8. 12. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe SLOPAK, družba za ravnanje z odpadno embalažo, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Eva Lavtar, odvetnica v Domžalah, na seji 8. decembra 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke Priloge 4 Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22) in 2. člena Uredbe o spremembi Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 120/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija 3. točko Priloge 4 Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba), ki določa enačbo za izračun deležev odpadne embalaže za vsako skupino embalažnega materiala za posamezno trimesečje za posamezno družbo za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) iz 30. člena Uredbe, ter 2. člen Uredbe o spremembi Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba/22), ki določa uporabo navedene enačbe izračuna deležev že v četrtem trimesečju leta 2022, pri čemer se pri izračunu deležev odpadne embalaže za četrto trimesečje leta 2022 izravnalnemu deležu odpadne embalaže prišteje tudi izravnalni delež odpadne embalaže za tretje trimesečje leta 2022. Zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2., 72. in 74. členom, drugim odstavkom 120. člena in 155. členom Ustave. Bistvo pobudničinih navedb je, da ji je s spremenjeno metodologijo naložena bistveno večja obveznost (delež odpadne embalaže, za katerega je dolžna poskrbeti) ter da bo to v zadnjem trimesečju leta nemogoče izpolniti, zaradi česar bo vzpostavljena tudi pobudničina prekrškovna obveznost. Pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve začasno zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ter nato ugotovi njuno neskladje z Ustavo in ju razveljavi.

2.Pobudnica svoj pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane ureditve utemeljuje z navedbami, da ji v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo[1] ni mogoče naložiti tveganja ravnanja v nasprotju z Uredbo, ki neposredno in nemudoma spreminja njene obveznosti iz poslovanja. Trdi, da jo kot DROE izpodbijana uredba neposredno zavezuje, saj ji na podlagi nove metodologije Vlada v primerjavi s poprej veljavno ureditvijo predpisuje znatno višjo, nepredvidljivo ter dejansko neizpolnljivo obveznost v višini 2,2 krat povišanega deleža odpadne embalaže, za katerega bo pobudnica morala poskrbeti v četrtem trimesečju leta 2022. Pobudnica meni, da bi bilo stališče, da je treba počakati z izdajo sklepa, s katerim Vlada na podlagi v Uredbi določene metodologije opredeli delež odpadne embalaže, za katerega je odgovorna konkretna DROE, in da zato Uredba ne učinkuje neposredno, v eklatantnem nasprotju z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča. Navaja, da bi bila zaradi fizično neizpolnljive narave novo naložene obveznosti izpostavljena nesprejemljivemu pravnemu tveganju in avtomatično podvržena prekrškovni odgovornosti, ter se pri tem sklicuje na 6. točko enajstega odstavka 51. člena Uredbe.

3.Vlada v odgovoru na pobudo kot neutemeljene zavrača pobudničine očitke o zatrjevani neskladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo in pobudničin predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Ustavnemu sodišču predlaga, da pobudo zavrne.

4.Pobudnica je odgovorila na navedbe Vlade. Trdi, da mora Vlada posege v človekove pravice in temeljne svoboščine, še posebej pa javno dopustne cilje, s katerimi te posege opravičuje, navesti že v pripravljalnem gradivu, v obravnavanem primeru pa je obrazložitev spremembe metodologije povsem tavtološka. Pobudnica izpodbija navedbe Vlade in vztraja pri zatrjevanih očitkih protiustavnosti izpodbijane ureditve. V vlogi z dne 16. 11. 2022 dodatno pojasnjuje, da je Upravno sodišče s sklepom št. I U 1483/2022 z dne 8. 11. 2022 zavrglo njeno tožbo zoper Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za oktober, november in december 2022 (Uradni list RS, št. 125/22 – v nadaljevanju Sklep). Vložena pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke Priloge 4 Uredbe in 2. člena Uredbe/22 naj bi bila zato edino pravno varstvo, ki ga ima pobudnica zoper Uredbo in posledično zoper Sklep.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Uredba v 30. členu ureja skupno izpolnjevanje proizvajalčeve obveznosti zagotavljanja ravnanja z odpadno embalažo in financiranja tega ravnanja (proizvajalčeva razširjena odgovornost – v nadaljevanju obveznosti PRO). Proizvajalcem, ki svoje obveznosti PRO izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci, nalaga, da z DROE sklenejo pogodbo, s katero jo pooblastijo za izpolnjevanje obveznosti PRO (prvi odstavek 30. člena Uredbe), in opredeljuje storitve ravnanja z odpadno embalažo, ki jih je za namen skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO dolžna zagotoviti DROE v okviru skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo (tretji odstavek 30. člena Uredbe). V petem odstavku tega člena Uredba določa, da v primeru, če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO pooblastijo več DROE, Vlada štirikrat letno s sklepom, ki se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, določi delež odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo, v šestem odstavku tega člena pa Uredba določa, da se navedeni deleži izračunajo po metodologiji iz Priloge 4, ki je sestavni del Uredbe. Obveznosti posamezne DROE so opredeljene v 40. členu Uredbe, ki med drugim določa, da mora v primeru, če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO pooblastijo več DROE, posamezna DROE od vsakega izvajalca javne službe zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih iz petega odstavka 30. člena Uredbe. Za upravljanje skupnega sistema, v okviru katerega zagotavlja storitve ravnanja z odpadno embalažo iz tretjega odstavka 30. člena Uredbe, mora DROE imeti okoljevarstveno dovoljenje v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja (prvi odstavek 41. člena Uredbe).

7.Z izpodbijano 3. točko Priloge 4 Uredbe je Vlada v skladu s šestim odstavkom 30. člena Uredbe določila (novo) enačbo za izračun deležev odpadne embalaže za vsako skupino embalažnega materiala za posamezno trimesečje za posamezno DROE. Izpodbijana enačba je v ureditvi skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le predpisan način izračuna deležev posameznih DROE, te pa na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določi Vlada s sklepom za posamezno trimesečje koledarskega leta. Glede na navedeno (in neodvisno od pravne narave tega sklepa kot izvedbenega akta) izpodbijana 3. točka Priloge 4 Uredbe ne učinkuje neposredno. Enako velja za izpodbijani 2. člen Uredbe/22, prehodno določbo, v skladu s katero se izpodbijana enačba uporabi že za izračun deležev za zadnje trimesečje leta 2022. Tudi v tem primeru namreč do posega v pobudničin pravni položaj s samo izpodbijano določbo niti ni moglo priti, saj je tudi za to obdobje predvidena izdaja sklepa Vlade, s katerim bodo ob upoštevanju izpodbijanega 2. člena Uredbe/22 določeni deleži za oktober, november in december 2022.[2]

8.Pobudnica svojega pravnega interesa ne more utemeljiti s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 in na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17, saj ne gre za primerljivi zadevi. V odločbi št. U-I-192/16 je Ustavno sodišče pobudnicam (centralnim depotnim družbam) priznalo pravni interes za izpodbijanje zakonske ureditve, ki je določala zgornjo mejo stroškov upravljanja (ceno), ki jih smejo fizični osebi zaračunavati pobudnice, in sicer z utemeljitvijo, da od pobudnic ni mogoče pričakovati, da izzovejo sodni spor na način, da sklepajo pogodbe, ki so glede bistvene sestavine (cene) v nasprotju s prisilnimi predpisi. V sklepu št. U-I-194/17 pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da od pobudnikov (koncesionarjev) ni mogoče pričakovati, da bi namenoma ravnali v nasprotju z zanje ustavno spornimi zakonskimi določbami, da bi tako izzvali uvedbo postopka za odvzem koncesije, saj bi se s tem izpostavili nesprejemljivemu pravnemu tveganju, ter jim je zato priznalo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb. V obeh primerih je šlo torej za to, da bi zahteva po predhodnem izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, pomenila, da bi morali pobudniki izzvati izdajo posamičnega akta z namernim ravnanjem v nasprotju s po njihovem mnenju spornimi zakonskimi določbami. V obravnavani zadevi pa je izvedbeni akt, ki ga predvideva Uredba, sklep o določitvi deležev za posamezno trimesečje, ki ga izda Vlada v rokih, ki jih določa Uredba (glej peti odstavek 30. člena Uredbe), neodvisno od ravnanja pobudnice.

9.Pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane ureditve pobudnici tudi ni mogoče priznati na podlagi njenega zatrjevanja prekrškovnih posledic, ki naj bi s to ureditvijo zanjo nastale. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pobudniki izkazujejo pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma (kadar so prekrški določeni s podzakonskim predpisom tudi) zakonitosti prekrškovnih norm, četudi hkrati ne vložijo ustavne pritožbe zoper posamični akt, ki se na te norme opira, kadar izpodbijajo ustavno skladnost ali zakonitost določb, ki opredeljujejo znake prekrška.[3] V obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj med izpodbijanima določbama Uredbe in Uredbe/22 ni prekrškovnih norm. Zmotno pa je tudi zatrjevanje pobudnice, da bo zaradi fizično neizpolnljive narave novo naložene obveznosti avtomatično – torej že z uveljavitvijo izpodbijane ureditve – podvržena prekrškovni odgovornosti. Točka 6 enajstega odstavka 51. člena Uredbe, na katero se pobudnica sklicuje, kot prekršek določa ravnanje v nasprotju s tretjim odstavkom 30. člena Uredbe, v katerem so opredeljene storitve ravnanja z odpadno embalažo, ki jih je dolžna zagotavljati DROE v okviru upravljanja skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo. V skladu s petim odstavkom 30. člena Uredbe pa mora v primeru, če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO pooblastijo več DROE, posamezna DROE zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo (le) v deležu, ki ga določi Vlada s sklepom. Do prekrškovne obveznosti pobudnice glede na navedeno že zato ne more priti neposredno na podlagi Uredbe, neodvisno od Sklepa.[4] Če pa je zoper pobudnico že uveden inšpekcijski postopek na podlagi določb Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – v nadaljevanju ZIN) in Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) zaradi kršitev obveznosti pri ravnanju z odpadno embalažo,[5] ji je sodno varstvo zoper morebitno inšpekcijsko odločbo zagotovljeno v upravnem sporu. V okviru tega ima pobudnica možnost predlagati tudi izdajo začasne odredbe za odlog izvršitve inšpekcijske odločbe[6] in s tem odlog izpolnitve po njenih navedbah objektivno neizpolnljive obveznosti do pravnomočne odločitve sodišča.

10.Izpodbijanima določbama Uredbe, ki urejata način izračuna deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo, glede na navedeno ni mogoče pripisati kakršnegakoli neposrednega posega v pobudničine pravice, pravne interese oziroma v njen pravni položaj. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo, ker pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane ureditve. Glede na tako odločitev se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati do predloga pobudnice za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Pobudnica se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 19. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, 13. točka obrazložitve.

[2]Vlada je s Sklepom že določila deleže za zadnje trimesečje leta 2022.

[3]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-183/20 z dne 26. 4. 2021, 11. točka obrazložitve.

[4]Primerjaj tudi sodbi Upravnega sodišča št. I U 1746/2017 z dne 18. 1. 2018 in št. I U 2536/2017 z dne 22. 2. 2018, iz katerih izhaja stališče upravnosodne prakse, da v inšpekcijskem postopku morebitne kršitve pri ravnanju z odpadno embalažo izključno na podlagi obveznosti, ki naj bi izhajale neposredno iz uredbe, ki ureja področje embalaže in odpadne embalaže, in sklepa Vlade o določitvi deležev, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo, ni mogoče utemeljiti.

[5]Drugi odstavek 3. člena ZIN.

[6]Drugi odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1).