladu z drugim odstavkom 113. člena ZUP stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno, ali če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem. Če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka).

26. Toženka je 2. točko izreka prvostopenjske odločbe nadomestila z novo 2. točko tako, da se glasi, da mora tožnik odstraniti lesen gostinski objekt v tlorisni velikosti 3,0 m x 4,1 m, s streho simetrično dvokapnico, na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje v novem naknadnem roku do 15. 6. 2022, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijskega zavezanca opravil pooblaščeni izvajalec. V ostalem je pritožbo zavrnila. Po presoji sodišča ni mogoče šteti, da je tožnik s pritožbo delno uspel, saj je toženka po uradni dolžnosti spremenila odločitev v izreku tako, da je zgolj konkretizirala 2. točko, ni pa v ničemer posegala v vsebinsko odločitev prvostopenjskega organa. Zato je tožnikov pravni položaj z izdajo drugostopenjske odločbe ostal nespremenjen. To posledično pomeni, da s pritožbo ni uspel in da ni bil upravičen do povračila stroškov postopka.

27. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka in druge alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Glej E. Kerševan, V. Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 489-490. 2 Glej J. Podlipnik v P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2. knjiga, Ljubljana, 2020, stran 847-848. 3 Glej predlog GZ, EVA 2015-2550-0004, stran 150.